【摘要】当前，新一轮科技革命和产业变革加速突破，全球人工智能技术创新进入前所未有的活跃期，其中既蕴含巨大机遇，又面临治理挑战。在2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议开幕式上，习近平主席提出四大人类不得不直面的时代之问，倡导携手构建公正合理的全球人工智能治理体系，全面系统阐述中国对人工智能全球治理的立场主张，为把握和应对人工智能发展的机遇和挑战，携手共创人类社会更加美好的未来，贡献了中国方案。
【关键词】全球人工智能治理 智能向善 科技安全 【中图分类号】TP18 【文献标识码】A
“当机器开始思考，人类如何与之相处？当算法参与决策，安全如何保障？当技术挑战伦理，治理如何跟上？当鸿沟不断拉大，普惠如何实现？”在2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议开幕式上，习近平主席提出四大人类不得不直面的时代之问。如何让人工智能成为促进共同繁荣、维护共同安全的一个重要动力源？围绕这一重要问题，习近平主席强调，“各国应当秉持以人为本、向上向善理念，让人工智能成为促进共同繁荣、维护共同安全的一个重要动力源，携手构建公正合理的全球人工智能治理体系”①，从发展、安全、文明和治理四个方面，回应当前全球人工智能发展治理领域的重大问题，提出推动全球人工智能发展和治理的中国方案。
人工智能全球治理直面的四大时代之问
当前，智能体、具身智能等技术不断发展，显著拓展了人工智能的推理与行动能力，技术创新与社会秩序间的联系愈加紧密，人工智能风险也从单纯的产品风险，拓展至关乎人的主体地位、公共决策、伦理规范与文明多样性等领域。四大时代之问分别从人的主体地位、技术风险、伦理规范和发展差距等方面，揭示人工智能发展对既有治理秩序提出的时代挑战。
人机关系之问：当机器开始思考，人类如何与之相处？
习近平总书记关于人工智能的重要论述，始终把人的主体地位置于技术发展的重要位置。2018年，习近平主席指出，新一代人工智能“正在深刻改变人们的生产生活方式”。②2026年，习近平主席指出“人工智能应当成为人类的可信工具”，强调要“确保人工智能始终处于人类控制之下”。可见，随着机器从执行机械指令转向参与内容生成、知识生产和行动安排，人机关系已经从单向使用关系演化为深度协同关系。③
人机关系之问，可从价值主体、责任主体和决策主体三个方面理解。在价值主体层面，人工智能呈现一定的拟主体特征，传统以人类为中心的价值评价因而面临调适。例如，用户在与生成式人工智能的类情感互动中，若将其模拟出的“情感反应”误认为真实情感，则会对交互对象的性质产生认知错位。若生成式人工智能脱离原本的工具性，则可能威胁主体的情感自主性。在责任主体方面，生成式人工智能推动人机关系由工具使用走向持续互动，行为边界和责任归属愈加复杂。若自然人仅向智能体发出模糊指令，而智能体却实施超越其自然人意志范畴的破坏行为，那么责任归属问题则显著复杂。在决策主体层面，需回答人类能否在智能体广泛介入认知与行动后，继续保持价值目标设定权、重大决定主导权和技术后果承担能力。
算法决策之问：当算法参与决策，安全如何保障？
2017年，习近平总书记强调：“要充分利用大数据平台，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力。”④2023年，习近平主席指出：“妥善应对科技发展带来的规则冲突、社会风险、伦理挑战。”⑤此外，相关风险治理要求又在《全球人工智能治理倡议》和2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议主席声明中得到延续。
算法决策之问可从下述四个层面加以理解。在数据层面，算法以训练数据和实时输入为判断基础，数据瑕疵与既有偏见会被模型学习并放大，使看似中性的计算结果承载既有社会差异。在模型层面，大模型的黑箱特征与涌现机制导致决策过程难以解释，模型幻觉、对抗脆弱性和伪装对齐等也增加了结果的不确定性。在应用层面，算法进入医疗、公共服务等不同场景后，算法偏差会与具体制度环境和利益关系结合，局部偏差甚至可借助自动化与平台化形成累积影响。在责任层面，算法决策通常涉及开发者、服务提供者、部署者和使用者等多个主体，技术因果与组织决策相互交织，易造成责任边界模糊、损害原因难以证明和救济对象难以确定。
