引言：当“生态旅游”成为流行词，我们需要怎样的治理？
2002年，联合国将当年定为“国际生态旅游年”。二十余年后的今天，“生态旅游”在中国已从一个专业术语演变为大众熟知的流行词汇。生态旅游的演变，是人类与自然关系认知不断深化的一个缩影。它不只是一种旅游产品，更是一种集成了自然保护、社区发展、环境教育等多重目标的可持续发展理念。2026年，随着《中华人民共和国国家公园法》（以下简称《国家公园法》）正式施行，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》完成重大修订，《国家级自然公园管理办法（试行）》已印发两年有余，我国自然保护地管理进入了以法治为根本保障的新阶段。这为生态旅游从“概念泛化”走向“规范发展”提供了关键的法治契机。
然而，法律法规只是划定了发展的底线与边界。真正的生态旅游高质量发展，还需要在法治框架下建立一套精细化的协同治理机制——让保护与利用、管理机构与社区、政府与市场、人类与自然，从潜在的张力走向积极的共生。以青海省为例，其发布的《青海省自然保护地旅游和户外活动负面清单》（以下简称《负面清单》），以“十九个不得”的形式，将国家法律的原则性规定转化为具体、可操作的地方管控规则，为全国自然保护地生态旅游的精细化管理提供了重要参照。这正是本文探讨的关键命题——如何将法治的刚性约束与协同治理的柔性逻辑相结合，应对生态旅游发展的诸多挑战。
生态旅游的本质，远不止于一种低影响的旅行方式或资源利用策略。它强调整体论、关联性与动态平衡，提醒我们：万事万物都处在看不见却强有力的关系网络之中，理解并尊重这些关系，是长久健康与繁荣的根本前提。因此，生态旅游的真正起点，不是技术或管理，而是“敬畏”与“责任”。敬畏，是对生态系统内在价值、脆弱性及人类认知有限性的体认；责任，则是这种体认在行动中的必然外化。唯有在这一哲学基础上，法治、规划与协同治理才能真正落地为可持续的实践。
一、法治根基：划定底线，明确规则
法律法规是自然保护地管理的根本依据。2026年系列法律法规的施行，构建了我国自然保护地生态旅游的完整法治框架。而青海省的《负面清单》，则是在这一框架下的具体化、场景化实践，生动诠释了法治如何从文本走向现实。
（一）《国家公园法》：分区管控与全民公益性
《国家公园法》明确规定，国家公园实行分区管控：核心保护区原则上禁止人为活动；一般控制区可设置必要设施，开展生态旅游、科普宣传等公共服务活动。青海《负面清单》的第一条“不得在自然保护地核心保护区开展旅游和户外活动”，正是对这一法律规定的直接响应和严格执行。这一规定从法律层面明确了生态旅游的合法空间——仅限一般控制区，且必须符合总体规划。
同时，该法强调全民公益性，要求合理确定访客容量，完善安全保障机制。青海《负面清单》第三条“不得超过自然保护地规划核定的游客承载量接待游客”，以及第五条、第六条关于不得擅自进入未开放区域的规定，共同构成了游客容量管理和安全保障的法律闭环，确保赋能活动不突破生态守护的底线。
（二）《自然保护区条例》：严格分区与弹性管理
新修订的《自然保护区条例》延续了“核心保护区——一般控制区”的两分区管理模式。尤为值得关注的是，条例引入了弹性管理机制，对自然遗迹类、地下类、季节性变化类自然保护区，经科学论证可实行差别化管控措施。青海《负面清单》第四条“不得进入自然保护地冻土塌陷区、无人区、地质灾害隐患点等危险地段”，正是针对高原特殊地理环境进行的弹性风险管控，体现了管理对生态动态性和区域特殊性的科学回应。
（三）《风景名胜区条例》与地方负面清单的细化
《风景名胜区条例》强调禁止超过允许容量接纳游客，禁止在没有安全保障的区域开展游览活动。青海《负面清单》第七条、第九条、第十条等条款，进一步将法律原则细化到具体行为：从“不得违法违规组织徒步、露营、野炊、车辆越野”，到“不得在湖泊、河流、湿地等水域进行游泳、戏水、垂钓、划船”，再到“不得向水体排放污染物”，形成了针对高原脆弱生态的全链条行为约束，使法治从宏观原则走向微观可执行。
小结：法治框架的四根支柱与地方实践
