【摘要】在城镇化新的发展阶段，住房公积金制度的定位重塑与政策优化，是完善住房保障体系、构建房地产发展新模式、坚持以人民为中心的发展思想的重要举措。当前，需坚持问题导向与目标导向相结合，以扩大覆盖范围为基础，以优化使用政策为关键，以深化管理改革为支撑，以强化政策协同为保障，推动制度从“有”向“优”转变。通过持续改革，住房公积金制度将精准对接与住房有关的各类需求，为实现“住有所居、住有宜居”的目标提供坚实保障，在促进房地产市场平稳健康发展、服务新型城镇化建设中发挥更大作用。
【关键词】住房公积金制度 住房保障 住房市场
【中图分类号】F299.23 【文献标识码】A
2025年12月，中央经济工作会议指出：“深化住房公积金制度改革，有序推动‘好房子’建设。”①我国的住房公积金制度自设立以来，在支持职工购房和改善居住条件方面发挥不可替代的作用。随着我国城镇化进程进入新阶段，住房发展模式向“多主体供给、多渠道保障、租购并举”转型，人民群众的住房需求也从“有没有”向“好不好”升级。在此背景下，现行住房公积金制度在覆盖公平性、资金使用效率、功能定位、管理体制等方面，逐渐显现出一些不适应新形势新要求的问题与挑战。在当前我国推动房地产高质量发展的背景下，住房公积金制度作为保障亿万家庭福祉和维护行业稳定的关键制度，其改革和完善显得尤为迫切。亟须以系统思维推进住房公积金制度改革，明确其在当前住房制度中的战略定位，围绕“做稳、做优、做专、做大、做强”，推出一系列有力、可行、可持续的改革举措，更好地服务住房保障与住房市场双重功能，构建支撑居民住房全生命周期需求的重要制度平台，为“住有所居、住有宜居”提供坚实保障。
我国住房公积金制度的运行现状
住房公积金制度是我国住房保障体系的重要组成部分。自1999年《住房公积金管理条例》颁布实施以来，我国始终坚持以“维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”为重要宗旨，稳步推进制度建设与服务优化。经过二十余年的实践探索与不断完善，住房公积金制度在支持职工购房、改善居住条件、稳定房地产市场等方面发挥重要作用，其作为政策性住房金融工具的保障功能和社会认同度已深入人心。随着城镇化进程的深化、就业形态的多样化和房地产市场格局的调整，住房公积金制度在保持业务平稳运行的同时，也在覆盖范围、使用效能、服务创新等方面呈现出新的发展特征。
缴存规模稳步增长，覆盖范围持续扩大。缴存业务的稳定发展是制度发挥作用的重要基础。2024年，全国住房公积金各项缴存指标保持平稳增长态势，制度资金池持续充盈。2024年全国住房公积金缴存额达36317.83亿元，实缴单位529.00万个，实缴人数17628.75万人，实缴单位和实缴人数分别较上年增长6.92%和1.00%，新开户单位73.99万个，新开户人数1862.47万人，②显示出缴存群体的稳定性。从缴存结构来看，企业单位仍是缴存主体，同时机关事业单位、社会组织等缴存群体保持稳定，形成多样化的缴存格局。
近年来，住房公积金制度改革的重点方向是覆盖范围的拓展。2021年之前，住房公积金制度主要覆盖城镇在岗职工，而随着灵活就业群体规模扩大，制度适配性改革加速推进。2021年1月，住房和城乡建设部批复重庆、深圳、广州、苏州、常州、成都6个城市作为全国首批试点，正式启动灵活就业人员参加住房公积金制度试点工作。2023年，住房和城乡建设部又新增第二批住房公积金制度试点城市，包括武汉、济南、青岛、昆明、湖州、包头、晋城7个城市，至此，试点城市数量从首批6个增至13个。2024年，全国新增沈阳、银川、淄博等23个灵活就业人员参加住房公积金制度试点城市，试点范围进一步扩展至36个。截至2024年末，试点城市累计超过100万名灵活就业人员缴存住房公积金，其中24万人已通过租房、购房等方式实际使用住房公积金，越来越多的快递员、外卖小哥、网约车司机等新就业形态劳动者被纳入保障体系。这一改革有效破解灵活就业人员住房金融支持不足的问题，使制度覆盖范围从传统就业群体，拓展至更广泛的住房需求群体。在区域覆盖方面，住房公积金制度已实现全国城镇地区全覆盖，中西部地区与东部地区的缴存差距逐步缩小。
