【摘要】在汉族与各民族深度融合大背景下，唐朝对边疆诸民族部落制定了包容友善的羁縻政策，于“缘边”之地设置若干都护府和羁縻都督府、羁縻州，推行开明进步的羁縻府州制度。唐朝缘边府、州的具体设置，有一个从前期探索、到大量增设、再到盛唐时期设置完备的过程。羁縻府州制度的成功推行，通过“因俗而治”的制度灵活调整，发挥“因地制宜”的突出制度功能，推动唐朝内地与边疆地区的一体化发展，促进唐朝统一的多民族国家的繁荣强盛。
【关键词】羁縻政策 都护府
羁縻府州 边疆治理
【中图分类号】K242
【文献标识码】A
唐朝时期，承继魏晋南北朝四百余年民族融合之深厚积淀，在汉族与各民族继续深度交往、交流和一体化交融大背景下，唐王朝制定了包容友善的处理民族关系的羁縻政策，①于“缘边镇守及襟带之地”，即边疆军事据点和山川要塞之地，设置若干都护府和众多羁縻都督府、羁縻州，推行实施开明进步的羁縻府州制度及统辖管理。②这既成功实现了边疆地区治理，也有力促进了唐朝统一的多民族国家的繁荣强盛，保障国家大一统格局。
缘边府、州设置和盛唐时期的完备
缘边府、州，包括边疆地区的都护府和羁縻都督府、羁縻州，其具体设置有一个从前期探索、到大量增设、再到盛唐时期设置完备的过程。
唐高祖武德元年（618年），唐王朝建朝立国。同年，即开“南中”，在南部边疆地区设置南宁州、昆州和恭州等，任命当地部落首领爨弘达为昆州刺史，负责管理各州。武德四年（621年），“南中”诸部落上表归顺唐朝，并进贡地方名贵特产表达归顺诚意，唐朝又设置南宁州都督府，以部落首领俞大施为都督，为都督府最高长官。在西部边疆地区，唐太宗贞观三年（629年），党项羌族首领细封步赖率部归属，唐朝在其地设置轨州，任命细封步赖为轨州刺史，负责本州治理管辖。在南部和西部边疆地区设置这些府和州，是唐朝羁縻府州设置的前期探索。
贞观四年（630年），唐军平定东突厥，俘其可汗颉利，在北部边疆地区解除了东突厥的军事威胁，东突厥归顺唐朝。唐朝既在突厥内附的朔方之地设置顺、祐、化、长四州都督府，又在突厥故地设置定襄都督府和云中都督府。其中，定襄都督府统辖德州、执失州、苏农州、拔延州4个羁縻州；云中都督府统辖舍利州、阿史那州、绰州、思壁州、白登州5个羁縻州，各以其首领为都督府之都督和州之刺史，“以统其部众”。再后来，唐军又征服西部地区的吐谷浑、党项、焉耆、龟兹、于阗诸国，羁縻府州随之在诸国地区广泛设置，其数量显著增多起来。北部和西部边疆地区羁縻都督府、羁縻州的设置，是羁縻府州开始大量增设的时期。③
到唐玄宗开元年间，唐朝国势发展至繁荣强盛，边疆地区羁縻府、羁縻州的设置达到完备状态。开元二十六年（738年）修成的国家行政法典《唐六典》记载，盛唐时期在边疆地区共设置单于、安西、安北3个大都护府和安南、安东、北庭3个上都护府，以及更多的中都督府和下都督府，而“羁縻之州盖八百焉”。
都护府设置规制及其统辖治理
缘边边疆地区府、州设置中的都护府设置规制及其统辖治理，可以安北都护府为代表。《唐会要·安北都护府》记载了由定襄、云中二都督府到燕然都护府，到瀚海都护府，再到安北大都护府的设置沿革过程，从中可具体观察北部及西北边疆地区都护府、羁縻都督府、羁縻州的设置规制及统辖治理情况。
如前已述，唐太宗贞观四年（630年）平定东突厥后，在突厥故地设置定襄、云中两个羁縻都督府，其下各有4—5个羁縻州。贞观二十一年（647年）正月，铁勒族和回纥族共13个部落内附，又设置了6个羁縻都督府和7个羁縻州，合称“六府七州”。各以首领为都督府之都督和州之刺史，并“给玄金鱼，黄金为字，以为符信”，作为是由唐朝中央正式任命的官员的依凭和证明。同年四月，唐朝设置燕然都护府，任命扬州司马李素立为都护，上述“六府七州”均隶属于燕然都护府，形成以都护府统辖羁縻府州的规制。贞观二十三年（649年），突厥部落继续归化内附，唐朝又为结骨部落设置坚昆都督府、为苏农部落设置苏农州、为阿史德部落设置阿史德州、为执失部落设置执失州、为卑失部落设置卑失州、为郁射部落设置郁射州、为多地艺失部落设置艺失州，“并隶定襄都督府”。这样一来，燕然都护府所辖定襄羁縻都督府之下的羁縻府州有了大幅增多。唐高宗永徽元年（650年）至三年（652年），燕然都护府所辖羁縻府州又增加了为葛逻禄部落设置的狼山羁縻州、浑河羁縻州，以及为阿特部落设置的稽落羁縻州，可见燕然都护府统辖的羁縻府州陆续增多。
唐高宗龙朔三年（663年）二月，唐朝对燕然都护府的治所和名称作了调整改易，“移燕然都护府于回纥部落，仍改名瀚海都护府”，而“旧瀚海都督府，移置云中古城，改名云中都护府”。到总章二年（669年）八月，又“改瀚海都护府为安北都护府”。这可从中看出都护府名称从“燕然”到“瀚海”、再到“安北”的前后改易。
