【摘要】随着人口老龄化程度的加深，老有所养和全体老年人享有基本养老服务已成为重要时代命题。梳理我国养老服务的发展脉络，可以清晰地看出我国养老服务中，政府、市场、社会的责任关系不断变化。从驱动因素看，人口老龄化程度加剧、家庭养老服务功能减弱、经济市场化持续推进、国家发展理念革新和国家财政能力增强，构成养老服务发展新趋势的动力基础；国际上公私合作创新，则为我国公共服务的市场化改革提供实践借鉴。然而，养老服务政府责任优化与供给社会化存在内部张力。应在科学评估基础上，优化养老服务政策设计，关键是明确政府、市场和社会责任边界，强化激励和约束机制，最大程度发挥各主体特长和优势，激发养老服务供给活力。
【关键词】养老服务 政府责任优化 供给社会化 养老产业 人口老龄化
【中图分类号】F719/D669.6 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.08.010
【作者简介】王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室主任、研究员。研究方向为人口老龄化、公共服务，主要论文有《“十五五”时期我国养老服务发展：机遇、挑战与应对》《老龄社会及其治理面临的认知挑战与应对》《中国老年人口健康状况及其家庭照料需求预测》等。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造”，为推进“十五五”时期老龄事业和产业发展指明方向。
养老服务既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。随着改革开放和社会主义现代化建设深入推进，养老服务面临的经济社会条件发生深刻改变。我国养老服务经历怎样的演变？政府与市场、社会的责任关系发生怎样的调整？在此过程中，我国养老服务体系建设面临哪些深层问题？如何更高质量保障老有所养？这些都是中国式现代化进程中推进社会建设亟待探讨的重要命题。
我国养老服务研究现状
改革开放以来，我国的养老服务经历了探索起步、体系形成、优化升级的历程。养老服务政策的创新与发展，仍将是我国老龄社会治理体系的重中之重。[1]已有的养老服务有关研究，主要集中在如下方面。
中国式养老的内涵和特征。养老是世界性难题，因社会体制差异而具有较大的国别差异性，中国式养老因此同时具有地方性和全球性意涵。有研究指出，在实现全体人民共同富裕的目标下，与中国式现代化相适应的中国式养老，是基于我国的基本国情，实现老年群体共同富裕、人的全面发展养老目标的进程，具有人民至上、家庭本位、体系完整、多方参与、层次多样、联结发展的特征。[2]
养老服务供给的治理结构。养老服务供给需要同时依靠政府、市场和社会，三者关系的互动和协调，构成养老服务的治理。我国养老服务的治理特征，是政府主导下的多方参与。21世纪初，政府主动培育市场和社会的“社会福利社会化”过程展开，但仍存在市场发育和社会发育的双重困境：市场困境的主要问题在于，公共筹资不足，没有形成具备足够购买力的市场；社会困境的主要问题在于，政府培育出的社会行政化有余而独立性欠缺。[3]
养老服务发展的历史和趋势。养老服务是经济社会发展的组成部分，受经济社会发展阶段的影响。有研究指出，中华人民共和国成立以来，我国养老服务经历了计划经济时期、初识老龄化—基本制度构建、未备先老—主动发展三个主要阶段，体现了从注重家庭和个人责任，到多方主体责任并重，从强调单一政策发展，到注重综合政策体系构建，从侧重宏观改革，到讲求精细发展的优化过程。[4]已有研究注意到我国养老服务的社会化供给趋势和国家角色的变化。比如，有研究以马克思交换分工理论为工具，分析家庭养老存续较长历史时期的原因，并预判向社会化养老模式演变的必然。[5]一些研究还指出，我国养老服务发展的一个重要概念和突出转向是“社会化”，并根据社会化的内容和程度，将改革开放以来我国的养老服务政策分为：老龄问题开始进入国家视野、养老服务由“福利性”向“社会化”拓展、形成社会养老服务的概念和体系、全面社会化和产业化四个阶段。[6]一些研究认识到，养老服务的政府责任在不同时期存在较大差异。改革开放之前，国家掌握养老服务资源，主导养老服务机构的供给；20世纪八九十年代，国家注重发挥社会力量，将市场机制引入社会福利事业中；20世纪末至今，政府责任不断优化，加大对养老服务的政策和资金支持，加快推进养老服务体系的建设。[7]
养老服务体系存在的问题。养老是基本民生问题，政策性强。大量研究围绕我国养老服务体系展开，并提出一系列的“诊断”和“处方”。比如，认为我国养老服务体系存在商品化严重但人文性不足、机构化显著但社会化不足、技术化显著但情感性不足等理念问题，存在服务供给总量不足与供给资源闲置、居家社区机构三种模式关系尚未理顺、政府市场社会责任分担不明确等结构性问题，存在法律环境亟需进一步优化、配套性制度亟需健全等制度性问题，存在政策精细化水平和科学性有待加强等问题，并就此提出确立合理理念、形成优化结构、制定有效制度、开展精良政策实践等建议。[8]
