【摘要】文化遗产具有整体性、公共性的特征，我国文化遗产监管在一定程度上存在监管主体分散、权责交叉、治理碎片化等问题，亟需建立全域统筹、权威监督、高位协同的专项督察机制。文化遗产保护督察制度，是完善文化遗产系统性保护的重要制度。目前，我国文化遗产保护督察制度仍处于探索初期，面临制度定位不明、立法依据不足、运行机制不完善等现实挑战。可通过统一专业术语、明确运行模式、明晰督察主体职权、出台专门制度规范、构建有效衔接的规范体系、拓展督察范围、完善问责机制、健全公众参与和社会监督机制、开展智慧督察等方式，系统构建文化遗产保护督察制度。
【关键词】文化遗产保护 督察 系统性保护 【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A
文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是中华优秀传统文化的重要载体，也是推进中国式现代化不可或缺的文化资源。党和国家高度重视文化遗产保护工作。习近平总书记指出：“历史文化遗产是祖先留给我们的，我们一定要完整交给后人。”①文化遗产保护督察制度是由专门监督主体对相关主体的文化遗产保护履职情况开展常态化问责的监督机制，具有权威性、规范性、常态化的特征。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》首次提出，“建立文化遗产保护传承工作协调机构，建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产系统性保护和统一监管。”②“十五五”规划纲要进一步提出，“推动文化遗产系统性保护和统一监管，推进管理资源整合，建立文化遗产保护督察制度。”③作为国家督察体系的全新领域，如何构建系统科学的文化遗产保护督察制度，使其契合文化遗产保护的内在规律，为建设社会主义文化强国提供坚实的制度保障，是当前亟待探索的重要课题。
构建文化遗产保护督察制度的现实必要性
文化遗产保护成效直接关系文化强国建设的质量。文化遗产是独一无二且不可再生的珍贵资源，需推动各类文化遗产从分散保护走向系统性保护，从各自为政的管理迈向统一化监管，全力构建全面覆盖的大保护格局。④我国文化遗产具有资源总量大、种类多、分布广的特征，传统监管模式已经难以适应文化遗产系统性保护的要求，亟需专门的督察制度破解治理困局。
文化遗产的整体性要求加强全域统筹。文化遗产是中华文明连续性、创新性、统一性、包容性、和平性的具象载体，是由物质与非物质、本体与环境、历史与当下等多要素构成的有机整体。对文化遗产进行整体性保护，才能维系文明连续性，为后代留存完整、鲜活的文化财富，实现代际文化公平。从保护对象看，文化遗产涵盖可移动文物、不可移动文物、非物质文化遗产、历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落等多种形态，且物质本体与非物质文化传承往往相互依存，需要对文化遗产的全要素进行综合保护。
北京中轴线申遗成功和《北京中轴线世界文化遗产保护条例》，被认为是将物质载体与非物质文化内涵、空间格局与历史景观视廊统一纳入文化遗产保护范畴的成功案例，实现了从“保建筑”到“保格局、保风貌、保文化”的跃升。⑤从保护环节看，文化遗产保护贯穿规划审批、开发建设、日常管理、传承利用等多个环节，任何一个环节的失守都可能造成不可逆的损害，进而破坏文化传承的完整性。例如，造价上亿的湖北荆州巨型关公雕像因未经规划许可，破坏古城风貌与历史文脉，被住房和城乡建设部通报批评。⑥文化遗产的整体性保护难以依托属地与部门分散治理自发实现，亟需建立全域统筹、刚性约束的专项督察制度，贯通文化遗产保护的全要素、全流程，实现全域系统性治理。
