【摘要】零基预算强调一切从零开始，不考虑过去年度预算安排，根据项目重要性来确定预算安排的优先性，对于缓解地方财政压力、有效解决财政支出结构固化问题、健全现代预算制度，具有重要意义。我国自20世纪90年代开始探索零基预算改革，新时代以来的地方改革实践证明，零基预算可以优化财政资源配置、强化绩效导向、提升预算管理水平，但实践中仍面临体制机制尚不健全、零基预算的理念未深化、预算技术难度较大等挑战。应从制度创新、理念转变和技术赋能角度，持续推进零基预算改革，为健全现代预算制度提供有力支撑。
【关键词】零基预算 预算管理 现代预算制度 【中图分类号】F812.3 【文献标识码】A
“零基预算”从字面上看，是以“零”为基础的预算，实际上它强调的是“归零”理念，意味着下一年的预算安排不受以往年度影响，而是一切从实际出发，根据项目的重要性来确定预算安排的优先性。2021年印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出：“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。”①党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化零基预算改革”的任务。②2025年政府工作报告提出：“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。”③确保零基预算发挥效用，必须深刻认识当前深化零基预算改革的迫切性和必要性，找准零基预算改革的发力点，切实提高预算管理规范化、科学化、标准化水平。
深化零基预算改革的必要性
深化零基预算改革是缓解财政压力的必然要求。当前，我国财政运行面临结构性矛盾凸显、收支平衡压力持续加大等现实挑战。一方面，经济增速换挡与大规模减税降费政策叠加，财政收入增速趋缓；另一方面，民生保障、科技创新、生态环保等重点领域支出需求刚性增长，叠加地方政府债务还本付息压力，财政可持续性面临严峻考验。财政部数据显示，2024年，全国一般公共预算收入219702亿元，比2023年增长1.3%；而全国一般公共预算支出284612亿元，比2023年增长3.6%，④财政收支矛盾加大。
在当前深化财税体制改革、推动高质量发展的关键时期，传统的增量预算管理模式因其“基数+增长”的固化特征，难以有效应对财政紧平衡状态，亟需通过零基预算改革构建更可持续的财政管理机制。与增量预算相比，零基预算与过“紧日子”的财政管理要求高度契合，通过“能增能减”的预算分配机制，与全面实施预算绩效管理形成政策合力，不仅是应对当前财政收支矛盾加大的必然选择，而且为落实“党政机关习惯过紧日子”的要求提供制度保障。
深化零基预算改革是解决支出结构固化的现实需要。支出结构固化是世界各国普遍面临的预算管理难题。国际预算管理的实践表明，周期性重构预算分配机制是打破固化格局、提升财政资源配置效率的有效途径。以英国为例，其自20世纪90年代建立的综合支出审查制度采用多年度预算框架，每两年根据经济发展态势和政策优先事项进行动态调整。这种制度设计与零基预算的核心思想高度契合，都强调打破历史基数的束缚，通过定期对支出项目进行系统性重估，确保财政资金流向最具战略价值的领域，提高资源配置效率。2008年金融危机后，经济合作与发展组织（OECD）国家普遍将具有零基预算特征的支出审查机制纳入常规预算流程，通过系统性评估基准支出来优化资源配置，在削减无效开支和提升财政效率方面取得显著成效。
零基预算强调从“零”开始的预算编制方法，要求所有支出项目重新证明其合理性和优先性，能够有效解决财政支出结构固化问题。具体来说：零基预算强制要求各部门对延续性项目进行必要性评估，可清理长期存在的低效无效支出，如部分政策到期项目、绩效不佳的专项转移支付等；零基预算通过建立“支出优先序”排序机制，确保有限财政资源向国家重大战略、基层“三保”等关键领域精准倾斜；零基预算通过建立年度预算归零机制，可减少历史基数的延续性影响，为应对突发事件等不确定支出预留政策空间。
