【摘要】作为战略性新兴产业，低空经济发展须以“安全可控”为基石。随着低空经济规模的持续扩大和业态的日益复杂化，其安全风险也呈现多样化、动态化新特征，亟须通过系统性治理框架的构建与完善，为这一新兴经济形态的健康发展保驾护航。需完善低空经济法律法规体系，明确各方权责边界；健全行业标准和监管机制，形成覆盖全链条的规范体系；强化应用场景安全风险防控，运用数字孪生、人工智能等技术，提升风险识别与应急处置能力，从而实现“管得住”与“放得开”的动态平衡。
【关键词】低空经济 新质生产力 制度设计 安全底座 【中图分类号】F124 【文献标识码】A
2025年《政府工作报告》将“低空经济”纳入新质生产力培育范畴，提出推动低空经济等新兴产业安全健康发展。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出：“实施产业创新工程，一体推进创新设施建设、技术研究开发、产品迭代升级，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展。”①“低空经济”，是指依托无人驾驶飞行、低空智联网等基础技术，以低空空域为低空飞行活动场景，涵盖低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务、低空飞行保障等领域的综合性经济形态。凭借巨大的产业带动能力、广泛的应用场景，以及与国家战略的高度契合，低空经济已经成为我国经济发展的新引擎和重要增长极。
近年来，低空经济呈现迅猛发展态势。各地积极探索，将低空经济与文旅、物流、城市管理等领域深度融合，催生出一系列“低空经济+”新业态。然而，在低空经济飞速发展的过程中，安全事故频发，引起社会各界高度关注。毋庸置疑，安全是低空经济发展的生命线，构建坚实可靠的安全底座，对于推动低空经济高质量发展有着重要意义。随着低空经济规模的持续扩大和业态的日益复杂化，其安全风险也呈现多样化、动态化新特征，亟须通过系统性治理框架的构建与完善，为这一新兴经济形态的健康发展保驾护航。
低空风险治理涉及空域管理、技术管控、法规执行等多维度
随着低空经济的蓬勃兴起，无人机等低空航空器广泛应用，导致安全隐患逐渐增多，涵盖国家空防安全、航空器飞行安全、社会公共安全，以及网络和信息安全等领域，呈现多样性和复杂性特征。国家空防安全方面，各类低空航空器因隐蔽性和灵活性特点，被用于非法越境、情报搜集、非法测绘等，对维护国家安全构成严重威胁。低空航空器飞行安全方面，动力系统、结构设计、导航与控制系统的可靠性是重要环节，任何一环出现问题均可能引发失控、坠毁等严重后果。此外，需同时保障低空运行过程中有人驾驶航空器的安全，并解决有人机与无人机混合飞行时的协同安全问题。社会公共安全方面，低空航空器的无序飞行，会对社会公众构成安全风险，如侵入公共航空运输敏感区会导致航班延误，空中碰撞、坠落等会危害关键基础设施、他人人身和财产安全。此外，随着低空航空器智能化、信息化程度不断提升，其信息系统面临日益凸显的网络与数据安全风险，涉及低空空域数据、飞行数据、飞行保障数据等，若遭泄露，将严重威胁社会安全与个人隐私。当前，低空风险治理涉及空域管理、技术管控、法规执行等多维度。
空域管理的复杂性。低空公共性与私域性交织，导致管理边界模糊；空域使用主体包括通用航空器、消费级无人机、行业无人机等，面对不同主体飞行需求冲突，缺乏统一空域分配与调度机制，易引发碰撞风险；低空空域“碎片化”特征明显，空域规划难度较大。
技术管控能力与风险识别存在滞后性。低空航空器运营平台与管控技术相对落后，难以实现全面有效监控。首先，低空经济技术性强，我国在通用航空器整机、发动机、核心零部件，以及材料的研发能力仍存在不足，低空飞行产品在性能、安全性、可靠性等方面存在短板，加剧安全风险。其次，低空智能交通管理系统、飞行器管控手段尚不完善。无人机依赖智能系统，其控制和管理方式与有人机差异显著，且不同类型、品牌无人机在技术标准、通信协议等方面存在差异，导致统一管理与协同运行存在障碍。尽管近年来我国推广无人机云系统与电子围栏技术，但覆盖范围有限，且技术成熟度仍有待提高。再次，飞行行为追溯与管控较为困难。一些“黑飞”无人机未安装实名登记模块或北斗/GPS定位系统，坠毁或肇事后难以追溯责任人。无人机超视距飞行、自主编队等技术普及，使得单一设备失控可能引发连锁事故，如多机碰撞等，但现有系统尚难以实时干预。