文化遗产的公共属性要求开展权威监督。文化遗产是全民共有共享的公共文化资源，承担着文化传承、公共美育、历史认知等公共服务功能。联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第十五条规定人人有权“参加文化生活”。《中华人民共和国宪法》第二十二条规定国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，第四十七条规定中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，这为公众文化权益和国家的保障义务提供了宪法依据。
过去一段时期内，在旧城更新、基建开发与文旅发展的实践中，文化遗产保护经常面临开发与保护的内在矛盾，有的地方政府秉持发展优先的治理惯性，造成文化遗产的建设性破坏、过度商业化、历史风貌损毁等问题，挤压公众文化权益的实现空间。据第三次全国文物普查统计，在该次普查覆盖的近30年消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。⑦传统属地监管模式受制于行政层级壁垒与地方利益羁绊，难以对地方重大开发决策形成有效制约。而文化遗产保护督察依托自上而下的监督优势，能够形成有效的外部权力制衡，矫正地方治理价值偏差，统筹平衡开发利用与遗产保护的关系，保障文化遗产公共属性与公众的文化权益。
文化遗产监管主体分散要求强化高位协同。文化遗产保护工作涉及文化旅游、文物、住房和城乡建设、自然资源、农业农村等多个行政管理部门，由于不同部门的权责配置与政策价值目标存在差异，容易发生职责交叉和目标冲突，导致文化遗产保护的碎片化，协同效能弱化。例如，文物保护坚守保护第一、合理利用、最小干预原则，而有的地区文旅开发、城市建设在实际操作中更侧重于经济效益指标的达成，二者的价值错位容易引发治理矛盾。2019年10月至2024年6月，全国检察机关共立案办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件1.7万余件⑧，反映出过去一段时间内，有的地区执法机关执法不严、履职不到位、部门衔接不畅等问题。常规的部门协调、行政会商治理手段层级有限、约束力有限，难以从根源上破除部门治理壁垒。文化遗产保护督察制度通过高位制度设计，能够整合分散的监管资源，搭建跨部门、跨领域的刚性协同治理体系，有效破解碎片化治理难题。
构建文化遗产保护督察制度面临的现实挑战
我国的文物督察工作始于2005年，国家文物局及部分省市陆续开展试点实践，积累了一些工作经验。同时要看到，现阶段全国统一、体系完备的文化遗产保护督察制度尚未建立，且在制度定位、立法依据、运行机制等方面仍存在诸多现实挑战。
制度定位尚不明确。一方面，专业术语使用不统一。各省市出台的文物督察的相关文件对于“督察”的表述不一，如《黑龙江省文化和旅游厅文物督察约谈办法（试行）》中使用了“文物督察”概念，而《江西省革命文物保护条例》则采用了“督查”术语。“督察”和“督查”二者制度内涵、权力属性、约束效力差异显著，术语混用容易导致制度内涵模糊、权力边界失范，造成跨区域督察标准不统一、案件移送不规范、责任追究存在制度漏洞，影响制度规范化运行。
另一方面，制度的运行模式尚不明确。传统文物督察由文物主管部门主导，属于行政系统内部层级监督模式，具备较强的专业属性，同时存在层级约束力薄弱、跨部门统筹能力不足的问题。反观生态环保督察、法治政府建设督察等较为成熟的督察制度，以党政联合文件为授权依据，监督对象覆盖各级党委与政府，通过压实“党政同责”实现高效统筹治理。当前，文化遗产保护督察尚未确立标准化运行范式，需要探索兼顾权威性、专业性与运行效率的制度。
制度依据不足。成熟的督察制度通常有中央通过专门立法或者文件作为制度支撑，如《生态环境保护督察工作条例》（中共中央、国务院印发）、《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（中共中央办公厅、国务院办公厅印发）。目前，文化遗产保护督察仅能援引《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》的原则性条款，缺乏针对性、可操作性的制度规范。国家文物局出台的系列督察文件（《国家文物局文物安全案件督察督办管理规定（试行）》《国家文物局文物督察约谈办法（试行）》《国家文物局文物违法案件督察办法（试行）》及《文物保护工程安全检查督察办法（试行）》）仅针对文物督察，覆盖范围有限，且都是试行性的规范性文件，法律效力层级低，难以支撑文化遗产保护督察制度的落地。