深化零基预算改革是健全现代预算制度的重要内容。财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的核心。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求财政制度和预算制度的现代化，即建立现代预算制度和现代财政制度。党的二十大报告提出“健全现代预算制度”的改革目标。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，提出“构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度”任务。
深化零基预算改革，是深化财税体制改革和健全现代预算制度的重要内容。一方面，零基预算坚持从“零”开始的编制理念，不考虑以往的资金安排惯性，而是要求每个支出项目重新开展支出必要性和可行性评价，并按轻重缓急进行排序，资金分配过程更加规范和公开透明。另一方面，零基预算自身内含预算绩效管理的要求，通过将绩效评价结果与预算安排直接挂钩，建立“预算编制—执行监控—绩效评价—结果应用”的闭环管理体系，项目能进能出、资金能增能减，极大推动预算管理从“重分配”向“重绩效”转变，充分彰显现代预算管理的制度优势。
我国零基预算改革实践及其面临的挑战
我国零基预算改革的探索历程可以追溯至20世纪90年代。当时，我国财政运行面临严峻挑战，财政收入增速放缓，支出需求刚性增长，财政赤字压力不断加大。同时，预算分配缺乏科学依据、财政资源配置不合理、预算管理粗放等问题较为突出，难以有效适应建立社会主义市场经济体制的要求，制约财政职能的有效发挥。为此，我国在湖南、河南等地开展零基预算改革试点，尝试打破传统基数预算模式，按照从“零”开始的理念重新编制预算。这些试点工作在强化预算约束、推动预算管理从粗放式向精细化转变等方面取得一定成效。然而，受当时客观条件限制，这次改革探索存在一些明显不足。比如，在技术层面，缺乏科学的项目评估标准和规范的决策排序机制；在数据支撑方面，预算编制所需的基础信息不够完善；在制度配套上，缺乏有效的执行监督机制；等等。
新时代以来我国零基预算的地方改革实践。《中华人民共和国预算法》要求各级预算遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则。⑤面对财政收入增速放缓与支出刚性增长的双重压力，各地陆续试点零基预算改革，目的是优化支出结构，压缩低效支出，集中财力保障国家重大战略和基本民生需求。主要的改革措施有：一是高位推动改革。各改革试点地方政府高度重视财政预算工作，高位推动改革任务落细落实。二是创新预算编制和支出预算排序机制。打破预算安排和资金分配的基数依赖，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。按照“三保”支出、地方政府债券还本付息支出、政府年度重点保障事项清单确定的支出、部门必须开展的一般事业发展支出和其他支出的顺序，依次保障相应资金需求。三是硬化预算约束。加强结转结余资金清理制度，健全预算执行通报机制，全面追踪资金的分配、拨付、使用情况。对未按时下达、预计当年无法形成支出的项目资金，及时收回预算，统筹用于经济社会发展亟需支持的领域。各地在零基预算改革中通过事前评估、绩效监控、事后评价及结果应用等机制，基本形成了“该保必保、应省尽省、讲求绩效”的零基预算管理模式，加强财政和预算资金统筹，不断增强预算安排的灵活性和精准性，极大地提高了预算资金的使用效率。
我国零基预算改革实践中面临的挑战与困境。零基预算改革在优化财政资源配置、提高资金使用效率方面取得一定成效，但在实际推行过程中仍面临制度衔接、观念转变和技术操作等层面的挑战，制约改革的深入推进。
零基预算管理体制机制尚不完善。首先，国家战略规划体系和预算政策统筹协调机制尚不健全，预算分配与政策目标衔接不畅。部分财政支出仍受“挂钩机制”影响（如教育、科技等法定增长要求），导致零基预算难以打破支出固化格局。中长期财政规划与年度预算衔接不足，部分重大项目因缺乏稳定资金来源，被迫依赖临时调整，影响预算科学性。其次，部门间协调机制不健全。零基预算要求跨部门统筹资金，但个别部门仍倾向于“守住自家盘子”，协同整合难度较大。专项资金管理分散，部分领域存在多头分配、重复投入问题，零基预算“集中财力办大事”的目标难以完全实现。再次，动态调整机制不健全。零基预算强调年度动态调整，但在实际执行中，部分项目因政策惯性或部门利益难以削减，导致“能增不能减”现象依然存在。预算调整程序繁琐，部分单位为避免麻烦，倾向于维持原有支出结构，削弱零基预算的灵活性。此外，监督问责机制有待强化。预算绩效评价结果与问责、奖惩挂钩不足，部分单位对绩效管理重视不够，存在“重分配、轻管理”现象。人大、审计等外部监督力量尚未深度介入零基预算过程，预算透明度仍有提升空间。
