2013年6月25日，奥巴马政府公布了新的气候政策方案——《美国总统气候行动计划》。在政策宣讲中，奥巴马总统重点谈论气候变化的严峻形势，和尽快采取应对行动的必要。[1] 过去，美国政府在推出新气候方案时，为了争取国内各界的支持，主要强调新举措能增进美国的能源安全，或能为美国经济增长提供新的动力。
政策动员主题的变化提出一个值得思考的问题：气候变化的现实，包括气候灾难的频繁发生，是否会改变人们，特别是民众和企业界对气候问题真实性和严重性的认识，从而改善气候解决方案得到广泛国内支持的前景。这个问题涉及美国气候政策的国内基础，对于判断奥巴马政府新的气候举措能否有效实施，十分重要。
一、民众认知发生变化的可能
（一）政治因素的影响
对于气候是否在发生重大变化，变化同人类活动是否有关，美国国内一直存在认识上的明显分歧。这种分歧有较明显的政治背景：党派取向在很大程度上决定人们的看法。多数民主党人相信，有关全球气候变暖的论断有充分的科学依据，变暖趋势同人类的二氧化碳排放活动有密切关系。而在保守派阵营，包括共和党国会议员中，许多人表示不相信气候在发生变化。他们称，自由派有意夸大气候问题的严重性，目的是推进能扩大政府对经济活动干预程度的气候政策。在2012年的大选中，共和党总统候选人罗姆尼公开宣称，不能肯定全球变暖是由二氧化碳排放造成，因此没必要为减排付出巨大的经济代价。[2]
在有保守倾向的民众中，气候变化怀疑论有较广泛的影响。根据美国皮尤研究中心2012年大选期间公布的一项民意调查，有三分之一的共和党人认为全球变暖“根本不算是个问题”。认为全球变暖“是个非常严重问题”的人，在共和党人中仅占19％。在共和党候选人罗姆尼的支持者中，只有18％的人认为全球变暖同人类活动有关系。[3]
由于存在这种认知上的对立格局，美国民众对气候问题的关注度整体显得偏低。不久前，皮尤研究中心就“本国面临的安全威胁”问题在全球39个国家进行民意调查，多数国家的民众认为“气候变化”和“金融不稳定”是当前最主要的安全威胁。而在美国，只有40%的人认为气候变化是主要威胁。在欧盟、亚太和非洲国家中，持这种观点的人所占的比例平均都超过50％，在拉美国家中更是高达65％。[4]
这种情况影响美国国内的气候政策讨论。一直以来，美国政府在为其气候方案争取支持时，主要谈到需要提高能效和发展替代能源，以减少美国对进口石油的依赖，增进美国的能源独立和能源安全，或者强调应当发展低碳经济，以创造大量绿色就业机会，带动美国经济更快走上复苏和持久增长之路。“应对气候变化”虽是气候政策最基本的出发点，却很少成为中心议题。这种倾向反映国内的政策环境：对于“气候是否在变化”，也就是“美国是否需要气候政策”，没有达成稳定的共识。
（二）气候变化现实的影响
《美国总统气候行动计划》是奥巴马政府2009年推动美国国会立法以建立碳交易体制的尝试失败后，为建立全国性限制碳排放体制做出的又一次努力。行动计划的核心内容是限制发电产业的二氧化碳排放。之前，联邦环保署（EPA）已在制定针对新建发电厂的排放标准。现在，限制范围要扩大到整个发电产业——已在运营的企业也被包括在内。鉴于发电产业的碳排放占美国排放总量的近40％，新政策被认为是个重要的突破，但实施也面临相当大的政治阻力。[5]
这一轮政策动员以“应对气候变化”为主题。奥巴马总统在公布气候行动计划的当天发表专题演讲，明确阐述了他对问题的看法：全球气候在发生重大的变化，这是无可质疑的事实；近年来美国频繁发生的重大气候灾难同全球变暖趋势有密切关系。他用“拒绝相信”描述保守派在这个问题上的固执，实际是指出，有关气候是否发生变化的争议，已经不再是有关科学证据是否充足可信的争议；对气候变化科学的质疑，其实是一种政治抵制。此外，奥巴马总统还号召其支持者在民众中进行更广泛的宣传和解释，让更多的人认清气候变化的长期趋势，了解相关论断的科学依据，从气候变化的严峻形势中，看到制定和实施有效气候政策的必要性和迫切性。[6]
