【摘要】发展经济与改善民生互为条件、辩证统一。从发展经济与改善民生的内在逻辑来看，发展经济的根本目的是更好保障和改善民生，经济改革需要民生政策托底配套，民生需求可转化为经济发展增长点，民生保障程度以经济发展水平为限度。我国通过在各种中长期战略规划中统筹经济和民生发展目标、将非经济政策纳入宏观政策取向一致性评估、坚持投资于物和投资于人相结合等制度创新，有效促进经济提质与民生增益的良性互动。新征程上，须牢牢坚持以人民为中心的发展思想，健全普惠性基础性兜底性社会政策体系，创新发展面向民生的生活服务业，强化民生保障的可持续性，推动经济发展和民生改善更高水平有机统一，为扎实推进共同富裕夯实基础。
【关键词】中国式现代化 民生保障 共同富裕 投资于人 【中图分类号】D630 【文献标识码】A
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化。习近平总书记强调：“促进社会发展，改善民生是重点。”①当前，民生工作面临的宏观环境和内在条件都在发生变化，过去有饭吃、有学上、有房住是基本需求，现在人民群众有收入稳步提升、优质医疗服务、教育公平、住房改善、优美环境和洁净空气等更多层次的需求。
发展经济与改善民生的关系，事关生产与分配、效率与公平，二者统一于人民主体地位和社会再生产循环，始终是治国理政须处理好的重大关系。现实发展中存在的两种认知偏差值得重视：一种是脱离民生谈发展，把民生看作经济“负担”；另一种是脱离发展谈民生，认为可超越经济能力实现高福利。这两种观点将经济发展与改善民生割裂，或导致社会风险累积、削弱经济的社会基础，或陷入高福利陷阱、削弱民生的经济基础。只有深刻把握其辩证关系，持续进行制度机制创新，才能实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，最终实现人的全面发展和全体人民共同富裕。
发展经济与改善民生的内在关系
发展经济与改善民生，一头关乎社会财富创造，一头关乎发展成果共享；一个是物质前提，一个是出发点和落脚点，二者双向赋能、不可偏废。发展经济与改善民生的内在关系，具体体现在价值目的、改革保障、动力转化、边界约束四个层面。
发展经济的根本目的是保障和改善民生。生产的最终目的是满足人的需要。马克思、恩格斯指出，“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身”。②习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”③经济发展致力于做大蛋糕，落脚点是不断满足人民群众更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务等现实需求。根据财政部数据，“十四五”期间，我国民生领域财政投入近100万亿元，其中教育支出20.5万亿元、社会保障和就业支出19.6万亿元、卫生健康支出10.6万亿元、住房保障支出4万亿元，共占全国一般公共预算支出70%以上。公共支出持续转化为民生改善成果，我国已建成全球规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系。“十四五”期间，全国参加基本养老保险人数超过10.7亿人，参加基本医疗保险人数达13.27亿人，领取基本生活救助的群众超过4500万人；居民医保财政补助标准从每人每年580元增加到700元；全国农村、城市低保标准均提高20%左右。④经济发展带来国家财力增强，更大范围扩大基本公共服务、提高社会保障水平才成为可能；反过来，缺乏持续经济增长与财政增收，公共服务扩容、养老金和社会救助提标就缺乏物质基础。
