【摘要】“菜篮子”工程是市场经济与宏观调控相结合的成功典范，为平抑物价和保障食物供应发挥重要作用，有效支撑居民食物消费和生活水平的不断升级，增加农民就业渠道、促进农民增收、推动农业生产提质增效，已成为“就业增收工程”“保供稳价工程”和“民心所向工程”。在实现“菜篮子”产品货源充足、稳定供应、保障终端消费的同时，“菜篮子”工程也面临着产品结构、价格波动、生产用地与流通体系等方面的挑战，建议加强“菜篮子”工程全国层面统筹、产业全链条统筹，建立基金补贴和储备机制，推动我国“菜篮子”工程高质量发展。
【关键词】“菜篮子”工程 民生工程 农业农村现代化 农产品市场体系
【中图分类号】F326 【文献标识码】A
2026年全国两会上，多位代表委员建议，进一步加强“菜篮子”工程建设，加强食品安全全链条治理，让百姓“菜篮子”装满安全感，“吃得好、吃得营养健康”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调抓好“米袋子”“菜篮子”等民生保障工作。从2020年至2024年，“菜篮子”连续五年出现在中央一号文件中。2025年12月底召开的中央农村工作会议提出，促进“菜篮子”产业提质增效，提升多元化食物供给能力。①2026年中央一号文件《中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出，“促进‘菜篮子’产业提质增效”。这一重要部署立足我国国情，是对我国食物需求变动情况进行精准综合研判后的政策具象化体现，也是“坚持农林牧渔并举，推动构建多元化食物供给体系”的重要目标。②
随着我国居民“钱袋子”的充盈，食物消费结构中动物类和蔬果类等产品的比例会不断提升，对“菜篮子”产品需求会不断增加。“菜篮子”工程把产地端的“菜园子”“牧场子”“养殖园”等生产，通过流通渠道端的“菜市场”“摊位子”“运输队”等载体，与最终“菜篮子”产品的消费需求进行了精准匹配，实现连接生产、流通和消费三个环节的纽带作用。因此，“菜篮子”工程不仅是市场经济与宏观调控相结合的成功典范，更成为保障我国经济、社会安全与稳定的“压舱石”和“调节器”。
我国“菜篮子”工程发展历程与显著成就
我国“菜篮子”工程发展可以总结为初创形成、市场形成、市场发展与对接完善、市场升级与制度发展、提质增效这五个发展阶段。
1988年—1994年，初创形成阶段。20世纪80年代，我国城镇化率快速提升，叠加价格“双轨制”改革放开肉、蛋、菜、糖四种副食品价格的影响，食品等物资“抢购潮”频现，出现物价快速上涨的局面。为迅速平抑物价，1988年5月，农业部（现农业农村部）出台《关于发展副食品生产、保障城市供应的建议》，即通过建立中央和地方的肉、蛋、奶、水产和蔬菜生产基地及良种繁育、饲料加工等服务体系，以保障居民一年四季都有新鲜食品特别是蔬菜供应的“菜篮子”工程。该工程推广和实施后，大中城市的“菜篮子”产品供应快速增加，蔬菜、水果、肉类、牛奶、禽蛋、水产品和油料等产品产量增速远超过城镇人口增速，成为“菜篮子”产品保供的重要抓手。1989年，菜类居民消费价格指数回落到2.1%，食品类回落到16.2%，到1990年食品类和菜类居民消费价格指数分别为-4.8%和-0.4%，③表明“菜篮子”产品基本达到供求有余的状态，也证明了增加供给是平抑价格的有效方式。
1995年—1999年，市场形成阶段。为解决供给不足、蔬菜品种供应单一化及物流不畅等问题，在1995年的全国两会上，“菜篮子”市长负责制被写进《政府工作报告》，确立了以增量保供为目标的设施化、规模化、多产化发展方向，并为“菜篮子”产品开辟了绿色通道。这一阶段，初步形成了以中心批发市场为核心、连接生产基地和零售市场的“菜篮子”市场体系。1996年，《农业部全国“菜篮子”工程定点鲜活农产品中心批发市场管理办法（试行）》出台，推动了市场形成和发展。市场也出现了资本化的批发运营方式，使得“菜篮子”产品供给来源，从郊区扩大到本城市以外的生产基地，形成了从南到北的蔬菜产地供应与周年化的格局，南菜北运的通道逐步得到畅通。