法规体系与执行落地矛盾。低空管理法规尚未形成闭环，且不同地区、部门的规则衔接存在漏洞。一是无人机物流、载人飞艇等新业态层出不穷，但现有法规对其飞行资质、空域申请、事故责任认定的规定较为模糊。例如，跨区域飞行的审批流程繁琐，缺乏全国统一的空域申请平台，导致部分用户选择“黑飞”规避监管。二是执法权责分散与协同不足。低空安全涉及军航、民航、交通、公安、城管等多个部门，不同部门在低空经济管理中承担着不同的职责，如军航负责国家空防安全和军事飞行活动的管理，民航负责空域规划及民用航空活动的行业管理，公安部门侧重于维护低空飞行的治安秩序，市场监管部门则对低空经济相关企业的市场行为进行监管。各部门之间职责划分存在一定的交叉和模糊地带，跨部门信息共享机制尚不完善，实际管理过程中，容易出现协调不畅、监管漏洞等问题。
用户安全意识与违规成本失衡。个人与企业的安全意识较为不足，且违规成本较低，加剧低空风险。一方面，公众认知误区与安全意识不足。例如，深圳宝安国际机场曾因无人机干扰导致大面积航班延误。另一方面，违规成本较低，威慑力不足。对“黑飞”行为的处罚多为罚款或没收设备，难以震慑恶意违规者。同时，事故追责较难，如无人机坠毁造成他人财产损失或人员伤亡时，若无法确认操作员身份，受害者可能难以获得赔偿。
应急处置与风险兜底机制存在薄弱环节。低空事故具有突发性强、影响范围广的特点，应急响应能力仍显不足。例如，风险补偿与保险体系不完善，无人机第三者责任险覆盖率较低，部分个人用户未购买保险，事故后难以承担赔偿责任；低空飞行涉及的公众安全风险，如隐私泄露等，尚未纳入社会补偿机制，易引发民事纠纷。
低空经济安全底座的基石与治理痛点
制度设计能够为安全提供重要保障。通过制度安排，明确各参与主体的权利、义务和责任，能够避免出现责任推诿、管理混乱的局面。从法律法规层面来看，完善的低空经济法律法规体系，可以为安全管理提供明确的法律依据。当前，我国已经出台一系列与低空经济相关的法律法规。例如，2017年，中国民用航空局发布《民用无人驾驶航空器实名登记管理规定》，要求250克以上（含250克）的民用无人机须进行实名登记，这一规定为无人机管理提供基础数据支持，有助于追踪飞行器及其操作者。②2023年，国务院、中央军委发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，这是我国首部专门针对无人驾驶航空器的行政法规，明确无人机的分类管理、空域使用、飞行许可、操作规范等内容，为低空航空器的安全管控提供系统性框架。此外，各地也根据实际情况出台相关法规，如深圳市发布《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》，对无人机的飞行区域、飞行高度、操作资质等进行详细规定。这些规定为执法部门提供执法的标准和尺度，使得对违规飞行行为的打击有法可依，从而有效遏制不安全因素滋生。但我国低空安全制度设计方面还有进一步完善空间。
相关法律法规的更新速度相对滞后。例如，现行法规对低空航空器的分类、适航标准、飞行许可等方面的规定仍存在不清晰问题，执法的自由裁量空间较大，增加管理难度。《中华人民共和国民用航空法》规定：“国家扶持民用航空事业的发展”；《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定：“国家在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制”，但这些规定过于笼统，对于低空开放和合理使用缺乏具体性规定，缺乏关于不同地区、不同部门之间统一高效的空域调配机制的规定。低空经济相关技术迭代较快，如新型飞行器、电池、人工智能、通信导航、材料等，应用场景不断拓展，如物流、载人、巡检、应急等，而一些法律法规无法及时适应新技术带来的安全管理挑战。例如，对具备自主飞行能力的无人机或飞行汽车发生事故时的责任认定存在空白。低空经济快速发展，使得低空物流、文旅、无人机集群表演、城市空中交通等应用场景不断涌现，但与之关联的空域规划、运营管理、安全监管等，仍缺乏专门的法律法规。