这种动员框架的使用，反映奥巴马政府期望，或者说在一定程度上相信，越来越明显的气候变化迹象，有可能让更多的民众认识到气候变化的真实性和严重性，从而支持政府采取更积极的应对政策。这种期望有一定的事实依据。过去三十年来，美国民众目睹了一系列重大气候灾难的发生。正如奥巴马总统在有关政策动员中指出的，在过去的15年中，美国经历了12个有史以来最热的年份。[7] 2012年的美国气温创下历史最高记录。此外，干旱、森林大火和风暴等气候灾难的强度和发生频率也是前所未有的。
在近期发生的极端气候事件中，给美国民众震撼最大的，当属2012年10月29日横扫整个东部海岸的飓风“桑迪”。这场热带风暴出人预料地北上，袭击了几百公里的海岸线，使5000多万人的生活受到影响。而且，有研究指出，美国在2011-2012年期间共遭受25个气候灾害，飓风“桑迪”只是其中之一。[8]
每当气候灾难发生，气候变化怀疑论者都会站出来称，这不过是个“单独”或“偶发”的气候事件，并非全球气候变化的征兆，正如每来一次寒流或冬季风暴，他们都会说：看，气候并没有变暖。[9] 这种议论有一定影响。然而，面对频繁发生的干旱、热浪和超级风暴，人们可能越来越难相信，所有这些反常现象都是单独和偶发的，都同某种长期趋势的存在毫无关联。
此外，频繁发生的气候灾害让美国民众看到，全球气候变化的后果已经迫近和威胁到他们的日常生活。美国全球气候变化研究项目委员会今年初发布《国家气候评估》草案，提出了这种警告。报告指出，某些类型的气候事件已经变得更为频繁和(或)强烈。如果不采取行动制止全球气候变暖，过去两年在美国发生的破坏性巨大的风暴、大旱大涝、热浪和野火将越来越严重。在这些相互关联的气候变化现象面前，国内许多地区的基础设施，包括供水、供电和交通运输体系将显得十分脆弱，美国城镇居民的生活质量将受到直接的威胁。[10]
在飓风“桑迪”来袭之前，美国皮尤研究中心进行的一项调查已经显示，美国民众对气候变化的认识近些年来有所改变。2012年，在美国民众中，相信有充分证据表明地球在变暖的人所占比例达到67％，比2011年增长了4％，比2009年增长了10％。同样，相信地球变暖主要由人类活动引起的人所占的比例也在增长：2010年为34％，2011年为38％，2012为42％。当然，党派差别依然存在。在民主党方面，相信地球在变暖并主要由人类活动引起的人所占的比例，历来明显高于共和党，在2012年为85％。但即使在共和党人中，相信者的比例也在增加，目前占48％，比2011年增加了4％，比2009年增加13％。中间派的比例变化也许更能反映普遍趋势：从2009年的53%增加到2012年的65％。[11]
（三）认知变化可能带来的影响
民众认知的变化将影响国内的政策辩论框架。迄今，美国国内有关气候政策的辩论，特别是公众辩论，不时会回到“气候是否变化”和“变化是否同人类活动有关”这样的议题。也就是说，气候政策的必要性仍在受到质疑。推动气候议程的努力因此面临民意支持不稳定的问题。如果有更多的公众相信气候确实在发生变化，并很可能是二氧化碳排放造成的，怀疑论对政策辩论框架的影响将减弱，政策辩论从整体而言便有可能摆脱“是否需要气候政策”这种问题的困扰，全力关注“什么是最有效的气候政策”。
具体到奥巴马政府气候行动计划，民众认知的增进将减弱其实施面临的政治阻力。有评论指出，公众舆论更加关注气候变化问题，有助减小民主党人因支持奥巴马总统的气候政策而面临的政治风险。可以预料，在明年的中期大选中，共和党参选人为了击败他们的民主党对手，几乎都会指责现政府的绿色议程损害美国经济。[12]