上述法律法规共同构建了自然保护地生态旅游的法治框架，可概括为四根支柱：分区管控、规划前置、容量约束、禁止清单。青海《负面清单》将这“四根支柱”转化为19条具体禁令，不仅划定了生态保护的刚性红线，也为生态价值的市场化转化提供了清晰的制度跑道。这四根支柱，为生态旅游划定了清晰的底线。但法治只是起点，真正的挑战在于：如何在底线之上，实现保护与利用的协同，并解决实践中多方主体利益协调难、长期监管执行难等问题。
二、规划引领：从静态管控到动态适应
规划是连接法治与实施的桥梁。坚持规划引领，就是要将生态旅游等利用活动纳入保护地总体规划，实现保护与利用的科学统筹。
（一）总体规划的重要地位
无论是《国家公园法》还是《自然保护区条例》，均将总体规划作为开展利用活动的法定前置条件。青海《负面清单》第二条“不得违反国家公园、自然保护区、自然公园总体规划及功能分区管控要求开展旅游和户外活动”，明确将总体规划的符合性作为所有旅游活动的先决条件，未编制规划或规划未获批准的，不得开展任何经营性利用活动。
（二）建立基于生态承载力的动态管理机制
生态系统是动态的，规划也应当是动态的。青海《负面清单》第四条关于冻土塌陷区、地质灾害隐患点的禁止性规定，以及第十四条关于不得干扰野生动物栖息、繁殖、迁徙等自然行为的规定，都要求管理者必须根据季节变化、动物习性、地质风险等动态因素，实时调整管理策略。规划管理应从静态管控走向动态适应：实行季节性、周期性管理，例如在藏羚羊迁徙期、黑颈鹤繁殖期封闭特定区域；通过预约制、分时分区游览与实时容量管控实现精细调控；建立生态承载力动态评估与预警体系。
（三）专项规划与教育功能设计
除总体规划外，还需配套专项规划。学界在分析生态旅游管理框架时指出，生态旅游是“为学习、研究、欣赏、享受风景和那里的野生动植物等特定的目的而到受干扰比较少或没有受到污染的自然区域所进行的旅游活动”。这说明了在规划阶段就将环境教育功能嵌入其中的重要性。例如，可借鉴大熊猫国家公园宝兴片区的实践，打造全龄自然教育线路，让自然教育成为文化服务赋能的关键引擎。
三、协同治理：四个维度的深度整合
在讨论具体治理机制之前，须首先厘清生态旅游的哲学根基。生态旅游之所以区别于大众旅游，不在于它使用了多少智慧监测设备或制定了多少详细的负面清单，而在于它是否真正接受了生态学的世界观。
生态学的启示有三：一是整体论——生态系统的功能大于部分之和，失去一种关键物种可能导致整个系统崩溃；二是关联性——万物相互联系，人类的每一次脚步、每一束灯光，都可能对敏感物种或生境产生不可逆的影响；三是动态平衡——生态系统并非静止不变，而是在变化中维持动态稳定。因此，真正的生态旅游不应追求“征服”或“打卡”，而应以“不打扰”为最高准则，以“留下脚印，带走照片”为朴素信条。
这一哲学认识，构成了协同治理的价值前提：因为万物关联，所以需要空间协同；因为整体大于部分之和，所以需要多方主体协同；因为系统动态变化，所以需要目标与技术协同。换句话说，协同治理不仅是管理效率的选择，更是对生态本体论的回应。
法治与规划提供了制度框架，但生态旅游的真正落地，需要一套协同治理机制。利益相关者理论（StakeholderTheory）为此提供了重要的分析工具：生态旅游管理涉及旅游者、旅游经营者、当地居民、行政部门及研究者等利益主体的最佳配合。这种协同体现在四个维度：
（一）空间协同：分区管控与动态适应
自然保护地与生态旅游的空间协同，关键是处理好“保护”与“利用”的空间关系。我国国家公园和自然保护区已建立“核心保护区——一般控制区”的分区体系，这是空间协同的制度基础。青海《负面清单》第一条、第二条、第五条、第六条，从不同角度反复强调“不得进入未对公众开放区域”，正是通过空间分区实现保护与利用的物理隔离。在实践中，一些保护地还探索了更精细的空间管理：划定固定游览线路，确保大部分保护区域不对游客开放；建立季节性封闭区域，在野生动物繁殖期、植物敏感生长期暂停开放。
（二）主体协同：多方共治格局
自然保护地生态旅游涉及多个主体。在生态旅游管理中，单靠政府的方针政策，甚至市场以至技术上的措施是不够的，更强调行政部门、旅游经营者、旅游者、当地居民、研究者各个关系主体价值观的相互交织、碰撞、磨合。青海《负面清单》的第七条“不得违法违规组织徒步、露营、野炊、车辆越野、‘探险’‘穿越’等活动，不得私设景点、违规接待、非法经营旅游项目”，正是对经营者行为的刚性约束；而第十四条至第十七条，则是对游客行为的直接规范。多方共治格局要求这些主体从“管理—被管理”的线性关系走向“多方共治”的网络关系。以社区为例，应通过优先聘用生态管护岗、培养自然教育导师等方式，让社区居民成为生态守护的执行者、文旅融合的参与者、发展红利的共享者。