2000年—2009年，市场发展与对接完善阶段。该阶段，“菜篮子”产品生产扩张迅速，叠加产品品质的同质化和对产品质量问题的担忧，“菜篮子”产品的“卖难”和“质量”问题成为社会焦点。在此背景下，“菜园子”逐步从传统生产基地向无公害基地发展，“农超”对接成为常态化。同时，批发市场得到不断的更新和改造，促进流动菜贩逐步转型成为固定商户，使得产地和市场的对接组织体系分工逐步完善，也成为农民就业的重要渠道。该阶段市场数量快速增加，根据国家统计局数据，2009年亿元以上农产品市场数量达到946个，成交金额达9108.59亿元，蔬菜市场个数达到289个，成交金额达2509.22亿元。同时，批发市场的资本运营方式不断普及。以山东寿光蔬菜批发市场有限公司为例，2003年上市资本进入并参与运营，随后于2009年退出，地方国资委接盘。这一“进”一“出”充分显现出“菜篮子”产品的准公共产品属性，也体现出地方政府对“菜篮子”产业发展的高度重视。
2010年—2019年，市场升级与制度发展阶段。2015年农业部（现农业农村部）印发《全国农产品产地市场发展纲要》，推动流通和冷链设施建设不断发展，农产品果蔬流通配套和冷链产业均出现上市企业，批发市场实现向资本化物流园的转型升级和融合。2019年，亿元以上农产品市场成交金额达19785.31亿元，蔬菜市场成交金额为3879.8亿元。④2017年1月，国务院办公厅印发《“菜篮子”市长负责制考核办法》，以“菜篮子”产品增质保供为目标的集约化、设施化、规模化、标准化生产得到落实，产品认证逐步普及。梳理2010年—2019年的中央一号文件可以发现，党和国家有力保障“菜篮子”产品供应，使“菜篮子”产品供应能力不断提升，人民生活更加有保障。
2020年至今，应急保供与提质增效赋能阶段。2020年以来，推动“菜篮子”产品生产水平提升、应急保供、提质增效和制度建设是“菜篮子”工程建设的重要目标。2021年国务院办公厅出台《“十四五”冷链物流发展规划》，提出要初步形成衔接产地销地、覆盖城市乡村、联通国内国际的冷链物流网络；2022年农业农村部出台《“十四五”全国农产品产地市场体系发展规划》，提出要建立“通达全国、世界知名”的国家级农产品产地市场，建设一批“功能完备、链接产销”的区域性农产品产地市场，建设一批“减损促销、联农带农”的田头市场，推动形成现代化的三级农产品产地市场体系；2025年中共中央、国务院印发《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》，明确要求强化“菜篮子”市长负责制。
我国“菜篮子”工程已经历38个年头，从平抑物价和保供起步，以建立、健全、强化、压实“菜篮子”市长责任制和严格“菜篮子”市长责任制考核为抓手，调动了生产源头—资本—市场—物流存储—消费终端全社会力量参与，成功建设这一伟大工程，最终实现“菜篮子”产品货源充足、稳定供应、保障终端消费的历史性伟大成就，不仅“菜篮子”产地市场不断扩张，而且大中小城市和小城镇都物价稳定，有力推动产供销对接和一体化融合进程。以下数据可以充分反映我国“菜篮子”工程所取得的瞩目成就。
食物营养满足率高。根据2023年联合国粮食及农业组织数据，按照人均每天营养满足率（人均每天可供给食物营养量除以人均每天推荐营养量）来看，我国人均每天能量、蛋白质和脂肪的满足率分别为160.3%、229.1%和136.4%，⑤供给量均远超推荐量。这是“菜篮子”产品供应极为丰富的结果，尤其是肉蛋奶和水产品的供应得到巨大提升的体现，也是“菜篮子”工程瞩目成就的重要标志之一。
居民食物消费终年都有保障。在我国城镇居民主要“菜篮子”产品的家庭内消费量中，1990年-2024年，肉类从21.74公斤增加到37.9公斤，禽类从3.42公斤增加到12.8公斤，水产品从7.69公斤增加到17公斤，蛋类从7.25公斤增加到13.9公斤，奶类从4.63公斤增加到15.1公斤，鲜瓜果从41.11公斤增加到67.5公斤（以上皆为人均消费量）。按照统一口径，2013年-2024年，人均蔬菜及食用菌消费量从103.8公斤增加到108.5公斤。⑥
居民生活有实打实的幸福感和获得感。以1988年为基期（100），2024年我国人均国内生产总值指数增幅为1503，食品类居民消费价格指数为633，居民食品类消费价格指数增幅小于人均国内生产总值指数的增幅，即居民“钱袋子”里钱的增加，远超“菜篮子”产品价格的上升，居民的“钱袋子”变得越来越厚实。