已有研究侧重对养老服务体系基本状况和历史的分析，较少聚焦养老功能主体责任界定，[9]特别是缺少对其规律性趋势的提炼；或者单维度关注养老服务的责任主体，缺少对责任关系调整原因的深入剖析。事实上，政府与社会是有区别但又有关联的两个主体，本文将同时从政府与社会两个方面，剖析我国养老服务的发展脉络，并揭示其底层的逻辑和张力。
我国养老服务发展的新趋势
改革开放以来，我国养老服务发展中一个重要变化是，养老不再仅是家庭事务，更成为社会重要关切、国家战略布局和市场细分领域。在此背景下，我国的养老服务呈现新的发展趋势。
养老服务政府责任优化。第一，目标定位从特殊福利转向基本公共服务。中华人民共和国成立初期，由于经济发展水平有限，政府主要提供补缺型养老服务。这些主要覆盖特殊困难群体，如“五保”人员、城市“三无”人员等无家庭养老的群体，具有明显的选择性和补救性。1988年，国家机构编制委员会第二次会议审议并批准了民政部机构改革“三定”方案，确认民政部是国务院负责社会行政管理的职能部门，其主要任务包括发展社会福利与社会保障事业，确定设立社会福利司。[10]其中，社会福利司内设老年人福利处，具体管理部分老年人的养老服务。2007年，党的十七大报告提出，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。由此，“老有所养”进入全新通道，即国家越来越多地承担责任，越来越体现出“家国共责”的特点。[11]同年，民政部推动包括养老服务在内的社会福利向适度普惠型发展，让更多老年群体得到实惠。
中国特色社会主义进入新时代，为积极应对人口老龄化，国家大力发展普惠型养老服务，不断满足老年人日益增长的养老需求。[12]以《国家基本公共服务标准（2021年版）》为例，老有所养部分的“老年人健康管理”面向所有65岁及以上老年人，提供健康评估、体检、指导等服务；“老年人福利补贴”为65岁及以上老年人提供能力综合评估，并为经济困难的老年人提供养老服务补贴，为经认定生活不能自理的经济困难老年人提供护理补贴，为80岁以上老年人发放高龄津贴；“职工基本养老保险”和“城乡居民基本养老保险”，均面向符合条件的参保人员提供养老保险服务。
2022年，党的二十大报告将“老有所养”的发展目标，在养老服务方面具体化为“推动实现全体老年人享有基本养老服务”，使基本养老服务成为基本公共服务的重要组成部分。[13]2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，提出基本养老服务清单制度，具体包括基本养老保险、能力综合评估、高龄津贴、经济困难老年人的养老服务补贴和家庭适老化改造、生活不能自理老年人的护理补贴和家庭养老支持服务、特困老年人的供养等。2024年，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》系统加强对养老服务改革发展的顶层设计，进一步表明政府对养老服务责任的担当。
第二，财政投入快速增长。根据国家财政部的数据，我国老年福利类的公共支出从2010年的30.04亿元，增长至2024年的489.4亿元。此外，我国从2012年开始使用中央专项彩票公益金，支持养老服务发展，2021年至2023年，中央专项彩票公益金每年投入11亿元支持该项目，主要用于开展农村养老服务、养老公共服务、居家和社区基本养老服务提升等。根据《中华人民共和国财政部公告2024年第13号》，2023年中央财政安排彩票公益金分配给民政部25.9亿元，其中1.28亿元用于资助老年人福利；中央专项彩票公益金安排11亿元用于居家和社区基本养老服务提升行动项目，为符合条件的经济困难失能和部分失能老年人建设家庭养老床位，提供居家养老上门服务。[14]根据民政部、全国老龄办发布的《2024年度国家老龄事业发展公报》，截至2024年末，全国享受老年人补贴人数共计4949.4万人，其中高龄津贴人数3752.8万人，养老服务补贴人数587.3万人，护理补贴人数93.2万人，综合补贴人数516.1万人；全国共支出老年福利资金489.4亿元，养老服务资金253.2亿元。与此同时，全国共有994.9万60周岁及以上的残疾老年人领取残疾人两项补贴。
第三，机构设施成倍增加。在明确政府履行保障养老服务的基本责任后，各类养老服务机构和设施得到大力发展。我国的养老服务相关统计曾长期列入民政的社会福利事务中。根据《2000年民政事业发展统计报告》，截至2000年底，全国城乡各种福利事业单位4.0万个，床位113万张，其中我国社会福利单位拥有床位22.1万张，占总数19.6%，集体所有制福利单位拥有床位87.8万张，占总数77.7%。[15]根据《2024年民政事业发展统计公报》，2024年，全国共有各类养老机构和设施40.6万个，养老床位合计799.3万张。其中：注册登记的养老机构4.0万个，床位507.7万张；社区养老服务机构和设施36.6万个，床位291.5万张。[16]
