【观察与思考】
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》指出，“加强财政资源和预算统筹，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算统筹力度，完善国有资本经营预算制度，合理提高国有资本收益收取比例，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。国有资本经营预算作为政府预算的重要组成部分和国有资产管理的重要内容，是调节国家与国有企业分配关系、统筹国有资本收益服务于国家发展大局的基础性制度安排，也是深化国资国企改革、推动国有企业和国有资本做强做优做大的重要举措。
面向“十五五”，必须找准完善国有资本经营预算制度的方向，通过优化资源配置、服务国家大局、强化制度协同，着力健全收支管理机制，强化战略支撑与民生保障功能，提升预算管理的规范性和有效性，更好发挥政府预算的宏观调控作用和国有经济的战略支撑作用。
以优化资源配置为核心，着力健全科学的收支管理机制
国有资本经营预算作为联系政府和市场、出资人和企业之间的桥梁与纽带，一方面通过按比例收缴国有企业经营收益，将经营收益整合为可在国民经济全局中进行调配的资金；另一方面通过强化资本性注入将资金投向关键领域和薄弱环节。完善国有资本经营预算制度的方向在于以优化资源配置为核心，着力健全更加科学的收益上交机制和更加精准的支出绩效评价体系，从而推进国有经济布局优化与结构调整。这就要求在制度设计上，既要完善收益上交机制以发挥其对国有经济布局优化的战略引导作用，还必须健全预算支出绩效管理以切实提升国有资本的配置效率与运营效益。
进一步完善收益上交机制，引导国有经济布局优化。收益上交机制是国有资本经营预算管理的主要内容，其制度设计具有战略引导作用。由于企业所处行业、发展阶段及功能定位等存在差异，整齐划一或者固定的收益上交比例难以适配多样化的企业实际，应探索科学、动态且分类分档的收益上交比例，有效调节不同行业、不同类型以及不同发展阶段国有企业的可支配利润与再投资能力，从而在企业端引导国有经济布局优化。例如，对承担国家重大战略任务的企业，可适当降低其收益上交比例，允许留存更多利润用于战略投资，从而引导国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业、关键领域集中。这种将市场化激励与国家战略导向相兼顾的收益上交机制，既能够保障国有资本经营预算收入的可持续性，更能进一步赋予国有经济布局优化的内生动力。
加强预算绩效管理，提升国有资本配置效率与运行效益。在以管资本为主的国有资产监管体制下，通过加强国有资本经营预算绩效管理提升国有资本配置效率与运行效益已成为深化国资国企改革的重要路径。加强预算绩效管理，必须针对国有资本经营预算支出的结构特征，构建与之相匹配的绩效评价体系。对于政策性补贴支出，预算绩效管理的重点应从衡量企业盈利能力转向评估政策目标的实现程度与成本效益；对于资本金注入支出，应加强对国有企业核心功能增强与核心竞争力提升作用的评估。
以服务国家大局为导向，着力强化战略支撑与民生保障功能
国有资本经营预算不仅是国有资本及其经营收益的管理手段，更是政府实施宏观经济政策、推动国家重大战略落地的制度性工具。完善国有资本经营预算制度应以服务国家大局为导向，在宏观层面发挥更积极的调控作用，既要通过优化支出结构强化其服务国家重大战略的作用，也要提升其对基本民生的保障和改善能力，实现经济效益与社会效益的统一。
优化支出结构，强化服务国家重大战略的作用。国有企业是承接国家重大战略任务的微观主体。国有资本经营预算的支出安排是推动国有企业更好实施国家重大战略的“有形之手”。基于此，国有资本经营收益应有目标有重点地投向能够体现国家意志、促进国有经济长远发展的关键领域，推动国有企业增强核心功能与提升核心竞争力。应通过收支活动的良性循环，将国有资本经营收益转化为国有企业实施国家重大战略的动能。为此，需要财政及有关部门进一步提升国有资本经营预算管理的精细化水平，从战略视角对国有企业的资金需求进行系统分析，确保对每一笔预算支出都作出科学评估，使其投向国家重大战略亟须的领域，发挥好国有资本经营预算在国家宏观经济治理中的功能作用。
加强信息公开，继续提升改善和保障民生的能力。国有资本经营预算通过有计划的收支活动，畅通国有企业经营收益从创造到分配再到共享的全链条传导路径。国有企业上缴公共财政的国有资本经营收益，是我国社保基金财政性收入的重要支柱，是改善和保障民生的重要力量，充分践行了国有企业发展成果由全民共享的理念。为了让这份“民生红利”更加可持续，需要进一步加强对国有资本经营预算调入一般公共预算后资金使用的信息公开和跟踪问效，确保这部分体现全民所有者权益的资金能够精准而高效地用于兜牢民生底线，不断增进人民福祉。
以强化制度协同为抓手，着力提升预算管理的规范性和有效性
作为政府预算体系的“四本账”之一，国有资本经营预算不仅明确了国家与国有企业之间的分配关系，也清晰界定了政府权力的边界与责任。它一方面通过法定的收支管理程序，规范政府对国有资本经营收益的支配行为，确保支配行为在阳光下运行；另一方面通过与其他预算的统筹衔接，体现了财政资金取之于民、用之于民的公共属性。这意味着必须以强化制度协同为抓手，提升国有资本经营预算与其他预算特别是一般公共预算的统筹衔接水平，着实增强预算执行的刚性约束，着力提升预算管理的规范性和有效性，维护预算法定的权威性与严肃性。
深化预算统筹衔接，切实增强国有资本经营收益对公共财政保障能力的贡献。坚持国有资本的全民所有性质，必然要求打破财政资金收支管理的部门分割，建立更加高效的跨预算统筹机制。在制度衔接层面，应进一步完善依据宏观经济形势、国家财力与国有企业功能定位及其发展阶段动态调整的收益上交与资金调入机制。一方面，根据国有企业的不同功能定位和发展阶段，实施差异化的利润上交比例与支出安排，既保证公共财政对民生领域的支持能力稳步提升，又避免对企业经营积累造成过度挤出。另一方面，清晰界定国有资本经营预算与一般公共预算的支出责任边界，凡属社会公共管理、社会保障等经常性公共服务的支出，原则上通过资金调入一般公共预算统筹安排，减少交叉重复，消除资金沉淀，实现财政资源的最优配置，从制度上明确国有经济发展成果由全民共享的有效路径。
强化全过程刚性约束，构建规范透明、监督有力的法治化预算管理体系。预算法定原则的核心在于确立预算的法律权威，确保行政权力及其经济利益分配职能在法治轨道上运行。发挥好国有资本经营预算的法治规范功能，必须将刚性约束贯穿预算管理的全生命周期。在编制环节，大力提升预算编制的科学性与准确性，从源头上减少预算执行的随意性。在执行环节，建立严格的预算执行动态监控机制，严禁无预算、超预算支出，确需调整的必须履行严格的法定审批程序。切实推进国有资本经营预算公开与外部监督的制度优化，主动接受人大及其常委会的法律监督和社会公众的舆论监督。建立国有资本经营预算执行结果与企业负责人履职评价、薪酬待遇及职务任免相挂钩的机制，让国有资本经营预算成为国有经济治理的重要手段。
（作者：綦好东，系山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、山东工商学院特聘教授）
