【摘要】改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展成就举世瞩目。近年来，我国一些城市规模越来越大、人口越来越多，“城市病”的问题开始显现。目前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，需要扎实推进乡村全面振兴，促进城乡融合发展。“十五五”时期，通过建设“城市—乡村”优势互补的机制，促进城市功能向乡村延伸，乡村功能向城市拓展；促进城乡产业深度融合，构建“城市—乡村”相辅相成的产业体系；构建高质量发展的国土空间体系，实现更高水平的区域协调、可持续发展。
【关键词】城乡协调发展 区域经济布局 高质量发展 新发展格局
【中图分类号】F061 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“各地区各行业要找准定位，坚持智能化、绿色化、融合化方向，发挥比较优势，形成上下游产业相互衔接、各展其长、同向发力的生动局面。”①城乡融合的本质，就是让乡村具备城市的公共服务水平，既能为子女提供优越的教育，又可以为老人提供方便快捷的医疗；同时，保持乡村“采菊东篱下，悠然见南山”的舒缓与惬意，从而实现城乡发展取长补短。区域协调发展，要依据区域资源禀赋，因地制宜、因时而化地发展，不可一哄而上，盲目模仿“标杆”。
当前城乡区域经济布局中存在的问题与挑战
城乡要素“单向流动”问题突出。长期以来，我国城乡要素流动呈现“单向流动”的特征，资本、人才、技术等生产要素从乡村流向城市，而城市的优质要素向乡村流动的机制不健全。农村土地制度改革仍处于探索阶段，农村金融服务体系不健全，资金供给不足。一方面，农村产权流动性不足、抵押担保难以实现，并且农业投资回报率低，导致涉农经营主体面临融资难、融资贵的问题。另一方面，农村资金通过储蓄形式持续流向城市。根据《2021年度中国银行业发展报告》，我国县域存贷比偏低，村镇银行、农村合作社和农商行县域存贷比普遍在65%—70%，大型商业银行和农商行县域存贷比普遍低于50%。总体而言，在过去一段时期内，城乡空间规划缺乏统筹，未能形成“城市—乡村”协调发展的空间格局，城乡要素合理配置和双向流动的体制机制尚未完全建立。
城乡产业融合度低，产业链条不完整。我国城乡产业融合仍处于初级阶段，产业链条短、附加值低。乡村产业多以初级农产品生产为主，加工、销售环节薄弱，城市产业与乡村产业缺乏有效对接，未能形成相得益彰、协同发展的产业体系。城乡产业链环节的低效、甚至缺失，导致城乡价值链失衡。在乡村从事生产的农户处在“微笑曲线”的底部，城市产业则位于“微笑曲线”的两端，在价值链中处于优势地位。以农产品为例，根据《中国农业产业发展报告2024》和农业农村部的数据，2019年农产品加工业与农业总产值比2.3:1，2023年农产品加工业与农业总产值比达到2.59:1，但仍低于发达国家3.5:1的水平。
城乡公共服务差距明显，均等化水平不高。城乡教育、医疗、养老等公共服务水平差距较大。教育是人力资本累积的重要方式，不仅关乎内生经济增长，而且与机会平等和代际公平密切相关。根据教育部的数据，2023年中国城市学前教育专任教师本科毕业人数达64.64万人，县镇和农村教师本科毕业人数36.98万人和12.73万人。同时，城乡医疗和养老保障仍存在一定差距。例如，2024年农村每千人口医疗卫生机构床位数为6.59张，城镇为8.15张；农村每千人口执业医师数为2.93人，城镇为4.38人；根据国家统计局以及人力资源和社会保障部的数据测算，2024年中国农村居民养老金平均为2949.99元/年，城镇职工养老金平均为45902.72元/年，仅为城镇职工养老金的6.43%，城乡养老差距较为明显。
构建城乡优势互补机制，不断优化区域经济格局
促进城市功能向乡村延伸，乡村功能向城市拓展。“十五五”规划建议提出：“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”②为此，城市功能需要向乡村延伸，发展都市农业、休闲农业、乡村旅游等新业态。根据农业农村部乡村产业发展司的数据，2024年休闲农业营业收入达9000亿元。支持乡村功能向城市拓展，发展农产品加工、农村电商等新业态，2024年全国农村网络零售额2.56万亿元，比2020年增加了7700亿元。全国规模以上农产品加工企业超10万家，实现主营业务收入17.99万亿元。乡村功能向城市拓展过程中要充分发挥乡村的比较优势，在“双碳”背景下，乡村的绿水青山可以转化为支撑城市工业发展的绿色资本。例如，浙江省安吉县建立全国首个县级竹林碳汇收储交易平台，通过收购竹林碳汇再交易给购碳企业，实现“竹林里的空气能卖钱”，为村集体和农户带来显著收益。浙江省嘉兴市建立水权确权登记系统，探索碳排放权等环境权益初始配额与生态产品价值挂钩机制，并开展流域生态补偿，有效促进生态保护与经济发展的双赢。