经济改革需要民生政策托底保障。经济改革伴随利益格局调整，必然带来部分群体阵痛，能否守住民生底线决定改革可行性与进度。习近平总书记强调：“社会政策要托底，就是要守住民生底线。要从思想、资金、物资等方面做好准备和预案，坚决守住社会稳定底线。各国推进结构性改革，重点和难点在社会政策上。”⑤缺少民生政策的配套托底，经济改革易引发社会风险，改革红利也难以释放。国际上，一些国家的经济改革常因社会政策推进受阻而陷入困境。比如，美国政府医疗支出是联邦财政赤字的重要来源，高额企业医保保费抬高用工成本、抑制企业扩员与投资，医保改革成为美国经济结构性改革组成部分。其改革试图在市场主导医疗体系内嵌入有限政府干预，矫正市场失灵，但因政策缺乏连续性等因素导致改革反复摇摆，难以形成稳定经济预期。再如，法国延迟退休改革是其整顿财政、改革劳动力市场、推动长期经济转型的重要一环，但因触动部分群体既得利益，多次引发大规模罢工，形成短期民生保障与长期经济增长冲突。回顾我国，20世纪90年代国企改革攻坚、数千万职工下岗分流之所以能够平稳渡过，关键在于民生政策上做到确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金按时足额发放（即“两个确保”），同步搭建起下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障“三条保障线”，伴随推进的城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险制度改革，将“企业包保障”转向社会保障社会化，为经济体制改革提供了社会稳定器。进入新时代，我国在推进供给侧结构性改革、去产能过程中，设立工业企业结构调整等专项奖补资金，采取稳岗返还、社保补贴、职业技能培训、公益性岗位帮扶等多种社会缓冲机制，将改革成本控制在社会可承受范围内。
民生需求可转化为经济发展增长点。巨大的民生需求可转化为有效经济需求，拓展内需空间，培育新的经济增长点。习近平总书记强调：“抓民生也是抓发展。要在保障基本公共服务有效供给基础上，积极引导群众对居家服务、养老服务、健康服务、文体服务、休闲服务等方面的社会需求，支持相关服务行业加快发展，培育形成新的经济增长点。”⑥实践表明，民生改善可以拉动内需、形成新的经济增长动能。以人民健康为例，随着健康中国战略落地，我国涵盖医疗服务、健康管理、中医药、康复护理等细分领域的大健康产业快速发展，在满足群众健康需求的同时促进经济增长。2025年，我国大健康产业规模已突破10万亿元大关，《“健康中国2030”规划纲要》提出2030年健康服务业总规模达到16万亿元，展现出强劲发展潜力。养老方面，我国银发经济正蓬勃发展。当前，中国银发经济规模约7万亿元，占GDP比重为6%，2035年有望增至30万亿元，占GDP的比重升至10%。⑦家政、托育等民生需求也带动生活服务业持续扩容，成为内需驱动高质量发展重要动力源。
民生保障程度以经济发展水平为限度。民生建设具有刚性特征，保障水平上去容易、下调难，因而既怕保障不足、底线失守，又怕承诺过度、不可持续。习近平总书记指出：“经济发展和社会保障是水涨船高的关系，水浅行小舟，水深走大船，违背规律就会搁浅或翻船。”⑧从职责分工看，政府工作重点是加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，其他需求应充分发挥市场、社会作用，防止落入“福利主义”陷阱。从国际教训看，拉美部分国家在经济基础尚不具备条件情况下超前扩张福利，福利支出增速持续超过经济与财政收入增长，最终债务高企、恶性通胀、增长停滞，落入中等收入陷阱。⑨同时，有的福利国家推行“从摇篮到坟墓”的高福利制度，不仅导致较高社会税负，降低市场效率，而且一定程度上抑制了企业投资活力，催生不愿工作的“懒人群体”。在国内的民生实践中，一些地方在财政并不宽裕、缺乏需求测算、专业运营和可持续筹资条件下，盲目推进社区食堂、普惠养老点建设，其初衷虽是惠民，但过度依靠财政补贴，当财政收紧便面临关停风险，便会影响保障和改善民生的可持续性。这些说明，民生政策须坚持尽力而为、量力而行，既不能裹足不前、忽视基本民生，也不能作过头承诺、透支发展。
统筹经济发展和民生改善的制度与实践创新
近年来，我国坚持系统观念，着力破解经济政策与民生政策“两张皮”问题，走出一条目标统筹、政策取向一致、投资兼顾的实践路径，实现经济稳步提质和民生持续改善的良性互动。
