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环境生态治理的制度变革之路(2)

——北欧国家环境政策发展史简述

基于该机制,配额所有者可以像对待自己的财产一样使用、出租或出售属于自己的配额。如今,许多业者不必进行实际采补,仅依靠出售免费分配的捕捞配额就获得了大量收益。而对于行业新人而言,则较难获得其开始渔业活动所必须的有关证书及配额。因此,从事捕捞的船只的数量得以降低。现在,冰岛不再为过量捕捞的问题所困扰,同时,单位船只捕捞量大幅增加,整个渔业行业朝着集中化方向发展。但是对此,也有人指出,从长远的角度看,在其未负担相应代价的情况下,渔业捕捞权向个别主体集中,排除了他人进入该行业的可能,有失公平。⑨

自然保护。北欧国家的自然风景及濒危野生生物保护工作起步较早。1909年,瑞典建立了欧洲第一个国家公园,此后,大多数北欧国家纷纷在上个世纪五六十年代进行跟进。现今,北欧国家中的许多土地被以国家公园或其他保护区形式所保护。对于一些人口稠密的工业化国家而言,国家公园更多地被作为人文景观来对待,为了保证公众的参观游览需要,对其及其周边领域进行了一定人为干涉。北欧国家强调国家公园必须以原始的形态对其自然环境加以保全。但与之相应的是,与其他国家不同,多数北欧国家允许公众免费游览参观私人所有的污染居住区域。⑩

另外,北欧国家对濒危物种的关注也有较长的历史。1970年前后,斯堪的纳维亚半岛上的狼群受到了保护,至此,野生动物数量开始有所回复。此后,北欧国家广泛参与生物多样性保护国际公约,确定了濒危物种“红名单”。但是,如何对濒危物种进行有效保护仍是北欧国家面临的严峻挑战。

空间计划(Spatial planning)及环境影响评价。早在20世纪70年代以前,多数北欧国家便拥有了较为完善的城市土地利用的规范体系。但随后的城市扩张进一步导致了土地利用的紧张关系,有鉴于此,北欧国家开始采取空间计划的形式对土地利用进行严格的规划。空间计划又分为地区计划、市政计划及国家计划。公众参与在空间计划过程中起到核心性作用。公众通过参加听证会或其他同类活动,表达其对拟议土地利用方案的观点。当由于土地利用引起的矛盾产生时,比如对因实施大型的建设项目而遭受损失的利害关系人进行补偿等事宜当事人间难以达成一致,该冲突将被移交法院裁断。⑬

20世纪七八十年代,作为空间计划体系的一部分,北欧国家立法要求对大型建设项目进行环境影响评价。法律要求开发者对建设项目潜在的积极、消极影响进行全面地预测、评估,并提出消除消极影响的方案。在评价过程中,应当以公开会议或其他咨询程序的形式,保证有关利害关系人有机会参与评价、发表意见,并有权对环境评价报告草案进行建议。后来,为了符合欧盟战略环评指令(EU SEA Directive)的要求,北欧国家推动了战略环境评价制度。该制度要求在新的计划、政策或规划实施前对其潜在的环境影响进行全面评价,其有助于提高有关政策措施的环境关怀。⑭

环境政策在新领域的广泛发展(20世纪80年代)

通过前一时期的实践,北欧国家逐渐认识到,主要倚仗技术规制进行的传统规制方式,环境激励单一、预防污染有限、且经济代价巨大,局限性十分明显。到了上个世纪80年代,由于现实的需要,北欧各国对环境政策的经济性提出要求,因此,各国开始转向市场型政策寻求环境问题的解决方案。与此同时,许多环境问题表现出区域性乃至全球性的特点,这些环境问题的有效解决有赖于相应国际合作的开展。这些情况推动环境政策往新的领域及方向发展。

积极开展国际合作。在欧洲经济委员会远程跨界空气污染公约框架下签订的《赫尔辛基议定书》是排污削减方面国际合作的最早努力之一。该议定书要求各国在硫排放方面,至1993年削减至相当于1980年水平的30%。但是由于其无视各国排放规模、减排成本的不同而要求各国平均分摊减排任务,该议定书并未获得积极反响。其后,1994年的奥斯陆议定书针对前者的上述缺陷进行了调整,根据各成员国具体自然容忍程度及各污染排放国具体减排成本等不同情况,对各国的治理义务进行了区别规定。该国际合作的进步,体现了治理措施的经济性在国际条约中受到广泛强调。

另一个在欧洲经济委员会公约框架下的国际合作案例,是1988年在保加利亚索菲亚签署的氮氧化物议定书(NOx Protocol),其要求有关各国到1994年底将氮氧化物排放量控制在1987年水平。各国可以自由选择有效的政策工具以履行各自的议定书义务。值得一提的是,在此之前,对燃油硫含量征税已在北欧国家得到较为广泛的实践。但是,由于设立税收等财政手段被认为具有较高的行政成本及较为复杂的操作程序,硫、氮氧化物及其他大气污染物的排放治理主要采用的仍是直接控制的方式。

2000年签署的哥德堡议定书替代了前述议定书,集中为各国设定了有关排放目标,该议定书要求各国到2010年为止,二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、挥发性有机化合物(VOC)及氨(NH3)的排放量不得超过1990年的排放水平。

而1974年签署、1980年生效的《赫尔辛基公约》,将波罗的海及其周边地区的所有污染源置于统一国际条约的调整之下。1992年,各国订立了《波罗的海地区海洋环境保护公约》(Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area),涉及与波罗的海接壤的所有国家。对有关人类活动进行生态规制的《波罗的海行动计划》(Baltic Sea Action Plan,BSAP),是该一揽子行动中的一部分。北欧国家是前述波罗的海水体质量综合治理措施的积极推动者。

作为“奥斯陆—巴黎”委员会(OSPAR Commission)框架下的宣誓,1984年启动的《北海宣言》(North Sea Declarations)宣示了丹麦、挪威、瑞典等北海沿岸国家削减对北海的农业、污水业及工业磷、氮排放的意愿。前述国家此前普遍运用直接控制手段限制此类排放。1984年,瑞典开始对氮肥、磷肥征税,同时采用价格费。同时期,丹麦也开征了肥料税。这些税目最初的主要目的在于减少地下水污染,后期则在北海污染防治领域发挥着重要作用。后来,《北海宣言》的规制对象被扩大到了部分危险物质。

长期以来,北欧国家签订了许多环境保护国际条约,这些国际条约在很大程度上影响了本国环境政策的发展。⑮

废弃物处理措施的开展。“押金—返还”制度。大多数北欧国家早在上个世纪五六十年代即开展了针对玻璃制饮料瓶等的“押金—返还”制度。到80年代,塑料瓶被纳入该措施的适用范围内,个别国家还对铝制容器采取该措施。其后,“押金—返还”措施进一步发展,被广泛用于废油、报废车辆回收处理领域。

使用费制度。收取相应使用费也被北欧国家广泛用于城市垃圾回收处理,以作为开展此类公共服务的经费来源。使用费一般采用统一费率,但也有个别产品按照规格或质量收取不同的使用费。⑯

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[责任编辑:杨昀赟]
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