“十五五”规划建议提出：“发展各具特色的县域经济。”③“郡县治，天下安。”第七次全国人口普查数据显示，2010-2020年，县城和县级市城区常住人口规模增长超过30%，县城一头连接城市，一头连接乡村，具有城乡联系紧密、地域范围适中、文化同质性强的特点，是推进城乡融合发展的重要切入点④。在我国的城乡关系中，大城市作为经济中心，乡村作为经济外围，县域作为中介和桥梁，新型城镇化突破了传统“中心—外围”的二元模式，形成了“城市—县城—乡村”的三层结构。这不仅是对传统城市发展理论的创新，而且是对城乡区域经济布局本土化经验的理论建构。《新时代县域经济学》智库报告显示，截至2024年底，全国“千亿县”数量已达62个，县域经济的总量达到54万亿元，地区生产总值占全国近40%，全国超过50%的人口位于县城⑤。
促进城乡产业深度融合，构建“城市—乡村”相辅相成的产业体系。支持城市企业到乡村投资兴业，发展农产品加工、农村电商、休闲农业等产业。鼓励城市资本、技术、人才下乡，带动乡村产业发展。推动乡村产业向城市集聚，乡村企业到城市设立总部、研发中心、销售中心，发展农产品加工、农村电商等产业。鼓励城市企业与乡村企业合作，形成“城市研发—乡村生产—城市销售”的产业链。培育乡村特色产业，立足乡村资源禀赋，发展特色种植业、农产品加工业、乡村旅游业、农村电商等产业，打造“一村一品”“一镇一业”。支持乡村发展特色产业集群，提升产业竞争力。加强分类指导，引导和支持各地顺应市场规律，依托当地资源，发挥比较优势，宜工则工，宜农则农，宜游则游，宜商则商，逐渐形成品牌效应，攀升价值链的中高端。
畅通城乡要素自由流动。健全城乡金融服务体系，扩大农村金融覆盖面，创新农村金融产品和服务。支持城市资本下乡，发展农村普惠金融，为乡村产业发展提供金融支持。建立城乡人才双向流动机制，促进城乡人才资源优化配置。鼓励城市人才下乡，支持大学生、科技人员、企业家到乡村创业就业。支持乡村人才进城，提升乡村人才素质。2014—2018年中国劳动力动态调查数据显示，老年农民工回流乡村趋势愈发明显，返乡农民工平均年龄从2014年的39.88岁增加到2018年的43.3岁。近年来，返乡创业就业人员迅速增多，农村每年新增高学历返乡人员约120万人。农业农村部公布的数据显示，2012年至2022年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达到1220万人。在推进乡村全面振兴的过程中，越来越多的年轻人回到乡村创业，推动乡村产业的多元化发展，提高农业的科技含量和附加值，为实现乡村全面振兴贡献更多力量。
推进城乡区域经济布局与国土空间体系协同治理
在“十五五”时期，城乡区域经济布局与国土空间体系成为高质量发展的重要支撑。目前，我国经济已经由高速增长阶段转变为高质量发展阶段，统筹经济发展的难度更大，经济发展面临公平、效率、可持续发展和国土安全等多重约束，既要给予不同区域均等化的发展机会，又要实现全局发展的整体效能，保障发展的可持续、安全性和韧性。未来五年以至于更长时期，需要站在更高的发展层面上统筹谋划，把新发展理念和高质量发展目标融入区域发展和国土规划之中，实现更高水平的区域协调、可持续发展。
建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，目标是要实现区域良性互动、城乡融合发展、加强陆海统筹。城乡区域之间的竞争不仅表现在规模和速度上的比拼，更是发展理念、创新能力、增长质量和人居环境之间的综合比较。现代经济中，创新要素向中心集聚和向外围扩散并存，价值链分工协作变得更加深化和细化。城乡之间彰显优势主要是指彰显不同地区的比较优势，并且使各自的比较优势转化为竞争优势。在全国统一大市场条件下，发挥比较优势不再是孤立的，更依赖于城乡区域间的深度协作。对于城市和发达地区而言，彰显优势，就是在现代化建设中走在前列，成为区域经济的增长极。对于农村和后发地区而言，可以发挥比较优势。例如，土地等自然资源的优势、劳动力丰富的优势和发展空间的优势等。从长远来看，农村地区通过吸引创新要素、吸引高端人才和吸引高新技术产业融入乡村空间，也能形成新型竞争优势和高端产业⑥。
区域经济布局奠定国土空间体系的底色，国土空间体系细化了区域经济布局的方向，二者协同实现中国式现代化目标。“十五五”时期，通过分类优化和空间规划，逐步形成开放式、网格化的国土空间布局，持续提高国土空间经济效率。在国土开发上强调边界管理、红线约束和战略性留白，扭转“铺摊子”“遍地开花”的做法，推进山水林田湖草沙综合治理，根本改变粗放式区域开发方式。国土空间规划与治理要科学划定“三区三线”。在满足上述约束基础上，构建优势互补和可持续发展的国土空间体系。综合考虑并优化资源禀赋、基础设施、人口聚集、创新要素、产业发展等空间布局和结构，协同推进县域经济发展、城镇化建设和乡村全面振兴，加快构建相互促进、高质量发展的区域经济格局。
【注释】
①习近平：《深入学习贯彻党的二十届四中全会精神 努力实现“十五五”良好开局》，《人民日报》，2026年1月21日。
②③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
④《党的二十届四中全会<建议>学习辅导百问》，北京：学习出版社，2025年。
⑤新华社研究院：《新时代县域经济学》，福州：福建人民出版社，2025年。
⑥孙久文：《不断提高县域城镇化质量水平》，《国家治理》，2025年第17期。
责编/孙垚 美编/王梦雅
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