第四，从单一依靠养老金，到主动发展长期护理保险。养老服务的发展对支付能力提出更高要求，国际上一项重要举措是，建立长期护理保险制度。为推动养老服务发展，我国除发展包括基本养老保险、企业年金、个人养老金、商业养老保险、公益慈善等在内的多层次养老保障外，积极探索建立长期护理保险制度。《卫生部关于印发2012年卫生工作要点的通知》从服务供给的角度，提出推进康复医疗服务体系建设，开展长期护理服务试点工作。随即，青岛市开始长期医疗护理保险的实践。2016年《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》出台，开启长期护理保险首批试点，明确长期护理保险试点的社会保险属性，对筹资、管理、服务、保障等进行指导。2018年国家医疗保障局成立，其牵头起草的《医疗保障标准化工作指导意见》（2019年）、《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（2020年）、《长期护理服务失能等级评估标准（试行）》（2021年）等，就长期护理保险失能评估标准及其实施、试点扩大等进行引导。《“十四五”民政事业发展规划》提出，推动建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范；《中国银保监会办公厅关于规范保险公司参与长期护理保险制度试点服务的通知》的发布，意味着长期护理保险制度，在经办和资格审核环节，开始在全国范围内形成统一的标准和规范。根据民政部、全国老龄办发布的《2024年度国家老龄事业发展公报》，2024年，全国49个试点城市参加长期护理保险人数共18786万人，享受待遇人数超146万人；全年基金收入279.6亿元，基金支出131.1亿元；长期护理保险定点服务机构8800家，护理服务人员30万人。[17]
养老服务供给社会化、产业化。首先是政策导向产业化。随着养老社会福利由国家和集体主导，资金投入、福利机构数量、服务水平等方面逐渐面临一定困难，广泛动员和依靠社会力量、推动社会福利社会化成为必要。在此背景下，2000年，国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，推动制定优惠政策，引导社会力量积极参与社会福利事业。2001年，国务院印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》，提出坚持家庭养老与社会养老相结合，走政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障道路。发挥政府的主导作用，运用市场机制，动员社会各方面力量，推动老年服务业走社会化、产业化道路。2005年，民政部出台《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》等引导性文件。2006年，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业意见》，提出发展“养老服务业”。在人口发展老龄化、养老服务需求多样化的背景下，进一步发展养老产业成为必然选择。
2012年，党的十八大报告提出，大力发展老龄服务事业和产业。2012年修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，明确发展老龄产业，并将其列入国家扶持行业目录。同年，国务院印发《服务业发展“十二五”规划》，将养老服务业与商贸服务业、文化产业、旅游业、健康服务业等，一道列入生活性服务业；《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》印发，鼓励民间资本参与各种模式的养老服务。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》出台，提出努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措。
党的十九大和党的二十大，均再次明确发展养老产业。2018年，民政部设立养老服务司，加强对养老服务业的规范管理；次年，民政部经国务院同意，牵头建立养老服务部际联席会议制度。2019年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大。同年，《民政部关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》强调，放宽养老服务市场准入。财政部、税务总局等部门印发《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，提出对提供社区养老服务的，其收入免征增值税并在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额，免征6项行政事业性收费。2020年中国银保监会、发展改革委等部委联合发布的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》要求，发挥保险资金期限长、稳定性高等优势，推动保险资金加大社会服务领域投资力度。