使用效能持续提升，支持场景不断丰富。住房公积金的使用效率直接关系到制度保障功能的发挥。近年来，我国持续优化住房公积金使用政策，形成“租购并举、兼顾改善”的多样化支持体系，使用规模与使用效率同步提升。2024年全国共有8127.04万人提取住房公积金，提取额达27654.84亿元，同比增长4.11%，提取人数占实缴人数的46.10%，③近半数缴存人通过提取业务获得住房消费支持。
购房支持方面，住房公积金贷款作为低成本住房融资工具，发挥着支持刚性住房需求的关键作用。2024年，全国共发放住房公积金个人住房贷款230.56万笔，金额达13043.07亿元；支持4931.59万人提取住房公积金，用于购买、建造、翻建、大修自住住房和偿还购房贷款本息，共计17927.76亿元，④这对房地产市场的平稳发展提供积极支撑。政策优化持续提升购房支持力度，各地广泛实施“提取公积金支付购房首付款”政策，部分地区消除异地贷款和异地购房提取障碍。自2025年5月8日起，个人住房公积金贷款利率下调0.25个百分点，进一步降低缴存人的购房利息负担，为房地产市场的回稳提供有力支持。
支持租赁居住，已成为住房公积金制度创新的关键领域，特别是针对新市民、青年人等群体的住房租赁需求。2024年，全国共计2257.44万人提取住房公积金2720.57亿元用于租赁住房，提取人数与金额同比分别增长22.28%和33.93%，⑤增速显著高于整体提取水平。在地方层面，创新支持模式不断涌现，2024年，安徽省马鞍山市支持无自有住房的新市民、青年人，全额提取当月缴存的住房公积金用于支付房租；2025年12月，深圳市新修订的《深圳市住房公积金提取管理规定》明确，多子女家庭，职工及其配偶、子女，在本市范围内无住房的，可按月应缴存额100%或备案合同载明的实际月租金提取（不超当月最高缴存额）。政策灵活性持续增强，有效减轻租房群体的经济负担。
在住房条件改善领域，住房公积金制度逐步扩展至自住住房改造用途。根据2024年数据，全国共计6.53万名缴存职工提取住房公积金20.43亿元，用于加装电梯等住房改造项目，有效支持老旧小区更新升级。各地持续优化提取政策。例如，2024年12月，湖北省黄冈市将职工既有住宅加装电梯提取住房公积金的额度，由原先的4万元调整为按实际支出提取；2025年，河南省漯河市将老旧小区改造提取额度提高至6万元。通过提高提取上限、简化申请流程等措施，显著减轻居民在住房改造中的自付资金压力，有力推动城市更新与居住品质提升。
服务效能显著提升，数字化转型加速推进。近年来，住房公积金系统以“惠民公积金、服务暖人心”服务提升三年行动为抓手，持续推进服务标准化、数字化、便捷化改革，服务效能与群众满意度大幅提升。《住房公积金服务标准》的印发实施，为全国住房公积金服务提供统一规范，各地全面完成“高效办成一件事”涉及的4个住房公积金服务事项，推进住房公积金个人住房贷款购房“一件事”落地，让群众办事流程更优、材料更简。
数字化转型成为提升服务效能重要引擎。全国住房公积金系统加快数据资源体系建设，推进《住房公积金基础数据标准》修订，强化跨部门数据共享，2024年，通过数字化转型，全年各地累计调用87类共享数据1.68亿次，⑥有效实现身份核验、房产信息查询、社保缴费证明等高频事项的“数据跑路”，从而替代“群众跑腿”，提高服务效率。“亮码可办”全面推行，个人住房公积金证明事项无需额外开具纸质材料，通过电子证照即可办理相关业务，异地转移接续、提取申请等高频业务实现“全程网办”“跨省通办”，蚌埠等地办理时限平均压缩50%以上，大幅提升服务便捷度。
服务场景的协同创新，拓展制度惠及渠道。各地住房公积金管理中心与商业银行、房地产企业、政务服务平台深化合作，构建“公积金+政务”“公积金+金融”“公积金+住房服务”的协同模式。部分城市实现住房公积金贷款申请、审批、放款全流程线上办理，购房人可通过政务APP一键完成贷款申请与材料提交；部分地区将住房公积金提取与房屋租赁平台、二手房交易平台对接，实现提取业务自动审核、即时到账，让群众享受“无感办理”的便利。