“骨干-区域-产地-进口”的农产品市场体系基本形成。全国骨干和区域农产品市场逐步实现对京津冀、长三角、粤港澳、成渝、闽浙、沈大哈长等城市密集区域的消费布局。以国家级农产品产地市场为龙头、区域性农产品产地市场为节点、田头市场为基础的三级农产品产地市场体系已逐步形成。“十四五”期间，我国建设33个国家级农产品产地市场，发布663个农业农村部定点批发市场，产地冷藏保鲜设施新增库容超过9800万立方米。以广州江南市场等为代表的进口水果购销市场体系也成为支撑“菜篮子”产品供给的重要节点。
总体市场成交金额和市场平均成交规模不断扩大。2024年，亿元以上农产品市场成交金额达20831.45亿元，蔬菜市场成交金额为3972.33亿元，分别相对2008年增长了1.62倍和1倍。单个农产品市场的平均成交金额从2008年8.62亿元扩大到30.82亿元，增加2.57倍，⑦这也是市场标准化、规模化和体系化资本运营的结果。
居民“菜篮子”产品供给能力持续提升。按照产量除以总人口计算的我国人均“菜篮子”产品占有量整体呈增加态势。根据国家统计局年度数据测算，1988年-2024年期间，人均肉类占有量从22.33公斤增加到69.45公斤，增幅为2.11倍；牛奶从3.30公斤增加到28.97公斤，增幅达7.79倍；禽蛋从6.26公斤增加到25.48公斤，增幅为3.07倍；水产品从9.56公斤增加到52.25公斤，增幅为4.47倍。1995年-2024年期间，我国人均蔬菜占有量从212.41公斤增加到611.48公斤，增幅为1.88倍。1996年-2024年期间，人均水果占有量从38.02公斤增加到241.19公斤，增幅高达5.34倍。⑧
当前我国“菜篮子”工程面临的问题与挑战
在取得辉煌成就的同时，当前我国“菜篮子”工程发展也面临着问题和挑战，包括产品结构、价格波动、生产用地与产品需求之间错配、产品进口压力、市场运营体系有待完善等诸多方面。
“菜篮子”生产主体依然面临产品结构不合理和价格波动的市场风险。在实际生产中，一旦某种“菜篮子”产品在某一年份利润丰厚，往往会形成生产端“一哄而上”的跟风现象，这容易导致单一产品在短期内供应急剧扩张，进而引发市场价格下滑的风险。
“菜篮子”产业发展面临着成本“内忧”与进口“外患”。一方面，我国“菜篮子”产业面临着资源制约与成本上涨，从用工、用地再到农业设施原材料的价格上涨，都制约产业发展。另一方面，肉、奶、水产品、水果和冷冻蔬菜等产品的进口对国内“菜篮子”产业带来重要的影响。我国“菜篮子”产品存在国产不能满足整体需求的“产需紧平衡”问题。根据联合国粮食及农业组织数据，2023年我国人均年食用水果可供给量高出世界平均27.87公斤，但低于美国，相差54.84公斤；肉类高出世界平均28.26公斤，但低于美国，相差48.52公斤；牛奶分别低于世界平均和美国52.51公斤和191.53公斤。2026年中央一号文件提出，“强化生猪产能综合调控，巩固肉牛、奶牛产业纾困成果，促进供求平衡、健康发展。多措并举促进乳制品消费。”统筹国内生产和贸易协调发展，已成为稳定肉和奶供应的重要导向。
“菜篮子”产业在生产用地、流通体系等方面存在一定的障碍。当前，经营设施农业已成为返乡农民工确保稳定收入的重要来源之一。2021年《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出，永久基本农田“现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变”，“永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地”，明确只有“一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”⑨。如果不统筹解决返乡就业、用地需求增加之间的矛盾，可能会导致农村地区想留人留不住的局面，不利于我国“菜篮子”产品的长期稳定供应，也不利于农业农村现代化及乡村全面振兴的进程。流通能力建设对于“菜篮子”工程有重要意义，没有健全的流通体系，稳健的流通能力，生产和消费就会脱节，产品流通过程中就会出现过多的损耗和浪费。⑩目前我国“菜篮子”流通体系建设还存在一些短板，包括市场布局不够合理、冷链流通率有待提升等。