其次是社会主体多样化。得益于政策支持，目前我国养老服务供给正在从政府供给为主，向政府、市场、社会多样化供给转变。根据笔者在企查查平台以“养老服务”为关键词进行检索，截至2025年1月4日，共有99583个相关企业，其中成立年限为1年内、1～3年、3～5年、5～10年、10年以上的分别有11925个（占12.0%）、20706个（占20.8%）、18719个（18.8%）、33371个（33.5%）、14862个（14.9%）。[18]根据《2024年民政事业发展统计公报》，截至2024年底，提供住宿的各类民政服务机构共计4.0万个，其中除社会福利院、特困人员救助机构等事业单位外的机构占59.1%。民办养老机构在养老服务中的地位和作用日益凸显。不仅如此，我国养老服务市场的品牌也在增多。
再次是服务市场规模化。据统计，2022年我国养老院行业的市场规模约为1187亿元，同比增长3.4%。[19]初步统计，2023年我国养老产业市场规模达到13万亿元，结合2019～2023年我国养老产业市场规模增速和我国老年人口增长情况，预计到2029年我国养老产业市场规模有望达到19.5万亿元，2024～2029年年均复合增长率为7%左右。[20]根据我国老龄协会发布的第五次我国城乡老年人生活状况抽样调查数据，2021年，我国13.2%的老年人自报日常生活需要别人照料。其中，老年人需求比例最高的五类社区（村）养老服务依次是：上门看病服务、助餐服务、文化娱乐服务、健康教育服务、上门做家务服务。在照料服务方面，我国老年人中选择白天在照料中心晚上回家的占4.9%，选择养老机构的占7.7%。在实际有人照料的老年人中，由家政服务人员、医疗护理机构人员或养老机构人员作为主要照料者的占3.4%。由此可见，我国养老服务市场存在较大发展空间。
我国养老服务发展新趋势的驱动因素
我国养老服务政府责任优化和供给社会化，是由一系列内部结构因素和外部实践相互影响驱动的。人口老龄化程度加剧、家庭养老服务功能减弱、经济市场化持续推进、国家发展理念革新和国家财政能力增强，共同构成养老服务发展新趋势的动力基础，国际上公私合作创新则为我国公共服务的市场化改革提供实践指引。
人口老龄化国情与养老政府责任优化。养老服务的主要对象是老年人，政府优化养老服务责任基础的动力，源于人口老龄化程度加深这一国情。根据国家统计局数据，2000年，我国65岁及以上人口达到9062万人，占总人口比重达到7%，我国进入老龄化社会；2021年，我国65岁及以上人口达到20056万人，占比达到14.2%，我国进入中度老龄化社会。2000年及2021年以后，我国包括养老服务在内的人口老龄化应对政策，出台密度加大、力度加强。比如，2000年的《关于加快实现社会福利社会化的意见》《关于加强老龄工作的决定》，2001年的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》。2021年中共中央、国务院出台《关于加强新时代老龄工作的意见》，提出发展老龄事业和适老产业，确保人人享有基本养老服务和公共卫生服务，并围绕健全养老服务体系、积极培育银发经济等提出具体意见。
家庭养老功能变迁与养老服务需求的家庭外满足。家庭养老是养育和抚养关系的家庭化，此时交换关系在家庭内部完成，分工尚在家庭成员之间。当交换关系越出家庭成员范围之后，就成为社会化养老，分工随之漫出家庭、流向社会。传统养老功能弱化、家庭养老向社会化养老转型、交换分工关系从“体内循环”转向“体外循环”被认为具有必然性。[21]实证研究表明，当前我国家庭经济供养功能呈强弱分化趋势，且服务提供功能弱化，[22]家庭对养老服务政府责任优化和供给社会化的需求在增强。其一，家庭规模变小。根据国家统计局数据，我国家庭户规模已从2000年的3.44人、逐年下降为2010年的3.10人、2020年的2.62人和2024年的2.51人，这意味着家庭增多，加之人口流动导致的家庭成员分割，导致越来越多的老年人无法实现与子女同住，家庭养老遇到了时空障碍。[23]其二，家庭的老年人照护需求在增加。随着平均预期寿命延长，21世纪上半叶我国生活自理能力残障老人的增长率大大高于总体老年人口，高龄残障老人增长明显快于中低龄残障老人。[24]随着老年人带病生存期延长，老年人康复护理、生活照料、安宁疗护等照护需求在扩张。
经济市场化与公共服务供给的社会化。经济市场化是包括养老在内的公共服务社会化的内生动力。1992年，我国开始了以市场化为取向的行政体制改革，此后，国家先后出台了一系列法规支持公共服务市场化改革。[25]比如，2000年《关于加快实现社会福利社会化的意见》提出，形成社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，放开育幼养老等服务业领域外资准入限制，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。这有力推动了养老服务领域的对外开放和社会化市场化发展。2017年《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》提出，鼓励采取公建民营等方式，将产权归政府所有的养老服务设施委托企业或社会组织运营。此后各地涌现大量公建民营的养老机构和设施，直接推动养老服务的社会化市场化运营。2020年《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，完善覆盖全民的社会保障体系，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度，大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险。这强化了养老服务市场化的资金保障。