技术伦理之问：当技术挑战伦理，治理如何跟上？
习近平总书记关于技术伦理的重要论述，贯穿人工智能治理议题不断深化的过程。2018年，习近平主席将道德伦理和政府治理明确列为人工智能发展提出的新课题。⑥2026年，习近平主席强调：“人工智能技术发展越是一日千里，向上向善、造福人类的方向越要正确锚定，监管治理的尺度越要精准把握，防范失控的措施越要及时完善。”⑦这些重要论述深刻揭示了技术与伦理之间的张力，即技术能力快速扩张，但既有价值原则、道德规范和治理机制或难以及时涵盖新的研发方式、应用场景和责任关系。
应对技术伦理之问，可从价值嵌入和规范化两方面展开。价值嵌入方法，即在人工智能训练数据选择、模型目标设定和应用场景配置过程中，嵌入对效率、公平、安全和自主等价值的追求。人工智能的开发也是一个充满价值判断的过程，符合主流意识形态的价值判断，不应在人工智能开发之中缺位。在规范化方法下，当某类社会关系中正当互动的条件受损并产生风险时，法律若欲矫正风险而又不全面接管该关系，便应从维系该关系的伦理要求中提取评价依据，再经既有法律价值与制度转化为外部行为规范，从而增强法律的适应性。换言之，面对技术伦理问题，应优先尝试将技术伦理法律化和规范化，调整相应的社会关系。
公平普惠之问：当鸿沟不断拉大，普惠如何实现？
数字技术发展与各国共同发展，始终紧密联系。2018年，习近平主席在世界人工智能大会贺信中倡导“共享数字经济发展机遇”。⑧2023年，习近平主席将“解决发展赤字”列为国际社会共同面临的时代课题之一，提出“加快信息化服务普及，缩小数字鸿沟，在互联网发展中保障和改善民生，让更多国家和人民共享互联网发展成果。”⑨2026年，习近平主席强调要“避免在人工智能领域造成新的历史不公”。
公平普惠之问可从资源、能力、收益和话语四个层面理解。资源差距处于基础层面，主要表现为高性能算力、基础模型、数字基础设施和高端人才向少数国家及大型企业集中。能力差距体现为不同国家、地区和群体在人工智能技术认知与有效使用等方面的差异。收益差距主要指结果层面人工智能创造的生产率收益和利润更多流向技术与资本优势主体，技术替代、数据劳动、环境消耗和安全风险等成本则可能由技术后发国家和群体承担。话语差距体现在掌握技术和市场的主体更易定义风险、设置议程并塑造规则。四个层面相互关联，资源不足限制能力形成，能力不足削弱收益获取，受益不均进一步固化资源差距，话语不足又可能使上述差距制度化。
公正与合理：构建全球人工智能治理体系的价值要求
上述四大时代之问，深刻揭示全球人工智能治理面临的现实难题。公正与合理，则进一步回应这些问题应遵循的价值标准和制度要求。
全球人工智能治理的“公正”要求，可从主体、机会、规则和结果四个方面理解。主体公正，是国家主权一律平等的国际法基本原则在全球人工智能领域的具体适用，旨在防止技术与资本优势加剧既有社会不公，并保障不同利益主体适当参与。《全球人工智能治理倡议》主张各国“都有平等发展和利用人工智能的权利”，“增强发展中国家在人工智能全球治理中的代表性和发言权”。⑩机会公正，关注基础设施、算力、数据和人才条件，使不同发展阶段的国家拥有进入智能化进程的现实可能。2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议主席声明提出“坚持以人为本、智能向善、公平普惠、协同共治原则”⑪，就是要确保各国权利平等、机遇平等、规则平等。规则公正，风险标准、技术规范和责任要求应在公开协商中形成，并充分反映全球南方国家的合理关切。结果公正，避免技术红利高度集中，而社会、环境和安全成本向技术后发国家和群体转移。