（三）目标协同：保护、教育、社区、运营的共赢
真正的生态旅游，须追求四个目标的协同共赢：保护优先、环境教育、社区受益、可持续运营。青海《负面清单》全文贯穿“保护优先”的理念：第十条、第十一条禁止污染排放，第十二条禁止破坏设施，第十三条禁止引入外来物种，第十四条禁止干扰野生动物，第十五条禁止破坏植物，第十六条禁止破坏自然生态系统，第十七条禁止违规用火——这些条款共同构筑了保护优先的严密防线。同时，第十四条关于“夜间观察或拍摄野生动物时，不得使用强光照射野生动物”的规定，实际上是对游客进行行为教育的具体体现，将环境教育从知识传授延伸至行为引导。
（四）技术协同：智慧赋能科学管理
现代技术为协同治理提供了有力支撑。结合物联网、大数据、数字孪生等技术，构建智慧管理平台，建立“生态环境账本”，对资源消耗、游客分布、生物活动、环境指标等进行全方位、实时监测。例如，针对青海《负面清单》第十四条对野生动物干扰的禁止性规定，可利用AI识别技术分析红外相机数据，实现野生动物种群动态的自动化监测，一旦发现人类活动接近敏感栖息地，可及时预警。技术协同的终极目标，是实现从“被动响应”到“主动预防”、从“经验管理”到“科学治理”的模式转变。
四、实践检验：生态旅游的五个关键要素
法治、规划、协同治理提供了制度框架和运行机制，但生态旅游的真正内涵需要在实践中检验，生态旅游的五个关键要素，必须以责任伦理为内核。
所谓责任伦理，在国际生态旅游协会（TIES）和联合国环境署（UNEP）的框架中体现为：基于自然、重视环境教育、坚持可持续性、搞好社区参与、尊重原住民的传统生态知识、坚持保护优先。这些要求并非外加的约束，而是“敬畏”的自然外化。例如，最小化环境影响不只是技术问题，更是态度问题——它要求每位游客承认自然的主体地位，意识到自己只是生态系统中的短暂访客；环境教育也不仅是知识传递，而是引导游客从“旁观者”转变为“参与者”与“守护者”。
因此，真正的生态旅游，是在每一次走向自然的探索中，反复践行这样一种信念：让自然按照它自己的方式存在，而我们，只是怀着感恩之心短暂拜访的客人，并努力使这次拜访留下的痕迹，比一阵风拂过还要轻。
结合二十年行业实践与国际共识，真正的生态旅游应包含五个关键要素。青海《负面清单》的每一项条款，几乎都可以在这五个要素中找到对应，证明了清单的科学性和实践价值。
（一）最小化环境影响：底线不可突破
生态旅游首先是一种“低影响”的旅行方式。青海《负面清单》第十条（禁排污水）、第十一条（禁丢垃圾）、第十三条（禁引外来物种）、第十六条（禁破坏生态系统），共同构成了最小化环境影响的法律保障。这要求：严格的承载量控制，固定路线、绝不越界，践行无痕山林原则，并进行持续的环境影响监测与评估。
（二）环境教育：从“看到”到“理解”
真正的生态旅游应当让游客从“旁观者”变为“参与者”和“学习者”。学界在梳理生态旅游定义时指出，无论是世界自然保护联盟（IUCN）还是世界自然基金会（WWF），都强调生态旅游涉及“学习、欣赏和享受风光、野生动植物及当地古今文化”。青海《负面清单》第十四条对野生动物观察行为的细致规范（如“夜间不得使用强光照射”），实际上是将环境教育理念转化为具体的行为准则，引导游客以负责任的方式与自然互动。
（三）支持当地社区：从“对手”到“伙伴”
没有当地社区的参与和受益，任何保护都不可持续。青海《负面清单》虽然主要侧重于禁止性规定，但其第七条“不得私设景点、违规接待、非法经营”的背后，恰恰暗示了应当通过合法、有序的渠道，让社区从生态旅游中受益。社区参与机制是“赋能共享”模式成功的关键，应通过聘用、采购、收益分享等方式，让社区居民成为保护的伙伴。
（四）游客体验：深度而非数量
生态旅游追求的是有深度的、有意义的体验。青海《负面清单》对“越野”“穿越”等高风险、低体验质量活动的禁止，以及对固定游览线路的要求，实际上是在引导游客从“打卡式旅游”转向深度体验，引导游客打开所有感官，全面感受自然。