国家发展理念革新与国家财政能力的增强。养老服务政府责任加强，一定程度上代表社会福利保障水平的提高，是一系列国家发展理念革新的结果，更以国家财政能力增强为前提。长期以来，党和政府坚持以经济建设为中心。随着经济领域改革的深入，经济社会协调发展更为重要和紧迫。社会建设逐渐成为国家“五位一体”总体布局的重要组成部分，更好保障和改善包括养老在内的民生、实现共享发展成为高质量发展的应有之义。发展包括养老在内的公共服务，不仅是改善民生和共享发展成果的内在要求，也成为化解社会风险、促进社会稳定和谐的重要工作。[26]
公私合作国际实践与公共服务市场化改革。20世纪70年代，公共服务的市场化改革在全球兴起，[27]为我国养老服务供给的社会化提供借鉴。传统公共管理强调，公共服务由政府供给、公共产品由公共部门承担，但这会导致融资渠道单一、资金匮乏等现实问题。鉴于政府有限资源与无限责任间的矛盾，20世纪七八十年代，发达国家纷纷通过公共部门和私营部门合作（PPP），实现公共服务供给的市场化，也推动了公共服务的民营化和契约化发展。[28]我国公共服务的供给也顺应这一潮流，2014年《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确，将养老服务设施和城市供水、供暖、供气、医疗等一起确定为示范项目范围。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也进行了类似阐述。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出一系列养老服务市场化的举措，包括：鼓励社会资本参与公立机构改革；通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与养老等设施建设；各级政府逐步扩大养老等政府购买服务范围；对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费；养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行，等等。
我国养老服务发展新趋势的内在张力
政府责任优化有利于保障人人享有基本的养老服务，实现养老服务的兜底保障；供给社会化有利于减轻政府财政压力，推动养老服务多层次、多样化、高品质供给。但这两种趋势之间内含发展张力，导致一些影响老有所养目标实现的困境，值得高度关注。
政府直接提供服务与养老服务市场的公平性。尽管政策支持养老服务的社会化、市场化，但从实际情况看，政府直接供给的比重仍然较高。由于政府主要通过事业单位等提供养老服务，事业单位等在场地、人才、公用事业价格、税收优惠等方面更具竞争优势，一定程度上影响养老服务市场的公平竞争，可能对社会主体参与的竞争力和积极性造成不利影响。从结果上看，我国养老服务领域中，社会化主体的作用较弱。[29]
政府调整养老服务格局与社会力量参与预期的稳定性。为落实扩大的养老服务保障责任，政府加大政策干预力度，提出一系列养老服务发展目标和模式定位。这些目标和定位的动态调整，一定程度上影响社会力量参与预期的稳定性。比如，机构养老的定位在政策中的变化，从“机构为支撑”，到“机构为补充”，再到“居家社区机构相协调”，可能不利于社会力量参与提供的可持续性，进而影响到投资的持续性。事实上，居家养老、社区养老和机构养老在养老服务体系中，并非“此消彼长”。“相协调”强调追求做大蛋糕基础上的各方利益激励相容，有利于消弭各种纠结或争议，[30]推动养老服务思路从“板块式”向“整合式”发展。[31]
政府财政补贴工具使用与社会化发展绩效。为鼓励社会力量参与养老服务供给，中央和地方推出各类服务补贴，具体补贴方式有补机构和补居家社区、补“砖头”和补“人头”、补供方和补需方之分，但总体上，补贴的精准度有待提升，补贴绩效还有待优化。比如，研究发现，由于居家和社区养老的成本相对较低，财政资金的补缺和撬动的作用能够更好发挥出来；而对于养老机构尤其是民营养老机构，因成本和运营问题，财政资金的补贴作用有限。[32]
鼓励养老服务市场化供给与准公共物品属性维持。养老服务的社会化、市场化、产业化，是充分满足人民养老服务需求的必然要求，但养老服务同时具有准公共产品的性质，市场难免失灵。比如，有研究指出，20世纪八九十年代，国家在将社会福利事业引入市场机制、发动社会力量时，一定程度上忽视了养老服务供给具有准公共性产品的特点，过早让渡弱化了福利责任，也收缩了福利范围，减少了部分养老福利的供给，具体体现为养老福利社会化的政策和资金支持的缺失，使社会养老福利的需求难以得到很好满足。[33]
