【摘要】实施生态保护补偿，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径。经过多年实践探索，我国生态保护补偿机制持续完善，基本实现重点领域和重点区域补偿全覆盖，为提升我国生态系统保护水平、共建生态文明提供有力保障。面向未来，需加快生态保护补偿学科建设、深化实施重大工程、拓展生态产品价值实现路径并完善考核监督制度，为全球生态治理贡献中国智慧。
【关键词】生态保护补偿 中国创新 国际贡献 【中图分类号】F124.5 【文献标识码】A
2026年10月，习近平总书记在内蒙古自治区乌兰察布市考察时强调，绿色发展是高质量发展的应有之义，要统筹高质量发展和高水平保护，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。①作为生态文明制度的重要组成部分，生态保护补偿制度是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。
“十五五”规划纲要指出，“完善多元化生态补偿机制，健全重点生态功能区转移支付和森林、草原等重要生态系统补偿政策，完善补偿标准动态调整机制，以流域为重点深入开展横向补偿，发展市场化生态补偿，探索生态综合补偿”。当前，我国生态保护补偿机制经历了从“兜底保障”到“局部试点”再到“系统集成”的发展过程，正处于从制度建设向提质增效深化推进的关键时期，亟待充分调动各方面参与生态保护的积极性，切实推动将生态优势转化为经济优势，让生态保护者、贡献者持续得到实惠，促进人与自然和谐共生。
我国生态保护补偿的重要实践成效
党的十八大以来，我国开展了一系列波澜壮阔的生态保护补偿实践，生态保护补偿制度体系逐步建立健全，为加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国提供有力保障，为全球生态治理提供了中国方案。
在全球率先完成生态保护补偿顶层设计。2017年10月，党的十九大首次将“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”写入大会报告，通过的《中国共产党章程（修正案）》把“增强绿水青山就是金山银山的意识”写入党章。2021年11月，我们党将“必须坚持绿水青山就是金山银山的理念”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。2026年3月，“完善多元化生态补偿机制”被纳入“十五五”规划纲要，成为共同富裕、碳达峰碳中和、美丽中国等国家重大战略的关键抓手。生态环境保护领域法律对生态资源保护利用、生态保护补偿等作出系统规定，充分体现“生态有价”理念。2024年4月，我国出台专项法规《生态保护补偿条例》，首次对“生态保护补偿”作出官方定义，规定政府与市场结合的多样化补偿路径，配套建立高效组织推进、规范实施程序、稳定资金来源等政策机制，促进中国生态保护补偿开启法治化新篇章。2026年5月，国家发展改革委、财政部印发《推进生态综合补偿实施方案》，标志着我国生态保护补偿工作正从“点上突破”迈向“系统集成”的新阶段。党和国家的顶层设计部署为生态保护补偿打下牢固基础，为全球生态治理提供兼具创新性与可操作性的中国方案。
将生态保护补偿全方位纳入政府工作日程。国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等相关部委依托行政职能系统发力，推进生态保护补偿、自然资源产权、资源有偿使用、生态产品价值实现等机制改革创新，完善财政纵向补偿、地区间横向补偿与市场补偿体系，为破解生态保护补偿“范围界定难、标准核算难、资金落实难、长效运行难”等实践难题奠定坚实制度基础。生态保护补偿由局部、分散的地方试点发展成为全国性建设热潮，全国各地各级政府围绕生态综合补偿、生态产品价值实现、山水林田湖草沙等试点示范与工程建设等，开展一系列实践探索工作。我国充分发挥集中力量办大事的制度优势，调动全国上下、各行各业的积极性，形成破解环境外部性难题的强大合力。