尽管住房公积金制度运行成效显著，但在新形势下仍面临一些亟待解决的问题。首先，制度覆盖仍存在短板，灵活就业人员缴存比例仍偏低，存在应缴未缴、缴交不足，以及普惠性不足等问题。其次，缴存人面临跨区域使用难、异地转移不畅等问题，这对流动人群影响尤为显著，削弱住房公积金制度在全国层面的连贯性。再次，资金使用效率有待进一步提升，部分地区住房公积金资金沉淀较多，租房提取额度低于实际租金水平，且手续繁琐、材料要求多，支持力度有待提升。
关于深化住房公积金制度改革的方向及举措的思考
我国住房公积金制度自建立以来，始终伴随住房市场发展和城镇化进程同步推进。随着住房发展和城镇化迈入新阶段，住房公积金制度需在现有基础上，适配“住有所居、住有宜居”的民生目标，切实落实2025年12月中央经济工作会议提出的“深化住房公积金制度改革”要求，并将其作为构建房地产发展新模式、完善住房供给体系的关键支撑。
重新定义住房公积金制度的重要战略定位。住房公积金制度需明确住房保障与住房市场双重服务定位，其本质是面向职工的强制性、互助性长期住房储蓄制度，重要价值在于通过稳定长期资金积累、集体互助与低息贷款机制，提升居民尤其是中低收入群体的住房支付能力，全面保障人民群众居住权。过去二十多年，该制度主要聚焦于支持商品房购买，呈现出鲜明的“购房金融”特征。然而，随着我国住房供需关系发生根本性转变，仅强调“买得起房”已难以满足多样化的居住需求，亟须重新锚定制度定位、拓展重要功能。“十五五”时期，需推动住房公积金从单一购房支持工具，转型为覆盖“租、购、改、养”全生命周期的住房消费专业互助平台。这意味着其功能需从支持产权获取，延伸至租赁安居、住房改善、适老化改造、绿色家居升级等多样场景，真正贯穿住房消费全过程，全方位适配居民不同阶段的居住需求，系统发挥其在住房保障制度中的关键作用。
做稳法治基础，扩大制度保障范围。强化法律支撑。在法律地位方面，《住房公积金管理条例》缺乏上位法支撑，导致地方执行标准不一、监管权威性不足、改革动力不强。需将现有的《住房公积金管理条例》提升至更高层级的立法层面，确保其在稳定性和执行力上得到进一步强化，同时，明确制度定位、管理权责以及缴存与提取标准，厘清中央与地方、缴存人与管理机构之间的权责界限，为深化住房公积金制度改革提供坚实的法治基础。
扩大覆盖群体。2024年，全国住房公积金实缴人数占全国城镇就业人数比重约为37.24%，但仍有大量城镇常住人口未被纳入制度体系，尤其是新就业大学生，以及进城务工人员、个体工商户、网约车司机、外卖骑手等灵活就业群体。这部分人群往往收入不稳定、流动性大，难以满足传统单位代缴模式的要求，导致制度“漏出”现象较为突出。需通过立法保障，扩大制度覆盖面。其一，在法律保障下，同步扩大制度覆盖，充分将灵活就业人员、平台经济参与者、个体工商户等纳入保障范围，按照“普惠自愿、权责对等”原则，实施差异化缴存比例，允许在规定上下限范围内自主确定缴存额，推广按月、按季、按年等灵活缴存方式，探索产品化缴存模式，满足不同收入水平群体的需求。其二，建立“中断—接续”机制，允许因失业、创业等原因暂停缴存，并在重新就业后无缝接续，避免“断缴即失效”的情况发生。其三，强化中小微企业缴存保障，通过简化缴存登记流程，根据收入状况设立多档缴存标准，辅以税收优惠和财政补贴政策激励参保等方式，降低企业缴存负担，提高参保积极性，同时，建立“政策宣讲+上门服务+线上指导”的推广机制，提升企业对制度的认知度。其四，完善特殊群体支持政策，对农村转移人口、低收入职工等群体，实行低门槛缴存、差异化贷款额度政策，增强政策吸引力。
做优机制设计，提升保障精准效能。改革优化现行的缴存与使用机制，增强制度的公平性与灵活性。结合地区经济发展水平，调整缴存基数与比例，平衡企业负担与职工权益，借鉴部分城市的成功经验，推行自愿缴存和个人单位分制模式，利用大数据技术实现跨部门数据共享，形成动态监管网络，提高服务精准度与效率，避免“一刀切”带来的企业负担过重或制度功能削弱。在购房支持方面，坚持低利率政策，为首套刚需购房者及中低收入群体提供优于商业银行的贷款条件，强化其住房保障功能。完善推广住房公积金代际支持模式。全面落实提取住房公积金支付购房首付款政策，优化“多缴多贷、长缴多贷”的配贷机制，推广“商转公”和“商转组合贷”业务。例如，深圳市将购房税款纳入提取范围，为各地拓展使用场景提供样本。在租房支持方面，提高租房提取额度，放宽提取频次限制，简化审核流程，推行“按月提取、直付房租”模式，实现住房公积金提取与房屋租赁平台的数据对接，简化办理流程。强化互助属性，鼓励有条件的城市，探索支持缴存人提取住房公积金为父母、子女租房，以扩大政策受益面。如此，既激励缴存积极性，又增强资金池活力，巩固制度互助性。