除此之外，我国农产品市场体系基本形成，但市场经营人员的素质问题尚需提升，同时，“菜篮子”产品的标准化与基地认证等问题，“菜篮子”产品供应跨时跨区跨市场的产销调配难，常态情况和应急情况下运销能力差异大，市场基础设施自动化水平和运行效率低等一系列问题，都需予以关注和解决。
推动“菜篮子”工程高质量发展
“菜篮子”工程增加了农民就业渠道、促进农民增收，推动了农业生产提质增效，为平抑物价和保障食物供应发挥了重要作用，大大提升了居民生活的获得感和幸福感，已成为“就业增收工程”“保供稳价工程”和“民心所向工程”。基于当前我国“菜篮子”工程面临的问题与挑战，为推动我国“菜篮子”工程高质量发展，提出如下建议。
促进“菜篮子”工程实现“三个一”。其一，全国一张图。把“菜篮子”产地、基地、设施、生产主体绘制在一张卫星地图上，北京已在2020年实现大棚的经纬度（GPS）上图和二维码查询系统，广东、上海等地也开展信息系统构建，把这些信息实现全国统一共享，将为未来产品预警、应急保供、避免短期单一产品生产规模迅速扩张等提供调控依据。其二，全国统一市场。破除区域间、部门间的市场和质量认证渠道障碍，建立全国统一“菜篮子”产品大市场，为实现产品标准化、认证统一化、市场认定透明化、产品集配规模化、市场互联和响应动态化及“菜篮子”产品供应的节本增效等提供重要载体，逐步实现市场交易与运销的自动化、智能化和高效化运营。其三，全国统一预警与调度平台。设立全国统一的市场与产品预警和调度平台，开展产品供需与价格波动预警，制定全国“一盘棋”的总量生产计划，统筹协调“菜篮子”产品全产业链的原料和产品供应。
壮大发展农产品加工业、冷链仓储与运输业。升级和打造现代化水平的“菜篮子”产品供应链，既引进国外先进技术和经验，又发挥我国集中力量办大事的优势，开展大规模有组织的协作，把加工业和冷链产业做大做强，实现产销物流畅通与随调随有的产业格局。
建立防范“菜篮子”产品价格急剧波动的基金补贴和储备机制。在价格低谷时，通过基金补贴产地和基地的生产主体收入水平；在价格高涨时，出售储备的“菜篮子”产品，平抑价格高涨。以此确保“菜篮子”产品供应更加充足稳定、生产主体生产经营更有保障。
加强“菜篮子”产业全链条统筹协调。一方面，从全国和地区层面统筹协调，减轻“菜篮子”产品进口对产地、基地、农户和企业所带来的冲击，推动“菜篮子”产品的可持续生产。另一方面，加强跨部门和跨区域统筹，在返乡就业密集地区，建立创新型用地试验区，通过缴纳复垦保证金和签署复垦合同开展放松用途管制的试点，然后逐步推广。
强化制度执行与治理创新，构建长效机制。进一步落实“菜篮子”市长责任制，压实地方政府属地责任，严格考核，将保供稳价工作压力有效转化为治理动力。同时，创新城市治理，实施预防应急事态的常态化管理，完善监测预警、储备调控和跨区联动机制，主动防控，切实提升农产品保供稳价和风险抵御能力。
（中国农业大学经济管理学院硕士研究生鞠丰羽，对本文亦有贡献）
【注释】
①《中央农村工作会议在京召开 习近平对做好“三农”工作作出重要指示》，《人民日报》，2025年12月31日。
②《中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》，中国政府网，2026年2月3日。
③④⑥⑦⑧根据国家统计局年度数据频道中相关数据测算得出，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.
⑤联合国粮食及农业组织FAOLEX数据库，https://www.fao.org/faolex/zh/.
⑨《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，中国政府网，2021年11月27日。
⑩许光建：《新形势下“菜篮子”工程高质量发展的路径选择——基于“产-供-销”有效衔接的分析》，《国家治理》，2023年第5期。
责编/董惠敏 美编/杨玲玲
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