政策制度间的协同性不足。政策在完善自身的同时能够为法律提供经验，法律在改进自身的同时能够为政策提供参考，二者相互影响、优势互补，共同构成完整的社会规范体系③。我国低空经济发展涉及的飞行安全及公共安全问题，需通过法律的形式予以保障。同时，低空经济的发展目标及重点工作任务具有一定灵活性，需通过政策来弥补法律在具体目标和阶段性安排方面的不足，从而为法律的实施提供指引。当前，各地低空经济政策频出，但仍存在前期统筹规划和跨区域协同不足的问题，同时，缺乏强有力、常态化的低空经济发展领导协调机构，难以高效统筹各方力量；部分地方规划对与国家战略衔接、区域协同发展方面的考虑不足，存在“一哄而上”或重复建设的苗头。此外，既有制度并未明晰相关治理机构的职责内容与权力边界，可能会出现重复监管问题。且部门间的数据标准和信息系统存在差异，容易导致数据难以互通共享，存在监管盲区。
标准体系尚不健全。基础设施方面，标准体系尚不完善。现行标准体系滞后于技术发展，难以充分满足新兴航空器的发展需求，设施设备之间的适配性和兼容性较为不足。例如，城市空中交通（UAM）所需的垂直起降场标准尚未落地，消防等级、噪音隔离带、电磁兼容要求无明确量化指标，缺乏与城市交通（如地铁、公交等）的接驳设计规范。适航审定标准方面，以电动垂直起降飞行器（eVTOL）为代表的新型低空航空器，采用大量创新性特性设计，需要制定新的适航认证标准。产业标准化方面，无人机整机制造、航空发动机、材料、零部件、机载设备、运营服务等产业链各环节，在数据格式、接口协议等方面缺乏统一的标准。各类低空航空器在尺寸、性能、用途上各不相同，技术规范不一致，容易导致产品之间出现兼容性问题，增加系统集成的难度和成本。例如，在飞行服务标准方面，各地的低空飞行服务站在服务内容、服务质量、收费标准等方面存在较大差异。一些低空飞行服务站可能无法提供全面、准确的气象信息、导航服务和应急救援支持，这给低空航空器的安全飞行带来隐患。安全监管标准方面，相关法规标准尚不健全，无人机交通管理标准缺失，空域动态分配缺乏统一数据接口，有人—无人融合规则不完善。低空飞行服务保障体系尚不完善，飞行服务保障能力不足，这些都制约低空经济的高质量发展。
筑牢低空安全防线，夯实低空经济发展基础
低空经济高质量发展，须统筹好发展和安全两件大事，实现市场需求与安全保障的动态平衡。需构建全方位、多层次的制度体系，有效解决低空安全问题，夯实低空经济发展基础。
完善相关法律法规体系。为应对低空航空器的安全风险，需完善现有法规制度，制定系统有效的低空航空器管理法规，做到有章可循。现阶段国际上比较成熟的机构，主要有美国联邦航空管理局以及欧洲航空安全局。美国联邦航空管理局颁布的《联邦航空条例》，对商业无人机的操作有明确规定，如飞行高度、操作人员资格、飞行许可等。欧洲航空安全局制定针对无人机的《欧洲无人机法规》，规定无人机的分类、操作要求和注册程序等。我国的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》于2024年1月1日起施行，有效解决低空“如何飞”问题。2025年7月1日，中国民用航空局发布的《民用无人驾驶航空器事件信息管理办法》正式实施，系统规范无人驾驶航空器事件信息的收集、分析和应用流程。将无人驾驶航空器事件分为紧急事件（如人员伤亡、设备损毁等）和一般事件，要求紧急事件应当在事件发生后12小时内（事件发生在我国境内）或24小时内（事件发生在我国境外）报告，非紧急事件应当在事件发生后48小时内报告。这些规定填补了我国低空安全管理的制度空白，为电动垂直起降飞行器（eVTOL）载人飞行、物流无人机规模化落地扫除障碍。“十五五”时期，面对低空航空器监管空白或重复执法问题，需明确各部门的职责分工，建立协同监管机制，形成低空航空器的全生命周期监管网络。在执法层面，需加大对违规行为的处罚力度，提高违法成本。对“黑飞”等严重违规行为，除实施现有罚款等手段，还可以采取吊销执照、列入黑名单等措施，形成有效震慑。