统筹规划经济与民生发展目标。科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。我国国民经济和社会发展的中长期规划越来越注重将产业发展等经济增长指标与就业增收等民生指标统筹设置，把民生建设任务转化为可量化、可考核的目标，实现经济社会发展一体部署。以我国“十四五”规划为例，纲要设置五大类20个主要发展指标，其中覆盖就业、收入、托育、教育、卫生健康、养老等民生福祉类指标有7个，占比超过三分之一，高于经济发展、创新驱动、绿色生态、安全保障四类。从实施成效看，据国家统计局等部门统计数据，“十四五”期间，我国城镇新增就业累计超过6000万人，每年稳定保持在1200万人以上；全国居民人均可支配收入年均实际增长5.4%，与同期GDP不变价增速持平；建设筹集各类保障性住房和城中村、城市危旧房改造等安置住房1100多万套（间）、惠及3000多万群众；全国城乡低保平均标准较2020年分别增长19.6%和21.3%。⑩正是民生发展与经济发展目标的一体规划和推进，使得社会事业向好发展、民生福祉不断增进。
将非经济政策纳入宏观政策取向一致性评估。发展经济和改善民生需要不同的政策，不同政策各有侧重又相互影响。改善民生重在提升人民福祉、维护社会公平，看似与经济政策关联较弱，却能通过影响生产要素供给、社会发展信心等途径，对经济运行产生影响。政策取向不一致容易造成“合成谬误”或“分解谬误”。这种政策碎片化现象常见，如部分产业政策只考虑经济效益而忽视对群众就业等的影响，部分民生政策出台未充分评估财政可持续性，造成政策效应相互抵消。针对这类问题，国家发展改革委于2022年牵头建立健全宏观政策取向一致性评估机制，对各部门新出台的政策开展宏观政策取向一致性评估。2023年中央经济工作会议，首次提出把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。在此框架下，政策对财政承受能力、产业影响等经济维度和对就业、群众收入等民生维度的影响同步得到充分考量。在生态治理、落后产能退出等重大政策落地过程中，通过配套设置职工安置方案、生活救助措施，推动产业升级和劳动者权益保障的协同，减少政策执行中不同领域“一头硬、一头软”的问题。
坚持“投资于物”与“投资于人”紧密结合。习近平总书记强调，“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来”。党的二十届四中全会提出，要“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。“投资于物”和“投资于人”紧密结合，意味着把高质量发展同人民高品质生活紧密相联。“投资于物”侧重物质资本积累，包括基础设施、技术设备等有形投入，直接推动经济增长；“投资于人”聚焦教育、医疗、养老等民生，本质是提升知识、技能、健康水平等人力资本，进而实现生产力提升。“投资于物”和“投资于人”相互区别又互补共生，唯有让“投资于物”服务于人的全面发展，让“投资于人”更好作用于对物的改造，才能构建真正可持续的增长范式。⑪党的十八大以来，我国持续推进新型基础设施建设、新型城镇化、城市更新，加大“投资于物”；同时，着力实施就业优先、教育强国、健康中国、人才强国、积极应对人口老龄化等战略，持续加大全生命周期人力资本投入，积极“投资于人”。在此基础上，我国近年又推出一批投资于人的重点举措，比如实施大规模职业技能提升培训行动，建设普惠托育与普惠养老服务体系，出台城乡居民增收计划，推进优质医疗教育资源下沉，完善多层次社会保障体系，为高质量发展积累雄厚人力资本。
推动经济发展与民生改善更高水平有机统一
治国有常，利民为本。发展经济与改善民生如车之两轮、鸟之双翼，辩证统一、不可偏废，要坚持在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间，推动经济发展和民生改善实现更高水平良性循环。当前，国际形势深刻变革，我国人口形势发生重要变化，人工智能深刻影响经济社会生活，群众群众对美好生活的需求升级，这些对统筹经济发展与民生改善提出更高要求。推动经济发展和民生改善实现更高水平动态平衡，要从价值立场、政策体系、产业载体、可持续机制等方面发力。
坚持以人民为中心发展思想，锚定民生改善根本价值导向。把握经济与民生辩证关系，首要的是站稳价值立场，牢记发展经济的根本目的是更好保障和改善民生。要始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，把普惠性、基础性、兜底性作为民生建设总基调，把增进人民福祉作为衡量经济工作成效的重要标尺，纠正单纯以GDP论英雄的片面导向。在谋划经济增长、制定产业政策时同步嵌入改善民生要求，把就业吸纳能力、居民收入增长、公共服务供给等民生指标作为检验发展质量的重要标尺。把居民收入增长与经济增长同步、劳动报酬提高与劳动生产率提高同步作为硬约束，完善最低工资、工资集体协商、技能人才薪酬分配和三次分配协调机制。重大改革、重大产业规划、重大项目建设，积极开展民生影响评估，重点防止以民生名义堆砌不可持续项目、以发展名义忽视基本公共服务短板等倾向。
