【摘要】幼有所育、老有所养、壮有所期，新时代经济社会发展的成果正不断转化为群众的获得感、幸福感、安全感。在“十四五”和“十五五”规划经济社会发展的20个主要指标中，包括收入、就业、教育、医疗、养老、托育和健康在内的民生福祉相关指标有7个，充分体现党和政府对民生福祉的高度重视。“十四五”时期，我国民生保障体系更加健全。社会化托育服务取得突破性进展，人口素质继续提升，养老保险覆盖率进一步扩大，凸显中国经济发展的韧性和良好态势。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，坚持人民至上被列为经济社会发展必须遵循的原则之一，在此基本原则下，高质量发展和高品质生活齐头并进，将推动中国民生保障取得更大成就。
【关键词】生育支持 托育服务 养老事业 政策供给 【中图分类号】D622 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“要着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，强化‘一老一小’等重点民生保障服务，兜牢困难群众基本生活。”①“十四五”时期，在坚持以人民为中心的原则指导下，我国的民生保障工作实现高质量发展、取得显著成效，人民群众的生存权、发展权和生活质量得到极大提升。2024年10月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，要求“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”②。本文通过全生命周期视角，聚焦“一老一小”和劳动年龄人口，用数据解读“十四五”规划收官之年中国式现代化建设进程中的民生成绩，展望“十五五”时期民生保障的重点任务。
3600元、4.73个：从无到有建设生育支持政策体系，直面少子化难题
少子化是指生育率长期低于更替水平所导致的出生数量减少、少儿人口比例下降的趋势。全世界低生育率国家在不同程度上均面临少子化难题。中国自1992年进入低生育率社会，2022年出现生育主导型负增长。在这期间，由于人口惯性导致的人口正增长使中国的总人口数从不到12亿人攀升到超过14亿人，人们普遍对“少子化”缺乏意识，思维惯性多停留在人口过快增长带来的经济社会压力方面。随着出生人口数快速下降，长期低生育率和“少子化”可能引发的经济社会后果，近些年开始引起社会各界的广泛关注。
缓解“少子化”的根本之策在于提升生育率，而生育率低迷受到多重因素影响。经济压力大、孩子没人看成为制约生育意愿和生育水平提升的两个主要因素。2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确“实施三孩生育政策及配套支持措施”。③随后，一系列政策文件陆续发布，涵盖经济支持、时间支持、服务支持和文化支持四类主要内容的生育支持政策体系，在“十四五”时期完成顶层设计并推动贯彻落实。
发放育儿补贴是降低生育、养育、教育成本，缓解家庭经济压力的最直接手段。其他低生育率国家的经验表明，这一措施对提振生育水平具有重要影响。在探索和总结国际国内实践经验的基础上，2025年7月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《育儿补贴制度实施方案》，“从2025年1月1日起，对符合法律法规规定生育的3周岁以下婴幼儿发放补贴，至其年满3周岁。”“育儿补贴按年发放，现阶段国家基础标准为每孩每年3600元。”④育儿补贴是新中国成立以来首次大范围的民生保障现金补贴，相较于自2021年以来探索推进的经济补贴类地方实践，呈现出保障级别高（确立为一项国家制度）、覆盖范围广（涵盖全国所有省份）、普惠力度大（不分城乡和孩次）的特点。2025年，全国各级财政共安排约1000亿元用于发放育儿补贴，惠及3000多万名婴幼儿；2025年已通过审核的申请将在2026年3月底之前全部足额发放到位。⑤
婴幼儿照料问题是阻碍很多家庭生育特别是再生育的瓶颈因素。在很长一段时期，我国社会化托育服务不足，孩子进入幼儿园之前的照护服务主要依赖家庭成员，一般是祖父母帮忙照看，或者由母亲全职看护，在一定程度上对老年人的身心健康及母亲的职业发展造成不利影响。自2016年全面两孩政策实施以来，家庭对社会化托育服务的需求与日俱增。党中央、国务院高度重视3岁以下婴幼儿托育服务发展。2019年5月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，要求到2025年，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到进一步满足。2019年10月，国家卫生健康委印发《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，对托育机构的设置及其管理进行规范。2025年12月22日，托育服务法草案首次提请十四届全国人大常委会第十九次会议审议，明确构建主体多元、安全优质、价格合理、方便可及的托育公共服务体系。“十四五”时期，我国托育服务体系建设在扩容、普惠和提质方面取得长足进步。2025年，全国每千人口托位数达到4.73个，超额完成“十四五”规划目标。⑥