健全行业标准和监管体系。低空飞行安全问题许多是由于技术缺陷造成的，低空经济高质量发展需依靠技术创新。首先，需通过完善制度建设，加强低空航空器识别与追踪技术的研发与应用，推进低空航空器与人工智能、大数据、区块链等新兴技术融合，确保数据的透明和可追溯性，提升航空器的飞行安全系数。同时，加快推进智能化监控网络建设，构建覆盖“空天地”、贯穿“全流程”的智能防控体系。国内多地已取得不少成效，如深圳试点应用虚拟空域数字孪生系统，使低空飞行事故率下降56%；武汉市公安局成立警航汉飞工作室，负责开展特警无人机应用和反制工作，开创武汉特警空域打防管控一体化的新模式。④
其次，需进一步强化低空飞行安全技术标准建设。通航机场和起降平台标准方面，除通用航空机场设施和设备设计、建设、管理、运营制定的技术标准外，需规范低空航空器起降平台尺寸、安全性、流量控制、通信标准，充电桩和充电接口的相关标准，起降平台的建设位置、空间规划，以及与现有交通枢纽的集成标准等。适航认证标准方面，需设立低空和城市空域内飞行的专门安全标准；统一飞行器安全评估、失效模式分析等技术标准；规定低空航空器的电池热管理系统、安全保护和电力系统冗余要求。需加快制定低空航空器的技术规范和接口标准，确保不同厂商生产的设备能够互联互通，制定统一的通信协议和数据格式，为智能化监控网络的构建提供技术支撑。在通信导航监视设备标准方面，需设立保障航空器在飞行过程中能够进行有效通信、精确导航和可靠监视的技术标准。安全与风险管理标准方面，需建立确保低空飞行活动公共安全的标准，以预防和应对可能的安全威胁和风险，包括风险识别与评估、风险控制与管理、安全管理体系、事故报告与调查、监控与审核等。同时，需系统制定针对各类飞行器可能面对的非合作目标、非合作对抗的主动、被动安全防范标准等。
再次，需加强对低空航空器使用者和公众的教育与培训。对低空航空器使用者，可以通过技术培训，提高其安全意识、操作技能和应急处理能力。所有使用者须通过正规培训，并取得操作证书后方可飞行。例如，为增加飞行安全，要求无人机操作者根据飞行风险等级接受相应培训，操作者需通过考试或者获得国家授权。对社会公众，可以通过教育与培训，提升其安全意识和法规认知。
做好应用场景安全风险防控。推动低空经济高质量发展，除进一步完善政策法规、建立健全行业标准外，还需重点构建智能运行体系，加强低空航空器安全管理。规模化的低空飞行活动，具有多样、高频及复杂的运行特性，需构建完善的低空信息基础设施，提供全面的低空通信服务、精准的飞行导航支持，以及高效的空域监管能力，确保低空飞行活动实现互联互通、精准导航、实时感知与有效控制。例如，美国联邦航空管理局对空域采用动态管理技术，通过低空授权与通知能力（LAANC）系统实现无人机空域的实时授权。欧盟在低空航空器管理方面的法律规制模式，以综合性、统一性和技术驱动为典型特点。法规将无人机分为“开放”“特定”和“认证”三类，分别对应低、中、高风险运行场景。“开放”类适用于低风险场景（如娱乐飞行等），操作者需遵守基本规则；“特定”类适用于中等风险场景（如物流配送等），需获得国家航空当局的授权；“认证”类适用于高风险场景（如载人飞行等），需满足严格的适航认证要求。这种基于风险分类的管理框架既保证灵活性，又确保安全性。此外，欧盟推动建立统一的无人机交通管理系统（U-Space），以实现低空空域的高效利用。该系统通过数字化技术实现无人机与有人机的协同运行。此外，还采用地理围栏技术，限制无人机在敏感区域的飞行。这些技术手段不仅能够提高空域管理效率，而且能够降低飞行冲突风险。这些有益的国际经验，值得我们借鉴。