建成覆盖范围广、受益人口多、投入力度大的生态保护补偿机制。我国生态保护补偿制度最早可追溯到20世纪90年代，当时以退耕还林还草等重点生态工程实施的补偿为主。经过多年努力，我国生态保护补偿机制的覆盖范围、受益人口、投入力度均稳居世界首位。我国建立的“1+N”的国家财政纵向补偿格局，涵盖生态功能重要区域及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生态环境要素。目前中央层面年均生态保护补偿资金规模已达2000多亿元，基本实现重点领域和重点区域补偿全覆盖；24个省份累计共建立33个跨省流域横向生态保护补偿机制，“成本共担、效益共享、合作共治”的生态保护与治理模式得以有效推广。②我国生态保护补偿搭建起多样化的生态受益者和保护者之间的利益分享机制，充分激发社会各方积极主动参与生态保护。
市场机制在生态保护补偿中的作用日益凸显。市场化生态保护补偿的关键，是不断完善生态产业开发、生态权益交易等生态产品价值市场实现机制，促进“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的生态保护补偿机制建立健全。全国各地依托生态资源优势大力发展生态农林业。根据国家林草局2026年5月数据，目前我国林下经济年产值已超过1.3万亿元，利用林地面积达6亿多亩。我国培育出“丽水山耕”“武夷山水”“赣抚农品”等一大批特色鲜明的生态产品区域公用品牌，有力促进优质生态产品增值溢价。2021年7月16日，我国碳排放权交易市场上线交易正式启动。5年来，我国碳排放权交易市场从无到有、从小到大，已成为全球规模最大的碳市场，纳入市场的重点排放单位从最初的2162家火力发电企业，扩容至3378家钢铁、水泥、铝冶炼等高耗能企业，覆盖了约83亿吨二氧化碳排放量，占全国排放总量的65%以上。③以市场机制破局低碳转型，全国碳市场已走出一条经济发展、产业升级、生态改善、多方共赢的中国特色降碳之路。
以考核指挥棒引领党员干部树立和践行正确政绩观。生态产品总值核算作为我国提出的衡量生态效益的重要手段，逐步纳入政府考核监督体系中。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出“推进生态产品价值核算结果在政府决策和绩效考核评价中的应用”。④各地积极探索，涌现出一批先进典型案例。浙江丽水、安徽黄山等地区已将生态产品总值核算结果纳入领导干部履职考核和离任审计等考核评价体系，有效推动领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。
中国生态保护补偿模式的创新
我国生态保护补偿不仅借鉴国际社会生态系统服务付费实践模式，而且形成生态飞地补偿、政府规制交易、生态产品市场经营开发等独具特色的创新模式。
拓展区域协同发展的生态保护补偿实践模式。生态环境问题往往跨区域、跨领域、跨介质传导，既有产业结构、能源结构、交通运输结构等成因，又有治理主体分散、政策衔接不足、责任传导不够等症结。⑤我国探索的生态飞地生态保护补偿模式，通过跨区域产业共建和收益再分配，促进发达地区与欠发达地区协调发展，将产业协作、技术支持、人才交流和经济收益共享纳入生态保护补偿机制，形成超越单纯资金支付的中国创新模式，有效促进生态受益区与生态供给区之间的成本共担与利益共享。早在1995年，经浙江省委省政府批准，金华市在市区划出土地设立金磐扶贫经济开发区，规划划拨土地供磐安县发展工业，补偿磐安县因生产清洁水源放弃的发展机会，二者共同管理、共同经营、共享利益，以“飞地”形式对磐安县实施“造血式”扶贫，开创了全国生态保护补偿实践的先河。根据磐安县人民政府官方数据，1995年至2025年，金磐扶贫经济开发区累计上缴税收近70亿元，贡献工业总产值近600亿元，成为磐安县经济增长的主要引擎，为共同富裕注入强劲动能。此后，四川成都—阿坝工业集中发展区、厦门龙岩山海协作经济区等生态飞地补偿实践相继出现，被作为生态保护补偿的典型模式向全国推广。
探索政府规制交易的生态保护补偿实践模式。国外规制交易主体通常是企业或个人，政府一般作为政策制定者或监管者，通过总量管制和初始配额分配，造成生态资源的稀缺性，从而形成市场交易需求。我国创新探索的政府间规制交易模式综合运用政府与市场机制，交易主体双方都是政府，并且政府之间通过市场机制完成市场化生态保护补偿。例如，山东临沂建立森林生态效益补偿机制，显著提升各县区的造林积极性。临沂森林覆盖率政府间规制交易实质是区县政府为保护森林丧失的发展权益补偿，不涉及农民个人产权收益，也不与现有政策冲突，通过“动态”目标值设计确保政策长久运行，无需适时调整就能持续激励区县的造林绿化工作，易于在省市各级政府、不同自然资源要素领域复制推广。