有效市场需求不足与政府政策干预能力的适配。养老服务不同于其他领域市场，具有投资周期长、风险大、有效需求有限、利润薄等特征，其社会化和市场化，面临社会主体参与积极性不高的挑战。根据《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》，2021年，我国老年人中独居的占14.2%，仅与配偶居住4的占45.5%；我国老年人中有部分自理困难和不能自理的比重占11.6%，这表明养老服务有较大需求。但在有入住养老机构意愿的老年人中，能承受不超过每月1000元的占46.1%，每月1000～1999元的占22.6%，合计68.7%的老年人只能承受2000元以下的养老费用。[34]在这种情况下，不少企业投资养老服务的积极性不高，即使愿意投入，实现盈利或可持续发展面临较大挑战，对政府的政策干预有更多期待。
保障老有所养的基本思路和举措
当前，实现老有所养和全体老年人享有基本养老服务，是中国特色社会主义和中国式现代化的必然要求。养老服务政府责任优化，也是人民政府履行公共服务职责的必然要求。与此同时，满足人民群众老有所养乃至老有善养的美好愿望，不能仅依靠政府主体和财政投入。应鼓励和支持企业、社会组织等社会主体积极参与，撬动社会资金，创新养老服务方式，提升养老服务专业性。正因如此，我国养老服务整体上呈现政府责任优化和供给社会化的发展趋势，这两个方面的特征都在增强，而且相互影响，共同塑造我国当前的养老服务保障范围、条件和供给结构。
政府与市场力量既相互补充和促进，也存在内在张力。政府影响社会力量参与的空间和机会，政府政策一致性影响社会化预期的稳定性，政府政策工具的设计影响社会化的产出成效。因此，在科学评估基础上，优化养老服务政策的设计尤为关键。保障老有所养、实现全体老年人享有基本养老服务，关键是明确政府、市场和社会责任边界，强化激励和约束机制，最大程度发挥各主体特长和优势，激发养老服务供给的活力，保障养老服务供给的质量，最终提升养老服务的社会满意度。
明确政府主导责任。在整个养老服务体系中，政府同时具有主导责任和兜底责任，主导责任主要通过扶持引导和监管规范性政策实现，兜底责任则主要通过直接提供、购买服务方式实现。各级政府应在全面调查研究基础上，出台中长期顶层设计和专门规划，适应人口变化、城镇化背景下的养老服务需求预测和供给布局。织密县、乡、村三级基本养老服务网络，形成养老服务供给的多方载体，提升养老服务的覆盖面和可及性。在总结试点经验基础上，加快健全基本养老保险和长期护理保险制度，保障养老金待遇能够与养老服务市场价格相适应，为养老服务社会化市场化发展保障资金来源。完善养老服务协调统筹机制，加强养老服务的组织保障，加大专项财政资金和彩票公益金支持力度，提升资金使用效率，加大养老服务人才培育和开发力度。进一步深化养老服务类事业单位改革，保障兜底性养老服务的供给标准和质量，鼓励普惠养老服务发展，支持个性化养老服务的市场供给。
发展养老服务产业。养老服务的社会化、市场化、产业化发展最终取决于机构的可持续发展能力，应聚焦这一关键，加大政策支持和堵点攻关。加大简政放权力度，大力培育养老服务机构。加大财政和彩票公益金购买社会力量养老服务力度，根据第三方评估优化购买服务方式和方向。[35]制定养老服务法规，完善养老服务行业标准体系，出台养老服务市场行为指引，加强养老服务机构的评级和信用体系管理，严厉打击欺诈等不法行为，规范养老服务交易，降低交易纠纷，防范道德风险，引导养老服务市场健康有序发展。培育连锁化、专业化的市场品牌。加强对人工智能辅助养老服务设备和技术等的研发支持力度，创新养老服务社会化、市场化供给组织管理模式，优化养老服务资源的配置。
发挥社会互助和志愿机制作用。养老服务是社会事业，社会力量参与的空间广阔、潜力巨大，各地实践中也涌现出大量社会互助和志愿机制类创新。应加强引导，充分释放社会化供给的潜能。鼓励发展互助养老，总结具有持续生命力的“时间银行”模式经验，加大推广力度。积极发展养老服务类社会组织和专业志愿者，最大程度汇聚养老服务的人力、资金、技术等社会可支配资源，最大程度加大养老服务的社会化供给。
保护家庭养老服务功能。家庭是我国传统养老模式的基石。应在家庭规模变小的现实情况下，完善相关公共政策，有意识保护家庭，为家庭养老提供便利和政策支持。加大对家庭养老类住房需求的税收优惠力度，特别是在保障性住房资格中，加大向家庭养老负担较重家庭的倾斜力度。完善户籍政策，适当降低非独生子女家庭老年人户籍随迁门槛，提高户籍随迁便利程度，进一步简化异地就医、异地领取养老金、异地购买养老服务手续，以老年人及其家庭为中心，优化公共服务和税收优惠政策，助力养老服务的社会基础能力提升。
结语
我国养老服务政府责任优化与供给社会化的双重趋势，是适应人口老龄化国情、回应民生需求的必然选择，二者并非对立关系，而是相辅相成、辩证统一。政府主导兜底保障与社会参与多样供给的协同推进，既守住养老服务的公平底线，又激活市场与社会的供给活力。同时，二者内在的张力仍需通过制度优化逐步化解。