中国的生育支持政策体系如果说在“十四五”时期是完成从无到有的突破，在“十五五”时期就期待着从有到优的进一步推进。育儿补贴制度的持续实施将惠及更多的家庭，新生婴儿自带“工资”不仅降低家庭生育的直接成本，也因为有国家制度可凭依而缓解育龄人群的育儿焦虑。普惠托育服务体系将加快建设，普惠托育服务多元化提供、多种模式运营，提高3岁以下婴幼儿入托率成为新的目标任务。相较于每千人口托位数的原有指标，入托率更加强调托位的合理使用和需求的及时满足，有助于带动托育服务高质量发展。
79岁、95%：兜底扩面推进养老服务体系，积极应对人口老龄化
人口老龄化体现社会发展趋势和人类文明进步，也是今后较长一段时期我国的基本国情。人口老龄化源自人口年龄结构的“底部”和“顶部”双重推动，“底部”少子化会加速老龄化进程，“顶部”老龄化则与健康水平提升、人口寿命延长直接相关。“十四五”时期，我国居民人均预期寿命达到79岁，孕产妇死亡率下降到14.3/10万，婴儿死亡率下降至4.0‰。⑦这三个重要指标均标志着我国人口健康水平得到极大提升，也为人口老龄化程度不断加深奠定基础。自1999年进入老龄化社会以来，我国老龄化发展迅速。2025年60岁及以上人口达到3.23亿人，占全国人口的23.0%；65岁及以上人口2.24亿人，占全国人口的15.9%⑧，呈现中度老龄化态势，预计2035年左右将进入重度老龄化社会。
人口老龄化不可避免，也不容忽视，关键在于做好积极应对。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从社会财富储备夯实、劳动力有效供给改善、为老服务和产品供给体系打造、科技创新能力强化、社会环境构建5个方面做出部署。积极应对人口老龄化从此成为国家战略。“十四五”时期，积极应对人口老龄化国家战略的重点是“加快完善社会保障、养老服务、健康支撑体系”，通过加大制度创新、政策供给、财政投入力度，推动老龄事业和产业协同发展。
基本养老保险、基本医疗保险作为社会保障制度的重要组成部分，与工伤保险、失业保险和生育保险共同构成我国社会保险体系的基石。2024年，第十四届全国人大常委会第十一次会议通过关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定，以“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的原则，“同步启动延迟男、女职工的法定退休年龄”，自2025年1月1日起实施。这一重大决策有助于积极应对人口老龄化、促进人力资源充分利用，也有助于增强社会保障制度的可持续性。2025年，企业职工基本养老保险实现全国统筹，全国基本养老保险参保人数达到10.76亿人，参保率从2020年的91%提高到95%以上。基本养老保险覆盖面不断扩大，个人养老金制度建立实施。“十四五”时期，我国持续完善中国特色医疗保障制度，包括职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险在内的全国基本医疗保险参保率巩固在95%。
养老服务为改善老年人生活、提升老年人福祉、实现健康长寿提供保障。2024年12月，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》发布，要求“优化居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的养老服务供给格局，强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系”。⑨2025年11月，民政部、国家标准化管理委员会印发《养老服务标准体系建设指南（2025版）》，以系统布局、需求导向和动态优化为原则，对养老服务标准进行优化设计，以适应老年人不断变化的养老需求。“十四五”时期，我国全面建立国家基本养老服务制度，完成养老服务改革发展顶层设计，适合我国国情的中国特色养老服务体系正在加速构建，供给结构不断优化。我国完成特殊困难老年人家庭适老化改造224万户，建成老年助餐点8.6万个，全国适老化产品总量达到21.6万种。2025年，中央财政投入9亿元资金支持50个项目地区建设家庭养老床位、提供上门服务，为居家社区养老服务提质扩容。养老机构护理型床位占比达到68%，每千人口拥有执业医师数为3.1人、注册护士数为4.3人，养老机构和设施超过40万个、床位800万张，享受各类津补贴的老年人近5000万人。养老服务供给不断扩大，老年健康支撑体系更加健全。
“十五五”时期，健康中国建设与积极应对人口老龄化继续同步推进。从以治病为中心向以健康为中心转变深刻体现发展理念的变化，完善城乡养老服务网络、营造丰富多彩的老年生活则是我国深入实施积极应对人口老龄化国家战略的重点内容。届时人均预期寿命将继续提升至80岁，人口老龄化程度将进一步加深。养老机构护理型床位占比预期提高到73%，每千人口执业医师数预期增至3.7人、注册护士数预期增至5.1人。通过实施健康优先发展战略和健全养老事业和产业协同发展政策机制，既要提高人民健康水平，又要促进老有所养、老有所为、老有所乐，使长寿有所凭，使长寿无所虑。
4.3万元、11.3年：高质量发展引领中国式现代化，不断增进民生福祉
劳动年龄人口作为支撑少儿人口和老年人口的主要人力资源，是经济发展和国家建设的主力军。在人口负增长的背景下，提升生育水平稳定人口新增量与高质量发展优化人口现存量，二者缺一不可。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展通过提高居民收入、提升人力资本、满足就业需求、加强社会保障和公共服务等惠及千家万户，推动民生不断改善。