发展低空经济，须强健科技“骨架”。我国在低空信息基础设施建设方面进行了一些有益的创新探索。例如，2024年，深圳市发布智能融合低空系统（SILAS）先锋版，通过将深圳市域级低空空域数字化，成为融合城市级城市信息模型底座与全域智算算力的低空管理和服务操作系统。作为低空运行典型场景，全国首个5G低空智联网在长江南京段实现全覆盖，该网络集通信、导航、监视、气象于一体。高新技术企业纵横股份推出低空数字经济领域全场景、全链条解决方案，旨在解决低空经济发展中的安全管理难题和飞行服务需求。纵横股份的产品涵盖垂直起降固定翼、中大型固定翼、多旋翼、无人值守等全谱系无人机，拥有完善的应用解决方案和完整的业务链，在应急、安防、测绘、能源等领域得到广泛应用，出口40多个国家和地区，为全球1500余个用户提供优质服务。⑤
对低空航空器本身而言，现代航空器需通过集成优化多种飞行管理系统和相关技术，实现飞行控制、智能避障、故障诊断等功能，从而提高飞行安全性和稳定性。其中，智能化飞行控制技术采用先进智能算法，可根据飞行状态和环境变化自动调整控制参数。2025年3月，TD550D无人直升机系统正式获得由中国民用航空局颁发的型号合格证（简称TC），成为全国首款通过型号合格审定的无人直升机系统。该系统可实现高精度定位和路径在线规划，在智能避障技术方面结合多种传感器和算法，使设备能够自主感知周围环境，识别并避开障碍物，实现安全、高效移动和作业。飞行中的能源动力问题，是低空航空器提高续航能力的关键。需研发安全性能更好的新体系动力电池技术，如固态电池、氢能源等新能源电池，以降低电池热失控风险。国内固态电池和氢能源电池研发已取得显著进展。固态电池方面，国轩高科、宁德时代、亿纬锂能、孚能科技等多家企业，已实现技术突破并公布量产计划；氢航科技等公司研发的氢能源电池，在轻量化和长航时飞行等方面表现突出。天目山实验室研发出“天目山五号”氢电混动长航程复合翼无人机，具备长航时、耐低温、灵活起降、绿色零排放等特点，目前已完成无人机的垂直起降与航线飞行测试。
我国低空经济正处于起步阶段，制度设计的目标是正确处理发展与安全的关系，既要安全，又要发展。不是为了安全而安全，而是以安全为基础促进发展，发展才是最终导向。因此，低空经济高质量发展，需营造更宽松的创新环境，在鼓励低空技术创新和场景应用的同时，构建科学的安全风险防控机制。⑥唯有以制度之“管”筑牢安全之基，方能以发展之“放”释放万亿赛道潜力。这种“管”与“放”的辩证统一，正是中国制度优势在低空经济领域的生动体现，也是构建新发展格局、实现高质量发展的重要范式。
【注：本文系北京市社会科学决策咨询重点项目“北京卫星网络产业发展现状、优势短板及引导对策研究”（项目编号：24JCB042）；国家社科基金一般项目“战略性新兴产业跨界融合网络的演化机理及引导策略研究”（项目编号：23BGL022）阶段性成果】
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《民航局正式下发〈民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定〉》，中国民用航空局官网，2017年5月17日。
③孔得建、袁泽：《低空经济政策法律体系的现状、经验与展望》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2024年第5期。
④《“水陆空地”一体化 武汉特警构建新型巡防格局》，武汉市公安局官网，2024年7月15日。
⑤《四川天府新区：多款新品发布，深度赋能地空协同的数字经济新时代》，人民网，2025年3月17日。
⑥高志宏：《低空经济高质量发展的法治保障研究》，《人民论坛·学术前沿》，2024年第15期。
责编/孙渴 美编/杨玲玲
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