完善面向民生的社会政策体系，筑牢改革发展托底保障屏障。社会政策是连接生产与分配、发展与稳定、市场与社会的制度枢纽，应在普惠性、基础性、兜底性框架下由单项推进转向体系集成。持续健全基本公共服务制度，实施民生实事工程，聚焦幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，把经济发展红利持续转化为民生福祉。坚持就业优先战略，完善高校毕业生、农民工、新就业形态劳动者和困难群体的岗位开发、培训评价、创业扶持与失业保障链条。以社会保险扩面提质为重点，推动基本养老、基本医疗、失业、工伤、长期护理保险等面向灵活就业和新就业形态人员的覆盖，增强基金跨地区、跨制度、跨代际统筹能力。以社会救助综合改革兜牢底线，从收入型贫困扩展到支出型、风险型贫困，做到早发现、早介入、早帮扶。积极发展社会福利和慈善事业，补齐社会支持短板，构建政府主导、社会参与、家庭尽责、个人努力的协同格局。做好预期引导，鼓励勤劳创新致富，在提升劳动者风险抵御能力的同时避免“养懒汉”，使社会政策既兜得住底线、托得起预期，又不透支财政、不抑制市场活力。
大力发展面向民生的生活服务业，推动民生需求转化为经济增长动能。着力打通民生需求向经济增长点转化的通道，大力发展物业、家政、养老、托幼、健康、文旅等民生导向的生活服务业。充分发挥市场机制作用，破除行业准入障碍，支持社会力量参与养老托育、居家服务、健康服务，培育壮大银发经济、大健康、文旅休闲等产业集群。以城市更新和完整社区建设为抓手，依托社区发展嵌入式服务，持续建设十五分钟便民生活圈，把养老助餐、托育点位、家政服务站点布局在居民家门口。以标准、信用、品牌和数字化提升服务质量，推动家政、养老、托育从“小散乱”走向连锁化、专业化、规范化。针对家政、养老服务业从业人员开展大规模职业培训，提高服务供给质量。以普惠价格机制和政府购买服务引导市场供给，防止基本服务过度逐利化。
坚持尽力而为、量力而行，强化民生保障可持续性。牢记把民生保障牢牢建立在经济发展和财力可持续的基础之上，既反对民生投入不足和托底保障不够，也反对脱离发展阶段的福利赶超和泛福利化。建立重大民生政策全生命周期评估，出台前开展财政承受能力、代际公平、区域差异评估，实施中强化绩效跟踪和第三方评估，及时纠偏不可持续和群众获得感不强的民生项目。前瞻性研判人口负增长、老龄化加速、人工智能技术变革等结构性冲击对就业、社保、养老的影响，主动优化民生政策设计，预先完善灵活就业、新就业形态劳动者社会保障制度，探索适应人机协同时代的职业技能终身培训体系，增强制度弹性。进一步厘清政府、市场、家庭的责任边界，政府重点抓好普惠性、基础性、兜底性民生，高品质公共服务更多交给市场供给，强化家庭在养老、育幼等民生事务中的基础作用。
【注释】
①③⑤⑥⑧习近平：《加强普惠性、基础性、兜底性民生建设》，《求是》，2026年第19期。
②马克思、恩格斯：《德意志意识形态（节选）》，《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，2012年，第158页。
④中华人民共和国财政部：《介绍“十四五”时期财政改革发展成效国新办新闻发布会文字实录》，2025年9月12日。
⑦中国社会福利与养老服务协会、当代社会服务研究院：《银发经济蓝皮书：中国银发经济发展报告(2024)》，2024年12月。
⑨樊纲、张晓晶：《“福利赶超”与“增长陷阱”：拉美的教训》，《管理世界》，2008年第9期。
⑩《保民生、防风险、促发展——普惠性、基础性、兜底性民生建设有力推进》，《人民日报》，2025年10月11日。
⑪姜晓萍：《制度优势转化为民生治理效能的中国经验》，《国家治理》，2022年第19期。
责编/李懿 美编/李祥峰
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