未来，我国养老服务发展需聚焦协同性，进一步厘清政府、市场与社会的责任边界，推动政府从直接供给者向兜底保障者、规划引导者、监管者、促进助推者转变。同时，持续完善政策支持体系，优化财政补贴精准度，培育专业化养老服务供给主体，推动养老服务与科技变革、产业发展深度融合，破解市场有效需求不足与供给结构失衡的难题。随着老龄化程度持续加深，唯有持续深化养老服务改革，平衡好政府保障与社会供给的关系，才能真正实现全体老年人享有基本养老服务的目标，为中国式现代化进程中的老龄社会治理提供坚实支撑。
注释
[1]胡宏伟、蒋浩琛：《我国基本养老服务的概念阐析与政策意涵》，《社会政策研究》，2021年第4期。
[2]杜鹏、王飞：《我国式养老：内涵、特征与发展》，《社会建设》，2024年第1期。
[3]房莉杰、周盼：《“多元一体”的困境：我国养老服务体系的一个理解路径》，《江苏行政学院学报》，2020年第1期。
[4]郭林：《我国养老服务70年（1949—2019）：演变脉络、政策评估、未来思路》，《社会保障评论》，2019年第3期。
[5]郭竞成：《居家养老模式的国际比较与借鉴》，《社会保障研究》，2010年第1期。
[6]马岚：《改革开放四十年我国社会化养老服务的政策演进和发展趋势》，《重庆社会科学》，2018年第12期。
[7]施巍巍、罗新录：《我国养老服务政策的演变与国家角色的定位——福利多元主义视角》，《理论探讨》，2014年第2期。
[8]贾玉娇：《我国养老服务体系建设中的突出问题与解决思路》，《求索》，2017年第10期。
[9]闫俊：《论社会养老服务体系建设与养老文化传承》，《社会保障研究》，2012年第2期。
[10]《民政部简介》，2013年2月1日，https://www.gov.cn/banshi/qy/rlzy/2013-02/01/content_2325072.htm。
[11]陈军亚：《由家到国、家国共责：“老有所养”的我国治理进程——基于大型农村实地调查的认识和启示》，《政治学研究》，2018年第4期。
[12]《扩大普惠型养老服务覆盖面》，《经济日报》，2024年8月26日，第11版。
[13]范世明：《论推动实现全体老年人享有基本养老服务中的十大关系》，《青海社会科学》，2023年第2期。
[14]《中华人民共和国财政部公告2024年第13号》，2024年8月27日，https://zhs.mof.gov.cn/zhengcefabu/202408/t20240826_3942501.htm。
[15]《2000年民政事业发展统计报告》，2001年4月3日，https://www.mca.gov.cn/n156/n189/c93375/content.html。
[16]《2024年民政事业发展统计公报》，2025年7月30日，https://www.mca.gov.cn/gdnps/n2445/n2451/n2458/n2681/c1662004999980006189/attr/400985.pdf。
[17]《2024年度国家老龄事业发展公报》，2025年7月25日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202507/content_7033724.htm。
[18]文中所涉数据由企业信息查询工具“企查查”检索统计。
[19]《2024年中国养老院行业深度研究：相关政策、市场规模及竞争格局》，2024年9月23日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1810956568764897844&wfr=spider&for=pc。
[20]《预见2024：〈2024年中国养老产业全景图谱〉（附市场现状、竞争格局和发展趋势等）》，2025年1月2日，https://bg.qianzhan.com/trends/detail/506/250108-d7bd1604.html。
[21]杨燕绥：《老龄社会与积极的养老政策》，《中国人力资源社会保障》，2017年第10期。
[22]黄健元、常亚轻：《家庭养老功能弱化了吗？——基于经济与服务的双重考察》，《社会保障评论》，2020年第2期。
[23]孙永健、陈友华：《人口老龄化背景下养老服务市场化与孝道文化变迁》，《江苏社会科学》，2023年第5期。
[24]曾毅等：《21世纪上半叶老年家庭照料需求成本变动趋势分析》，《经济研究》，2012年第8期。
[25]王树文、魏文杰：《我国公共服务市场化及其政府管理创新探析》，《理论导刊》，2010年第7期。
[26]施巍巍、罗新录：《我国养老服务政策的演变与国家角色的定位——福利多元主义视角》，《理论探讨》，2014年第2期。
[27]赫尔穆特·沃尔曼：《欧洲国家的公共服务供给：从公共/市政部门到私营部门——再次回归市政部门》，《科学与现代化》，2013年第4期。
[28]倪星、王锐：《治理负荷的生成逻辑与基层减负的长效机制——基于“减负”与“增效”并行模式的路径分析》，《政治学研究》，2026年第1期。