近年来美国气候议程的进展情况，在一定程度上反映了公众认知的影响。例如，飓风“卡特里娜”曾明显推高公众对气候问题的关注度。在其后两年，即2006-2007年期间，民众中相信气候发生变化者所占的比例，达到有记录以来的最高点77％。[13] 从2007年开始，美国国会的气候立法活动也进入活跃期，由两党成员共同提出的气候立法草案数量明显增加，其中一些得到前所未有的关注和支持。2009-2010年期间，民众对气候变化的认知度明显下降，相信气候变化者所占比例减到57%-59%，[14] 国会的气候立法进程从2009年末开始陷入停顿。奥巴马政府在为其经济刺激方案所包括的气候举措进行宣传时，主要强调创造绿色就业、带动经济复苏的需要，没有重点谈论应对气候变化的迫切性。现在民众的认知度重新上升，这同奥巴马政府改变政策动员主题，似乎有一定关系。
二、企业的认知与政策选择
企业界对气候变化和气候政策的态度，通常被认为主要反映自身经济利益方面的考虑。限制温室气体排放的规定，会给很多企业带来生产成本和产品需求方面的不利影响，对燃料、电力和能源密集型制造业的冲击尤其大。因此，来自这些产业的抵制，一直是推进气候议程的重要阻力。
然而，上述看法或许忽视了气候变化因素的影响。实际上，过去10多年来，企业界对气候政策的态度出现明显的分化。一些企业认识到，随着应对气候变化的压力增加，消极回避和拖延应对的政策可能难以持续。相比，较积极的气候政策可能更具稳定性，更能为企业的长远规划和投资风险控制提供所需的政策环境。
（一）同“否认战略”拉开距离
美国全球气候联盟（GCC）的兴衰很清楚地反映了这个动向。直到20世纪90年代后期，GCC一直是美国企业界在气候问题上的主要代言者，拥有众多企业成员，核心领导由来自石油、煤电和能源密集型制造业的一些大企业构成。通过积极的院外活动，GCC对布什政府和国会的气候政策议程发挥过重要的影响。
GCC从一开始就打出“否认”气候变化的旗帜，公开宣称不相信全球气候系统在发生重要变化，并带头质疑有关科学研究的客观性和有关科学论据的可信度。它的政策立场也很明确：反对任何形式的碳排放限制。在推动布什政府将美国撤出《京都议定书》方面，GCC被认为发挥了重要作用。它投入大量资金，通过设立全球气候信息项目（GCIP）传播对气候变化的怀疑。此外，该联盟还推动相关政策辩论集中关注全球气候协定可能给美国经济带来的损失，如推高燃料价格、减少就业机会和削弱企业的国际竞争力。[15]
然而，自90年代后期开始，企业界对气候问题的看法开始显现分歧。有些企业提出，继续忽视气候变化的发生及其可能带来的政策压力，抱守“什么事也不会发生”的设定来规划企业投资与未来，是不现实的。由于不赞成GCC的政策立场，1998年，美国电力、通用汽车等几个大公司公开宣布同GCC分道扬镳。[16]
进入新世纪后，企业界在气候问题上的分歧愈加明显。2000年10月，主要来自能源和电力产业的7个大企业同环保组织“环境保卫”（ED）联合建立了“气候行动伙伴”组织（PCA）。[17] 这是企业与环保组织首次在美国组成气候联盟，目标是推动建立以市场为基础的限制温室气体排放体制。在美国撤出《京都议定书》后，PCA积极敦促布什政府在国内启动自愿减排计划，理由是：无视气候变化的现实，采取消极回避的态度，只能增加日后政策改变的可能，而“企业界所想要的，是政策的稳定性和可确定性”。[18]
到2002年，首个全国性自愿减排项目——CCX建成。[19] 次年，其成员开始进行排放额交易。CCX要求成员做出有一定法律约束力的承诺：在1998－2001年期间的年均排放水平基础上减少二氧化碳排放，并在年度排放量递减率方面达到一定标准。参加CCX排放交易的包括来自传统能源和电力产业的一些企业。其中，杜邦和美国电力等大企业从一开始就参与了自愿交易体制的设计。到2008年，参加CCX排放交易的企业增加到300余家。[20]