全球人工智能治理的“合理”要求，可从规律性、适配性和协调性三个特征理解。规律性要求合理认识人工智能规律，包括其通用性、快速迭代性、跨境扩散性和资源依赖性。人工智能治理，不是以静态视角应对技术迭代，而是要在充分明晰人工智能技术客观规律的基础上进行，既不能过于乐观，低估潜在的人工智能风险，又不能因过度悲观，遏制技术创新与应用范围。适配性要求根据模型能力、应用场景、风险后果和各国发展阶段确定治理重点，使制度约束同风险程度相称。从聊天人工智能到代理人工智能，不同的聊天场景及不同的代理场景，会涉及不同的模型能力、风险与应用场景，以及对潜在主体法律所保护利益的潜在侵害。通过坚持分级分类，压实平台主体责任，实现风险成本的合理配置。习近平主席强调：“让人工智能成为促进共同繁荣、维护共同安全的一个重要动力源”。⑫技术发展越快，越要坚持向上向善、造福人类，准确把握监管尺度。协调性则强调发展与安全、创新与规范、国家自主与国际合作、共同价值与文明多样性之间的和谐统一。2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议主席声明进一步要求，“应当统筹发展和安全、平衡创新和治理、兼顾本国利益和全球福祉，坚持以人为本、智能向善、公平普惠、协同共治原则，加强人工智能国际合作，讨论和解决智能时代人类共同面对的重大问题、紧迫挑战，把人工智能能力建设国际合作置于人工智能全球治理的突出位置，着力解决资源分布不均、权力分配不公等突出问题，帮助全球南方国家在人工智能发展进程中平等受益，助力落实联合国2030年可持续发展议程，确保人工智能造福全人类。”⑬
全球人工智能治理体系的未来之路
在揭示四大时代之问并明确公正合理要求的基础上，全球人工智能治理还要形成能够回应现实问题、落实价值要求的具体路径。
坚持开放共赢，驱动创新发展。习近平主席将“坚持开放共赢，驱动创新发展”置于四点意见之首，体现出以发展促进治理、以合作释放创新的鲜明立场。2018年，习近平主席倡导各国在技术交流、数据共享、应用市场等方面加强合作。2025年，习近平总书记强调“要持续加强基础研究，集中力量攻克高端芯片、基础软件等核心技术”，“推动人工智能科技创新与产业创新深度融合”，“深化数据资源开发利用和开放共享”。⑭2026年，习近平主席强调：“鼓励开源开放、合作共享，全面促进人工智能科技创新、产业发展、场景应用，协同推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业前瞻布局”。⑮
坚持开放共赢，既回应公平普惠之问所揭示的资源集中、能力差距和收益失衡问题，又利于化解人机协同、算法安全与伦理治理中的知识壁垒问题。具体而言，知识开放和科研合作能降低技术获取门槛，促进安全经验共享；产业协同能够推动人工智能进入制造、农业、医疗、教育和公共服务等场景，将创新能力转化为发展效益；提升全球南方国家有效获取和使用人工智能的能力，有助于防止技术扩散形成新的智能鸿沟。这既应体现公正要求，即保障各国平等的发展机会和成果分享权；也应体现合理要求，即数据流动、模型开源、技术扩散，应与安全保护、知识产权和防范滥用相协调，以负责任创新和共同发展为制度条件。
强化风险意识，确保安全可控。“强化风险意识，确保安全可控”是构建公正合理的全球人工智能治理体系的内在要求。2025年，习近平总书记要求：“加紧制定完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则，构建技术监测、风险预警、应急响应体系，确保人工智能安全、可靠、可控。”⑯2026年，习近平主席要求“高度重视人工智能引发的各类内生和衍生风险”，“共同反对在人工智能领域泛化国家安全概念、把本国安全凌驾于他国安全之上的做法”。2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议主席声明还要求，确保前沿模型的安全部署，明确智能体的决策权限和行为边界，建立行为追溯和风险提示机制。
强化风险意识、确保安全可控，直接回应算法决策之问中的数据偏差、模型不确定、风险扩散和责任模糊问题，也有利于维护人的主体地位和伦理底线。为此，应将治理延伸至研发、训练、部署、运行和退出全过程，依据模型能力、应用场景与潜在后果实行分类分级。《国际人工智能伦理治理行动计划》进一步将人工智能全生命周期伦理治理、风险分类分级防控、敏捷治理机制建设等纳入行动框架，并推动各国政府、产业界、学术界开展对话协作。⑰对涉及重大权益和关键基础设施的应用，应加强评估、追溯和人工监督，并通过共同评测、事故通报和应急协作增进跨境治理信任。这应体现公正要求，即各国安全同等重要，不应将风险和治理成本转嫁给技术后发国家或群体，也不能以安全为名构造技术壁垒；也应体现合理要求，即监管强度应与风险程度相称，并随技术变化及时调整。