[29]朱冬梅：《养老服务需求多元化视角下的社会组织建设》，《山东社会科学》，2013年第4期。
[30]赵曼、邢怡青：《“居家社区机构相协调”：政策机理和实现路径》，《社会保障研究》，2021年第2期。
[31]纪竞垚：《我国养老服务资源配置机制研究》，《社会建设》，2024年第1期。
[32]于晓霞：《支持养老服务业发展的财政政策研究——以辽宁为样本的分析》，《地方财政研究》，2024年第1期。
[33]胡巍：《国家角色的转变与新我国养老保障政策变迁》，《中国行政管理》，2012年第6期。
[34]《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》，2024年10月24日，https://www.mca.gov.cn/n152/n165/c1662004999980001877/content.html。
[35]王伟进、王雄军：《我国社会组织参与社会治理的进展与问题》，《国家治理》，2018年第35期。
Optimization of Responsibilities and Socialization of Supply in Elderly Care Services
Wang Weijin
Abstract: With the deepening of population aging, ensuring care for the elderly and enabling all older persons to enjoy basic elderly care services have become an important proposition of the times. A review of the development trajectory of China's elderly care services clearly shows that the responsibility relationships among the government, market, society have been constantly evolving. In terms of driving forces, the intensification of population aging, the weakening of family-based elderly care functions, the continuous advancement of economic marketization, the innovation of national development philosophies, and the improvement of national fiscal capacity jointly lay the dynamic foundation for the new trends of elderly care service development. International innovations in public-private cooperation also provide practical guidance for the market-oriented reform of public services in China. However, there is an inherent tension between the optimization of government responsibilities and the socialization of service supply in the elderly care field. On the basis of scientific assessment, we should optimize the policy design of elderly care services. The key is to clarify the responsibility boundaries of the government, market and society, strengthen incentive and constraint mechanisms, give full play to the respective strengths and advantages of all participants, and fully stimulate the supply vitality of elderly care services.
Keywords: elderly care service, optimization of government responsibility, socialization of supply, elderly care industry, population aging
责 编∕李思琪 美 编∕梁丽琛