由安北都护府的设置过程及其统辖治理，可知唐朝先设置羁縻都督府州、再设置都护府，形成都护府统辖羁縻都督府、羁縻都督府又下辖羁縻州的行政体制，成功实现了对北部及西北边疆地区的治理。单于、安西、安南、安东、北庭都护府的设置及其统辖，也成功实现了其所在缘边之地的边疆地区治理。④
羁縻都督府州设置规制及其统辖治理
都护府之下缘边边疆地区羁縻都督府、羁縻州的设置规制及其统辖治理，可通过灵州都督府、松漠都督府、饶乐都督府等的建置沿革来加以观察。
《旧唐书·地理志》载，唐太宗贞观二十年（646年），治所在灵州的灵州都督府，统辖为突厥族铁勒诸部落设置的皋兰、高丽、祁连3个羁縻州。唐高宗永徽元年（650）时，停废皋兰等3州，但到唐玄宗开元初，又设置东皋兰、燕然、燕山、鸡田、鸡鹿、烛龙等6州，“以处突厥九姓部落”，“并寄灵州界，属灵州都督府”，管理突厥族部众和人口。唐玄宗天宝元年（742年），改灵州为灵武郡，实际上仍是州府之建制。安史之乱爆发后，至德元年（756年）七月，唐肃宗即位于灵武，因而将其提升为灵州大都督府，在建置规格上予以抬高。
《唐会要·营州都督府》载，唐太宗贞观二十二年（648年）十一月，契丹族首领窟哥和奚族首领可度均率其部落归附，唐朝遂在契丹族和奚族地区设置松漠都督府和饶乐都督府。其具体情况是：任命窟哥为松漠都督府都督，并授权其管辖10个羁縻州；任命可度为饶乐都督府都督，并授权其管辖6个羁縻州。松漠都督府和饶乐都督府所辖诸羁縻州，各以其酋长为州刺史。到唐玄宗二十三年（649年），于营州设置东夷都护府，把松漠都督府和饶乐都督府统辖在内，完成进一步的体制统合。
缘边府、州设置规制与治理贡献
缘边边疆地区都护府和羁縻都督府、羁縻州的设置规制，是唐朝国家政治体制的具体构成，在政体结构中属于中间层级的府司和州司官司。
《唐六典·三府督护州县官吏》记载了都护府的府司建制和官员设置及其职官品级。主要规制是：大都护府，设置“大都护”1人，从二品；“副大都护”1人，从三品；“副都护”2人，正四品上；“长史”1人，正五品上；“司马”1人，正五品下，等。上都护府，设置“都护”1人，正三品；“副都护”2人，从四品上；“长史”1人，正五品上；“司马”1人，正五品下，等。还记载都护府的明确职责——“掌抚慰诸蕃，辑宁外寇，觇候奸谪，征讨携离”，即负责处理边疆民族关系和实施边疆地区治理。《唐六典》的这些记载，总结概括了唐朝都护府的立法设置规制，从大都护府“大都护”品级从二品、上都护府“都护”品级正三品，足见其规制之高规格；从都护府“长史”“司马”等官员设置，又可见是如同王朝中央直辖之正府、正州的。这说明了都护府在国家政权体系中的正规、正式地位，是唐朝设置在边疆地区的重要实体性官司机构。
《新唐书·地理志》对唐朝羁縻政策和羁縻府州制度有专述和评论，指出唐朝对内附诸民族“即其部落”列置羁縻府、州，其大者为羁縻都督府，小者为羁縻州，“以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式”。这一专述和评论，总结了唐朝羁縻政策的优长和羁縻府州制度的优点，阐明了唐朝羁縻府州制度由国家“令”“式”成文法明确立法规制，体现高度的制度文明成就，通过“因俗而治”的制度灵活调整，发挥“因地制宜”的突出制度功能。
由《唐六典》和《新唐书》的记载，可见唐朝对内附诸民族部落制定实施羁縻政策，对羁縻府州虽没有实行中央直辖，但以都护府统辖羁縻都督府、羁縻都督府又下辖羁縻州的立法设置规制，实际上已将所有羁縻府州地区纳入唐王朝的行政区划，纳入国家统一的行政建制和政治体制中，处在唐王朝的统一管控之下。
总而言之，在唐王朝统一管控之下，又在都护府和羁縻都督府、羁縻州实际管理下，通过制定羁縻政策和推行羁縻府州制度，唐朝对边疆地区诸民族部落进行实际统辖和管理，成功实现了边疆地区治理，推动各民族之间更为深刻的联系交融，强化边疆与内地的一体化发展，促进了唐朝多民族国家的大一统格局和繁荣强盛，作出了属于当时历史时期的突出贡献。⑤
【注：本文系国家社会科学基金重点项目“唐代等级性制度安排与社会结构形态研究”（项目编号：22AZS006）阶段性成果】
【注释】
①刘统：《唐代羁縻府州研究》，西安：西北大学出版社，1998年。
②彭建英：《中国古代羁縻政策的演变》，北京：中国社会科学出版社，2004年。
③孙靖国：《论羁縻府州制度与唐初边疆形势的关系》，《吉林师范大学学报（人文社会科学版）》，2008年第3期。
④管彦波：《试论唐朝在边疆民族地区推行的羁縻府州制度》，《青海民族研究》，2010年第2期。
⑤林超民：《羁縻府州与唐代民族关系》，《思想战线》，1985年第5期。
责编/于洪清 美编/杨玲玲
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