运行机制有待健全。督察范围存在分割失衡问题。现阶段文化遗产领域的监督督察实践呈现出一定的结构性偏差，存在“重文物、轻其他文化遗产”的问题。文物保护经过多年专项督察实践，制度框架、工作机制已相对成熟完善；而非物质文化遗产、历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落等其他类型文化遗产的督察建设相对滞后。目前，仅有山西、黑龙江、西藏等少数省份开展了零星探索，且相关实践大多停留于试点层面，尚未建立起配套的专职工作机构、规范化督察程序与刚性的问责机制，影响全域系统性保护的治理目标的实现。
问责机制尚不完善。现阶段文物督察的监督行权力度偏弱，问责处置手段较为单一，实践中多采用书面通报、口头约谈等方式，惩戒威慑力度有限，刚性约束不足。与此同时，督察成果运用链条尚未完全打通，督察结果与领导干部考核评价、终身追责问责等制度衔接不够紧密，责任传导机制弱化，长效治理成效难以保障。
公众参与和社会监督渠道不够通畅。文化遗产公共属性决定了其治理过程需要多方社会主体参与，当前我国尚未搭建全国统一的文化遗产保护监督举报平台，仅开通单一文物违法举报渠道，监督覆盖范围有限。同时，督察工作的信息公开程度不足，督察方案、核查意见、整改成效等信息透明度偏低，基层群众满意度、第三方测评结果尚未纳入督察考核体系，社会力量难以深度参与督察全流程，多方协同监督格局尚未形成。
如何构建适应新需求的文化遗产保护督察制度
针对当前制度定位不明确、立法依据不足、运行机制不健全的问题，可从明确制度定位、完善立法体系、优化运行机制三方面，构建适应新时代文化遗产系统性保护需求的文化遗产保护督察制度。
明确制度定位。统一专业术语。需明确“文化遗产保护督察”的概念，建议对其进行界定：在党中央集中统一领导下，上级监督主体对下级党政机关、公共文博机构履行遗产保护法定职责的专门性、强制性的层级监督活动。同时厘清“督察”和“督查”的区别，“督察”是党政层级的督政问责，具有法定强制力，“督查”属于日常事务性进度督办，无强制问责效力，从而解决术语混用、权责模糊的问题。
明确督察的运行模式。可以借鉴生态环保、法治政府建设等督察领域的经验，构建党中央、国务院统一统筹的督察架构，监督范围全面覆盖各级党委、政府及相关职能部门，严格落实“党政同责、一岗双责”，解决行业主管部门主导模式下权威性不足的问题。在组织架构上，建议设立中央文化遗产保护督察工作领导小组，负责顶层设计、重大决策、跨部门协同等工作；领导小组办公室承担督察计划编制、队伍调配、整改跟踪等日常事务，以此强化跨部门统筹协同能力。为了提升制度权威性、治理专业性与执行效率，建议建立中央、省级两级督察架构：中央层面针对省级党政机关、中央主管部门开展例行督察、专项督察与督察“回头看”，推动监督重心从末端整改向前端规划审批、决策落地、资源配置等源头治理延伸；省级层面统筹辖区内地市、区县层级督察工作，开展常态化基层监督。
明晰督察主体职权。为保障督察的高效运行，可以明确督察主体拥有检查权、调查权、举报受理权、整改督办权、问责建议权五项职权。同时建立规范的线索移送机制，对督察发现的违法违规线索，严格按照法定权限与程序移送行政执法、纪检监察、司法机关处置，清晰划分各主体权责边界，构建权责对等、程序规范的权力运行体系，防范督察权力越位、监管职责缺位等风险。
完善立法体系。出台专门制度规范。建议中共中央、国务院联合出台《文化遗产保护督察工作条例》，明确督察工作的基本原则、组织架构、主体权责、督察对象和范围、实施程序、督察整改、成果运用、责任追究等内容，替代现行零散、低位阶的文件，为文化遗产保护督察工作提供权威、统一的法治依据。
构建有效衔接的规范体系。建议以专项条例为基础，构建层次清晰、协调统一的规范体系。在上位法层面，适时修订《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律和行政法规，增设督察专项条款，将各类文化遗产纳入督察范围。在具体操作层面，制定配套实施细则，统一督察流程、评价指标、案件移送、整改验收、结果公示等标准，实现督察工作规范化、标准化运行。