（五）长期承诺：超越短期利益
生态旅游是一项长期事业，需要持续投入和透明问责。青海《负面清单》的定期更新和执行评估，本身就是一种长期承诺的体现。这要求建立并执行长期的环境与社会影响监测计划，将部分收益持续投入保护、科研与社区环保教育，并定期公开运营信息，接受社会监督。
五、深化协同：社区共治与机制保障
在协同治理的多方主体中，社区参与是最关键也是最富挑战性的一环。由于当地居民生于斯长于斯，熟悉当地的山川甚至一草一木，而且从祖先那里传承了一些重要而适用的知识，经过适当的培训就可以成为合格的生态旅游向导。当前实践表明，社区参与不足、利益分享机制不健全、能力建设滞后是制约生态旅游可持续发展的重要瓶颈。
（一）建立社区参与的制度化渠道
将社区参与的权利、责任和具体形式，明确纳入自然保护地总体规划和管理制度。推行“保护地管理机构+社区集体/合作社+专业企业”的合作模式，鼓励社区以自然资源特许经营权、劳务、资金等形式入股，建立股权清晰、风险共担、利益共享的联结机制。青海的《负面清单》虽然以禁止性条款为主，但其第七条对“非法经营”的禁止，客观上为规范社区参与、建立合法经营渠道提供了法治空间。
（二）完善生态补偿与利益共享机制
推动构建“政府主导、市场参与、社会补充”的生态补偿机制。在生态价值实现的中高级阶段，应积极探索和创新市场交易机制，如GEP核算、生态银行、碳汇交易等，让生态价值从“可量化”到“可交易”。对依托自然资源的旅游经营主体，可按其营业收入、资源占用规模等，依法依规征收生态补偿费或特许经营费，专项用于所在区域的生态修复、社区发展与保护补偿。
（三）提升社区能力建设与就业质量
加强对社区居民的生态旅游服务技能、生态保护知识和经营能力的系统性培训。优先确保当地居民在生态管护、导览解说、民俗接待、手工艺制作等岗位的就业机会。支持社区发展生态农业、林下经济、非遗手工艺等关联产业，延伸生态旅游价值链，拓宽居民可持续生计渠道。
六、未来方向：动态平衡与新质生产力
（一）科学理解生态平衡：动态而非静止
对生态平衡的科学理解，是协同治理的认识论基础。生态平衡并非意味着“一切保持不变”，而是在不断变化中维持的动态稳定。青海《负面清单》第四条对冻土塌陷区、地质灾害隐患点的动态管控，第十四条对野生动物栖息、繁殖、迁徙等自然行为的尊重，都体现了对生态系统动态性的理解。有效的保护不是将人类完全隔离，而是通过科学管理，将人类活动控制在生态系统可承载的范围内。
（二）以新质生产力赋能绿色转型
“十五五”时期，生态旅游应与“双碳”目标深度融合，利用新质生产力打造绿色低碳发展的重要阵地。这要求加强科技赋能，利用智慧监测、数字文旅等技术，提升生态保护的精准度和游客服务的智能化水平。例如，针对青海高原脆弱生态环境，可探索数字孪生技术构建虚拟游览系统，将部分实体空间的游览需求导向虚拟空间，从根本上减少对脆弱生态的物理干扰。
（三）培育世界级生态旅游目的地
对标国际一流标准，培育一批具有全球影响力的世界级生态旅游目的地。青海三江源国家公园等保护地，拥有独特的生态系统和旗舰物种，具备打造世界级目的地的潜力。这要求我们在法治保障、协同治理和关键要素落实上，均达到更高标准，将《负面清单》的“底线思维”与生态旅游的“高线追求”有机结合。
结语：让每一次探索，都成为守护的开始
生态旅游的演变，是人类与自然关系认知不断深化的一个缩影。它不只是一种旅行方式，而是一种价值观、一种负责任的生活态度。展望未来，我们应当以法治为根本遵循，以规划为行动指南，以协同治理为关键路径，以社区共治为重要基石，以新质生产力为创新引擎。在“一法两条例和一办法”提供的法治基础上，通过构建“价值发现、制度保障、市场交易、社区参与、收益反哺”五大运行机制协同发力的闭环系统，在严守生态底线的前提下，持续深化价值赋能，完善利益共享机制。
让每一次走向自然的探索，不仅成为理解与守护的开始，更成为推动生态价值合理转化、让生态守护成果惠及全民、最终实现人与自然和谐共生永续传承的生动实践。真正的保护，始于对规则的敬畏；真正的生态旅游，成于多方主体的协同共治。
（国家林业和草原局西南调查规划院高级工程师闫颜；国家林业和草原局西南调查规划院正高级工程师王梦君；中国野生动物保护协会国家公园及自然保护地委员会主任 张希武）