鼓励包容并蓄，促进文明互鉴。“鼓励包容并蓄，促进文明互鉴”是构建公正合理的全球人工智能治理体系的价值指引。2023年，习近平主席“倡导文明互鉴，构建更加平等包容的网络空间”。2026年，习近平主席进一步强调“用全人类共同价值塑造人工智能的价值观，善用人工智能技术增进不同文明的理解和包容，促进不同文明交流互鉴，精心培育各美其美、美美与共的文明百花园”。
该路径能回应技术伦理规范的滞后问题，并遏制智能鸿沟在文化表达和规则话语层面的扩大。为此，应提高不同语言和文明经验在数据与模型中的代表性，推动各国平等参与伦理原则和评价标准的讨论，并运用人工智能促进文明交流，由此实现文化多样性与科技向善的统一。这一进路应体现公正要求，即不同文明享有平等表达和参与制定规则的权利；也应体现合理要求，即以全人类共同价值守住基本底线，同时根据文化传统、发展阶段和应用场景选择适宜的实现方式。
倡导和衷共济，完善全球治理。“倡导和衷共济，完善全球治理”是构建公正合理的全球人工智能治理体系的制度保障。2023年，习近平主席提出：“尊重网络主权，尊重各国的互联网发展道路和治理模式。遵守网络空间国际规则，不搞网络霸权。不搞网络空间阵营对抗和军备竞赛。”2024年，《人工智能能力建设普惠计划》从数字基础设施、人才培养、数据安全和多样性、人工智能安全等方面细化合作内容，体现由理念倡议走向务实行动的鲜明取向。⑱2025年，习近平总书记指出：“人工智能可以是造福人类的国际公共产品。要广泛开展人工智能国际合作，帮助全球南方国家加强技术能力建设，为弥合全球智能鸿沟作出中国贡献。”2026年，习近平主席强调：“切实发挥联合国的重要作用，加强人工智能发展战略、治理规则、技术标准的对接协调，早日形成具有广泛共识的全球治理框架”。
倡导和衷共济、完善全球治理，有利于解决跨境风险协调不足、规则碎片化、治理信任不足和全球南方国家参与能力有限等问题，并为前述发展、安全与文明议题提供制度保障。具体而言，各国仍需通过国内法律明确人工智能主体相关责任，并以国际合作衔接跨境规则，在互相尊重各国主权的前提下，构建域外管辖规则。联合国应发挥凝聚最低共识和协调多边机制的作用，普遍性平台与专业化机制应相互配合。这既应体现公正要求，即坚持主权平等、扩大代表性并增强发展中国家的履责能力；又应体现合理要求，即根据不同机构的比较优势分配功能，使全球规则、区域协调和国家实施相互衔接。
【注：本文系浙江省法学会课题“脑机接口技术应用的法律规则研究”（项目编号：2026NA04）阶段性成果】
【注释】
①⑦⑫⑮习近平：《携手构建公正合理的全球人工智能治理体系》，《人民日报》，2026年7月18日。
②⑥⑧《习近平：共享数字经济发展机遇 共同推动人工智能造福人类》，《人民日报》，2018年9月18日。
③程乐、龚煊：《人工智能治理的逻辑思辨与人本主义路径》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2026年第2期。
④《习近平：审时度势精心谋划超前布局力争主动 实施国家大数据战略加快建设数字中国》，《人民日报》，2017年12月10日。
⑤⑨《习近平向2023年世界互联网大会乌镇峰会开幕式发表视频致辞》，《人民日报》，2023年11月9日。
⑩《全球人工智能治理倡议》，中华人民共和国外交部网站，2023年10月20日。
⑪⑬《2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议主席声明》，中华人民共和国外交部网站，2026年7月17日。
⑭⑯《习近平在中共中央政治局第二十次集体学习时强调 坚持自立自强 突出应用导向 推动人工智能健康有序发展》，新华网，2025年4月26日。
⑰《〈国际人工智能伦理治理行动计划〉发布》，新华网，2026年7月17日。
⑱《人工智能能力建设普惠计划》，中华人民共和国外交部网站，2024年9月27日。
责编/靳佳 美编/杨玲玲
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