由于GCC坚持否认气候变化是个需要应对的问题，并对建立自愿减排体制持反对态度，其在企业界的号召力明显下降。进入新世纪，成员流失渐成规模，最终导致GCC本身于2002年解体。[21]
(二)对强制性减排原则的认同
2003年，国会首次收到有关建立限制温室气体排放机制的立法提案。这份向参院提交的文件——《气候管理法》草案，由共和党参议员约翰·麦凯恩和民主党参议员乔·利伯曼联合起草，[22] 主要目的是用碳交易体制取代布什政府的自愿减排方案，在发电、运输、工业和商业等各主要经济领域限制二氧化碳的排放。提案受到来自企业界的攻击，但也有些企业从一开始就对这一立法努力表示支持。它们指出，自愿行动的原则固然好，但缺乏效果，只能是一种短期办法，真正有效的气候政策离不开强制性减排目标和限制排放体制。用美国电力公司总裁E.L.德雷珀的话说，“你最终仍需要某种硬性的限制。”[23] 为了应对可能发生的政策调整，有些企业开始提前进行准备：它们在企业内部建立起限制排放和配额管理体制，并组织起来进行相互间的排放额交易。
2007年1月，“美国气候行动伙伴”（USCAP）宣布成立。这个组织由9个大企业联合ED等有影响的环保组织共同组建。这些企业来自制造业、石油、电力、汽车制造和化工等多个产业。USCAP成立后发表“行动呼吁书”，阐明其对气候问题的看法和主张，重点包括：全球气候变暖证据确凿，现在需要关心的问题是如何应对；应当推动美国气候政策从布什政府的“自愿行动”原则转向建立强制性限制排放体制；这一进程应以市场为基础，依靠私人部门的创造力，即通过建立碳交易体制完成。[24]
USCAP积极推动国会就限制排放进行立法。2007年，国会收到的气候立法提案数量明显增加，最受关注的包括《气候管理和创新法》草案、[25] 《低碳经济法》草案[26] 和《气候安全法》草案。[27] USCAP同这些提案的作者进行交流，就提案内容提出自己的看法和修改建议。其中，参院审议的《气候安全法》草案是USCAP成立后首次公开支持的立法文件。该提案最终得到参院多数议员的支持。尽管48票赞成、36票反对的投票结果未达到参院通过的标准——60票赞成，但这首次显示，建立强制性减排体制的构想有可能在国会得到重要的支持。[28]
2009年，众院首次通过旨在建立全国性排放总量限制和交易体系的立法提案《美国清洁能源和安全法》。[29] USCAP积极支持该提案，称其为“一个强有力的开始”。通过参与有关谈判，USCAP的多项建议，包括将限制排放的范围扩大到经济各主要领域，及在成本控制方面做出更明确的规定等，在文件的修改文本中得到了体现。[30]
虽然由于参院的抵制，这一立法努力最终未获成功，然而其所代表的气候立法势头及USCAP发挥的积极作用，反映美国国内的气候政策环境在发生变化：企业界出现了支持建立某种强制性限排体制的力量。这些企业看到气候变化带来的政策调整压力，选择以积极态度对待可能的变化，以预先获得有关知识和经验，减少未来执行政策规定的成本和风险。一些有影响力的大企业，如USCAP的创始成员，更是选择主动参与相关政治议程，以影响游戏规则的制定。例如，有些企业参与碳交易体制的规则设计，为的是推动扩大免费排放配额的比率，或给配额拍卖设立更严格的价格上限。在2009年众院审议《美国清洁能源和安全法》草案期间，一些电业企业积极参与相关谈判，使众院最后通过的法案文本为电业领域的减排提供了重要的优惠条件。[31]
除了国会立法活动，一些企业还参与了地区性限制排放体制的建设，如2009年1月投入运行的RGGI，[32] 即东北部一些州为限制发电产业的温室气体排放而建立的排放额交易体制，以及加利福尼亚州2013年1月1日正式启动的碳交易市场。后者是美国首个覆盖经济各主要领域的州级限排体制。气候议程能在地区层面取得突破，除了地方政府和环保组织的推动，一些大企业的支持和参与也是重要原因。