创新生态产品市场经营开发的生态保护补偿机制。生态产品市场经营开发作为市场化生态保护补偿的重要手段，进一步强化环境敏感产业在市场化资源配置中的定位，即依托优良水质、清新空气等生态资源，大力发展对环境质量高度依赖且不造成破坏的产业，通过生态溢价实现保护与发展的良性循环。例如，贵州贵阳充分依托地质稳定、气候凉爽、能源丰富等“三高一低”先天优势，深入实施“数字活市”战略，大力推动数据中心建设，着力由存储中心向存算一体转变，成为全国首个国家级大数据综合试验区。2026年7月，贵州省大数据发展管理局官方数据显示，全省在建及投运重点数据中心达50个，智算占比超98％，综合算力水平居全国前列；同时，紧盯电子信息制造和软件信息服务“一硬一软”两大产业，软件业务收入迈上千亿级台阶，并建设大数据科创城推动产业协同升级。在制度创新上，贵阳颁布实施全国首部政府数据共享开放地方性法规，建成省市一体化数据平台打破壁垒。
为保护全球生物多样性贡献中国方案。自1993年《生物多样性公约》生效以来，保护生物多样性工作一直受到国际组织、各国政府和科学界重视。生态系统服务与生物多样性经济学（TEEB）倡议，通过研究生物多样性和生态系统货币化的理论和方法，推动生态系统服务和生物多样性价值的主流化，并将生态系统服务付费作为重要的经济手段，进一步促进生态系统服务付费在全球范围内广泛使用。党的十八大以来，习近平总书记站在中华民族永续发展的高度，大力推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新，提出一系列新理念新思想新战略，形成习近平生态文明思想。完善生态保护补偿制度和生态产品价值实现机制，要把生态环境转化为可交换消费的生态产品，使生态产品转化为生产力要素融入市场经济体系，让市场手段在生态环境资源配置中发挥决定性作用，用发展经济的方式将潜在的生态系统服务价值转化成现实经济价值。
为创造人类文明新形态提供中国智慧。人类文明发展史是一部经济与环境的关系史，经济与环境的协调程度是衡量人类文明发展进步的重要尺度。生态文明是人类文明发展的历史趋势，实现人与自然和谐共生，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念。生态保护补偿是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力，要把生态环境转化为可交换消费的生态产品，使生态环境由单纯的生产原料、劳动对象转变成重要生产力要素融入市场经济体系，把环境保护与经济发展在实践中统一起来，使我国摆脱“先污染再治理”的老路，促进经济增长与生态环境质量改善良性互动。生态保护补偿是对西方工业文明现代化发展道路的反思与超越，对于加强生态文明建设、创造人类文明新形态、推动人类文明进步具有深远意义。
深入推进生态保护补偿的重点方向
环境外部性问题植根于西方工业文明的发展模式，我国以生态保护补偿为重要抓手，积极探索破解之道。这是一项长期性、艰巨性、系统性的重大任务。着眼长远、聚焦瓶颈，深化生态保护补偿，可在几个方面持续发力。
加快推动生态保护补偿学科发展。加强生态保护补偿领域专业人才培养。支持一批具备生态学、经济学、管理学、环境科学、法学等完整学科群和学科优势的高等院校，将生态保护补偿纳入本、硕、博高等教育体系，从生态环境、经济管理、法律政策、基础技能等不同角度构建全面系统的跨学科课程体系，培养跨领域、跨学科，有理论、懂政策的复合型专业人才。深化实施生态保护补偿重大科技专项。充分调动生态、环境、经济、产业、金融、法律、工程等各领域科研人员开展中长期联合攻关，突破生态保护补偿重大基础理论技术瓶颈。此外，将生态保护补偿作为党员干部集中轮训、晋升培训及在职培训等必修课程，提升各级各部门主要党员干部工作技能和履职能力。