收入是民生之源，其既是民生问题，也是经济问题。改革开放以来，我国经济发展焕发生机，年均10%左右的高速增长持续30多年。随着经济增速放缓，2014年12月，中央经济工作会议首次提出，我国经济发展进入新常态，要求认识、适应和引领新常态。居民收入增长与经济增长基本同步是“十四五”规划纲要目标任务之一。2025年，我国国内生产总值超过140万亿元，居民人均可支配收入为4.3万元，比上年实际增长5.0%，与经济增长同步。城乡居民收入比降至2.31，收入差距持续缩小。
优化人口现存量的关键在于提升人力资本，人力资本的提升离不开教育。目前，我国已建成世界上规模最大的高等教育体系，随着高等教育毛入学率从2003年的17%增长到2019年的51.6%，我国从高等教育大众化阶段进入普及化阶段。根据全国教育事业发展统计公报数据，2024年，我国高等教育毛入学率已超过60%。劳动年龄人口平均受教育年限从2020年的10.8年提升至2025年的11.3年。除学历教育之外，我国还大规模开展职业技能培训，目前我国技能人才总量超过2亿人，高技能人才超过6000万人，这将有助于我国从人口大国转向人力资源强国，为全面推进中华民族伟大复兴提供有力支撑。
就业是民生之本，就业的重点人群是16～59岁劳动年龄人口。在学历教育普及和“先立业后成家”的观念影响下，大多数青年的生命历程呈现标准化模式，教育—就业—婚育环环相扣，保就业对稳民生起着关键作用。⑩“十四五”时期，我国就业形势总体稳定，结构持续优化，质量稳步提升。每年城镇新增就业稳定在1200万人以上，为民生改善和经济发展提供重要支撑。城镇调查失业率平均值为5.2%，低于5.5%的预期目标；占城镇劳动力总量比重近8成的30～59岁劳动力失业率平均值为4.0%。2025年，我国城镇化率达到67.89%。“坚持城乡融合发展”是实现农业农村现代化的基本原则之一，外出务工劳动力的就业问题不仅关乎城镇发展，更关乎乡村全面振兴和农村居民生活福祉。国家多措并举促进农民工就业，农民工就业总体平稳，脱贫人口务工就业规模连续5年稳定在3000万人以上，城镇外来农业户籍劳动力失业率年平均值为4.7%。
加强劳动年龄人口的社会保障与公共服务可更好地保护劳动力资源、激发劳动者的积极性。⑪“十四五”时期，我国坚持应保尽保原则，按照兜底线、织密网、建机制的要求，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的社会保障体系。企业职工的失业保险、工伤保险实现省级统筹，失业保险、工伤保险参保人数达到2.46亿人和3.02亿人，较“十三五”时期分别增加2900多万人和3400多万人。随着新就业形态不断涌现，国家持续实施全民参保计划，完善制度，提高参保率，稳步扩大新就业形态人员职业伤害保障制度实施的范围。2025年，职业伤害保障试点扩大至17个省份，累计参保人数超2510万人。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出：“坚持在高质量发展中保障和改善民生。”⑫高质量发展是压舱石和定心针，“十五五”时期，我国居民人均可支配收入增长将继续保持与经济增长同步，劳动年龄人口平均受教育年限进一步提升至11.7年，城镇调查失业率预期在5.5%以内。通过实施更加公平普惠、精准有力的社会政策，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，扎实推进全体人民共同富裕。
【注释】
①习近平：《努力在推动资源型经济转型发展上迈出新步伐 奋力谱写三晋大地推进中国式现代化新篇章》，新华社，2025年7月8日。
②国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》的通知 ，中国政府网，2024年10月28日。
③《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，新华社，2021年7月20日。
④中共中央办公厅 国务院办公厅印发《育儿补贴制度实施方案》，新华社，2025年7月28日。
⑤《育儿补贴已惠及3000多万名婴幼儿》，新华社，2026年1月30日。
⑥《我国每千人口托位数达4.73个 超额完成“十四五”目标》，新华社，2025年11月14日。
⑦《2024年我国卫生健康事业发展统计公报》，国家卫生健康委网站，2025年12月2日。
⑧《2025年经济发展向新向优 预期目标圆满实现》，国家统计局网站，2026年1月19日。
⑨《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，新华社，2025年1月7日。
⑩黄燕芬:《实施就业优先战略促进高质量充分就业》，《人民论坛》，2025年第4期。
⑪何文炯：《科学谋划“十五五”时期社会保障事业发展》，《国家治理》，2026年第2期。
⑫《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，《人民日报》，2026年3月14日。
责编/孙垚 美编/李祥峰
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