健全运行机制。拓展督察范围。立足系统治理理念，将可移动文物、不可移动文物、非物质文化遗产、历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落等统一纳入文化遗产保护督察范围，并建立“共性指标+个性指标”的差异化评价体系。共性指标统一适用于所有遗产类型，重点考核保护规划落地、经费保障、队伍建设、公众参与、制度落实等基础履职情况。个性指标则按照遗产类型实施差异化评价，如文物领域，聚焦本体安全、修缮合规性、安防体系建设、违建整治等静态刚性指标；非物质文化遗产领域，以传承活力、文化本真性、传承人队伍建设、文化生态存续等为评价指标。
完善问责机制。建立健全权责清晰、约束有力的问责制度，细化层级履职责任。建议参照生态环保追责制度，出台党政领导干部文化遗产保护责任追究办法，细化追责情形、认定标准与处置流程，实现失责必追、追责必严。建立督察结果与党政领导干部绩效考核、奖惩任免、终身追责的深度衔接机制，强化督察结果的刚性约束力。常态化公开督察方案、核查反馈意见、整改成效、问责结果，形成监督、整改、问责、提升的闭环治理链条。
健全公众参与和社会监督机制。立足文化遗产的公共属性，将社会监督纳入督察常态化治理体系，补齐行政督察的治理短板。建议搭建全国统一的文化遗产保护督察举报平台，建立分级处置、限时办结、全程反馈的工作机制，畅通公众文化权益诉求渠道。推进督察全流程信息公开，主动接受媒体与社会公众监督，提升治理透明度与公信力。在传统村落、历史文化街区等重点遗产区域，可建立社区监督员制度与居民议事协商机制，将基层群众满意度纳入督察考核体系，同时引入第三方社会测评机构，调动基层与社会力量参与保护的主动性。
开展智慧督察。以数智化推动传统督察模式从事后被动整改向事前主动预警、静态监管向动态全域治理升级。建议搭建全国统一的文化遗产大数据督察平台，归集遗产基础档案、动态监测数据、督察台账、整改记录等信息，打通文旅、自然资源、住建等跨部门数据壁垒，实现线索实时比对、整改全程追踪、跨区域协同处置。综合运用卫星遥感、物联网传感、无人机巡查、人工智能图像识别等智能技术，构建遗产本体、周边环境、建设活动的常态化动态监测体系，建立风险评估与智能预警机制，实现文化遗产保护全周期、精细化、智能化治理。
【注释】
①中共中央宣传部：《习近平文化思想学习纲要》，北京：学习出版社、人民出版社，2024年，第88页。
②《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，新华社，2024年7月21日。
③《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
④张浩：《新时代加强文化遗产保护传承的根本遵循》，《国家治理》，2025年第3期。
⑤李秀梅：《北京推动历史文化遗产保护传承的生动立法实践——以北京中轴线为例》，《北京人大》，2025年第12期。
⑥《住房和城乡建设部关于湖北省荆州市巨型关公雕像项目和贵州省独山县水司楼项目有关问题的通报》，住房和城乡建设部网站，2020年9月29日。
⑦路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国文物保护法〉实施情况的报告——2012年6月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上》，中国人大网，2012年6月26日。
⑧《最高检发布文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例 以高质效司法办案推动文物和文化遗产保护》，最高人民检察院网站，2024年6月8日。
责编/李丹妮 美编/李祥峰
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