深化实施生态保护补偿重大工程。深化生物多样性保护重大工程建设。将特许经营、生态公益岗位、效益补偿、碳汇交易等生态资源保护与开发利用模式，纳入生物多样性保护重大工程建设内容，为践行绿水青山就是金山银山理念提供着力点、发力点、示范点。完善优化国家“山水林田湖草沙”建设目标导向。将生态农文旅等相关产业纳入“山水林田湖草沙”保护与修复工程建设内容，解决当地居民就业问题的同时，推进生态产业化、产业生态化发展，推动生态产品产业开发、农民增收致富等价值实现指标，纳入工程验收标准、建设成效评估与审计要求。强化实施以城市经济、社会、生态三大类基础设施为导向的城市空间开发项目，有力支撑生态保护补偿成效。在生态环境导向的开发项目快速发展的同时，不断完善其运作模式，加快实施资源导向型开发模式、水安全保障导向型开发模式、文化设施导向型开发模式、城市公园导向型开发模式等项目，挖掘与之相适应的产业、业态、资产等，进一步带动区域协调发展。
拓展生态产品的市场经营开发路径模式。加强生态产品产业发展顶层设计规划。清晰界定生态产品与现有产业关系，在现有国民经济体系分类目录的基础上，编制生态产品产业发展指导目录，引导各地方根据各自区域资源环境状况、产业发展情况、技术进步等因素，推进生态产品产业发展。促进生态产品产业全链条转型升级。纵向延伸传统产业链至精深加工、品牌营销等高附加值环节，横向拓展关联产业，持续做大产业规模；运用数字技术改造提升环境敏感型产业，推动生态农业、工业向高端化与智能化转型；构建“生态+文化+旅游+康养”融合体系，大力发展森林康养、乡村民宿、自然教育等生态文旅深度融合新业态。同时，稳步扩大排污权、用水权、碳排放权、用能权等生态权益市场交易实施范围和覆盖行业，探索建立覆盖森林、草地、湿地、生物多样性等多种自然资源的土地占补平衡交易机制。
完善生态保护补偿考核监督制度体系。生态产品总值是生态保护补偿成效的重要体现，应科学规范推进生态产品总值核算，以省为责任主体建立可由地方政府自主核算的业务化核算技术体系，在此基础上探索将生态产品总值指标纳入各省党政高质量发展综合绩效评价。构建反映生态产品供给能力与生态保护补偿地方推进工作成效的综合评价指标体系与考核办法，对国家重点生态功能区、重大生态工程等开展生态保护补偿综合成效考核，探索将考核结果作为财政奖补、政绩激励、责任追究等的重要依据。此外，完善国有自然资源资产管理监督制度。推动将生态保护补偿情况作为国有自然资源资产管理专项报告，以及领导干部自然资源资产离任审计的重要内容，构建起由政府绩效评价、党内审计监督、人大依法监督构成的生态保护补偿考核体系。
讲好“绿水青山就是金山银山”中国故事。阐明中国特色社会主义制度在破解环境外部性方面的优势，汇聚形成生态保护补偿的“中国实践”“中国经验”和“中国模式”。充分发挥学术研究机构对生态保护补偿国际话语权的学理支撑作用，鼓励学术研究机构对我国生态保护补偿实践的成就进行深入阐释，通过国际学术期刊、国际学术组织等扩大影响力。同时，深化生态保护补偿相关国际传播平台建设。强化与生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）、世界自然保护联盟（IUCN）等全球生物多样性国际平台的常态化合作和对话机制，积极组织并参与全球环境治理相关国际会议、论坛，讲好生态保护补偿的中国故事，与国际社会分享生态文明建设中国经验。
【注：本文系国家社会科学基金项目“生态产品价值核算与生态保护补偿的统计研究”（项目编号：23BTJ030）阶段性成果】
【注释】
①《习近平在内蒙古乌兰察布考察时强调 统筹高质量发展和高水平保护 坚定不移走生态优先绿色发展之路》，《人民日报》，2026年10月17日。
②《两部门推出20项政策措施 分类施策提升生态保护补偿综合效益》，中国政府网，2026年5月23日。
③《生态环境部：我国已成为全球规模最大的碳市场》，央广网，2026年7月16日。
④《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立健全生态产品价值实现机制的意见〉》，中国政府网，2021年4月26日。
⑤秦昌波：《推动美丽中国建设取得新的重大进展》，《人民论坛》，2026年第14期。
责编/靳佳 陈慧昇 美编/王梦雅
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