做专住房消费支持，拓展服务边界与专业能力。聚力将住房公积金打造成为支持住房消费的专业化服务平台。突破传统购房贷款单一功能局限，顺应民生需求多样化发展趋势，持续拓展服务外延，覆盖住房租赁、家装焕新、适老化改造、旧区更新，以及老旧小区加装电梯、住房维修养护、社区配套提质等多样领域，全方位助力人居品质升级。推动全生命周期住房需求与住房公积金服务深度适配，整合住房消费相关事项至住房公积金平台，探索将房屋专项维修资金纳入平台统一管理，并同步配套贷款等金融支持，实现从“购、租、改、修、养”的全生命周期住房金融服务闭环，精准对接居民住房全生命周期使用需求。可将商品房预售资金监管纳入住房公积金中心监管体系，以专业化监管赋能平台提质增效，夯实关键服务优势。可将住房保障类资金纳入住房公积金管理。“十五五”时期，住房公积金通过统筹整合各类住房消费相关资金需求，构建一站式综合服务平台，可实现住房消费服务集约化、便捷化供给，提升住房公积金沉淀资金利用率，逐步形成独特的住房消费专业化服务优势。
做大资金规模，拓展增值留存渠道。住房公积金要扩大保障覆盖面和使用支持范围，需有资金规模做保障。为提升资金运用效益，拓展增值渠道成为必然选择，在保证安全的前提下，可适度引导结余资金投资于国债、地方政府专项债、政策性金融债及优质权益类金融产品等低风险资产，以增强资金保值增值能力，扩大住房公积金资金规模。吸引资金留存，可通过为退休人员提供高于银行同期存款收益的政策，增强资金归集与持续积累机制，提升缴存资金的留存率。强化激励措施，对首次开户的灵活就业者给予一次性财政补贴，或对连续缴存满一定年限者提供税收抵扣，以此吸引更多人员参与缴存。探索实施针对不同收入群体的差异化存款利率政策，激励所有自愿缴存住房公积金的群体踊跃参与。
做强现代化治理体系，构建统一高效平台。建立高效统一的管理体系，是深化住房公积金制度改革的关键所在。其一，积极探索住房公积金省级统筹，实现统一制度标准、资金跨区域调剂、集中监管风控，同步依托全国公共服务平台，推动异地贷款互认、异地提取“全程网办”，打通跨区域保障壁垒。其二，深化跨界协同合作，与商业银行合作推出基于住房公积金缴存信息的信用贷款、经营贷利率优惠等增值服务；与住房租赁机构、房地产企业对接，提供租房折扣、购房优惠等权益，构建“公积金+金融+住房服务”的协同生态。其三，加强与住房保障体系衔接，将住房公积金缴存情况作为公租房配租、保障性租赁住房申请的重要参考，对缴存满一定期限的职工给予优先保障，探索住房公积金贷款与共有产权房的组合支持模式，降低保障房购置门槛。其四，构建全国一体化的信息系统，实现跨区域便捷服务，同时强化透明度，构建科学评估指标体系，围绕覆盖范围、使用效率、服务质量、风险防控等重要维度，建立量化评估指标，定期开展全国性制度运行评估，鼓励地方灵活取用机制、缴存补贴模式、跨区域合作等方面试点创新，最终形成一个法治化、信息化、一体化的现代化治理体系，确保住房公积金制度能够持续稳健地服务于人民的住房需求，助力实现“住有所居、住有宜居”的美好愿景。
“十五五”时期，随着改革的不断深化，住房公积金制度，将成为我国住房保障和市场体系中不可或缺的重要力量，为增进民生福祉、促进社会公平作出更大贡献。
【注释】
①《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》，2025年12月12日。
②③④⑤⑥《住房城乡建设部 财政部 中国人民银行关于印发〈全国住房公积金2024年年度报告〉的通知》，中国政府网，2025年5月20日。
责编/谢帅 美编/王梦雅
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