零基预算的理念尚未强化。其一，传统预算思维惯性较强。一些地方和部门习惯于“基数预算”模式，对零基预算的接受度较低，仍倾向于“护盘子、守基数、保增长”，改革动力不足。部分领导干部对零基预算理解不深，认为其仅是“压缩开支”的工具，忽视其优化资源配置的核心价值。其二，利益格局调整引发阻力。零基预算涉及资金重新分配，可能触动既得利益群体，部分单位对项目清理、资金整合存在抵触情绪。一些地方政府在政绩考核压力下，更倾向于短期见效项目，零基预算所强调的“长期绩效”导向难以全面落实。其三，社会认知与参与度不足。公众对预算管理的关注度较低，社会监督力量薄弱。部分预算单位对绩效信息公开存在顾虑，导致公众参与预算监督的渠道有限。
零基预算的技术难度较大。一方面，预算编制方法复杂，操作难度较大。零基预算要求每年对所有支出项目进行重新评估和论证，工作量远超传统“基数+增长”模式，对财政部门和预算单位的专业能力提出更高要求。部分基层单位缺乏精细化预算编制能力，难以科学测算项目成本，导致预算编制流于形式，甚至退回“基数预算”的老路。另一方面，数据支撑不足，绩效评价体系不完善。零基预算依赖精准的历史数据和绩效分析，但一些地方政府信息化水平较低，数据碎片化严重，难以支撑科学决策。绩效评价指标仍偏重“投入”而非“产出”，部分项目难以量化效益（如民生类支出），导致评估结果参考价值有限。
深化零基预算改革的着力点
完善零基预算体制机制。制度保障是零基预算顺利实施的关键，要进一步深化改革，完善零基预算体制机制。第一，完善零基预算制度体系。利用预算法修订契机，推动预算法实施条例等配套法规的修订，明确零基预算的法律地位，为深化零基预算改革、打破支出固化、提高预算配置效率提供法律依据。第二，构建零基预算协同治理机制。一方面，可以借鉴OECD国家的支出预算审核机制，通过“滚动预算”方式建立中期财政规划与年度预算的衔接机制，进而提升财政可持续性。另一方面，建议在地方政府层面成立由主要领导牵头的零基预算改革领导小组，成员包括财政部门、主要支出部门和监督机构代表，负责审议重大改革政策，加强零基预算改革协同。第三，完善预算监督和问责体系。不断拓展人大预算审查监督的广度和深度，在现有程序性审查基础上，建立重点支出项目的实质性审查机制，不断提升监督实效。同时，将绩效评价结果与预算安排直接挂钩，建立“奖优罚劣”的激励机制。此外，建立重大政策项目的终身问责制，不论责任人员是否调离，都要对项目决策和实施效果负责。
强化零基预算理念。理念是行动的先导，观念转变是推动零基预算改革的内生动力。应转变传统的预算分配观念，特别是要改变预算就是“分钱”、把“花完钱”作为第一目标的错误认识，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，推动从“做事先要钱”向“先谋事、再排钱”转变，树立“花钱必问效，无效必问责”的理念。无论是财政部门还是政府各职能部门，都要明确零基预算改革的实质是提升资源配置效率、提高国家治理效能，根据零基预算的要求，破除根据部门利益和固有基数编制预算的做法，确定预算支出优先顺序，提高预算支出绩效。
完善零基预算数智化支撑体系。第一，完善预算管理基础设施。首先，加强对支出政策的梳理整合。重点围绕经济社会发展领域的支出政策，加强对政策效果的评估，明确支出政策调整、压减或撤销标准，统筹推进支出政策的清理整合，在此基础上编制政府年度重点保障事项清单。其次，加强预算支出标准体系建设。加强基本支出定员定额管理，动态调整基本支出标准体系。以保障政府履职为前提，根据财力水平，结合实际，实事求是探索制定项目支出标准。最后，完善项目库建设。将各部门申报的项目按照性质、规模、实施周期等要素进行分类管理，建立“能进能出”的动态调整机制，对入库项目设置科学合理的准入标准，定期清理低效、重复项目。第二，强化数智支撑。要打破当前的数据孤岛，依托预算一体化系统，整合各部门的业务数据、财务数据和绩效数据，建立财政大数据平台，加强数据处理和分析功能，为零基预算改革提供决策参考。同时，要充分利用人工智能技术，开发智能化的预算编制辅助系统，通过内置的成本测算模型、绩效预测算法等工具，帮助基层单位克服专业能力不足的短板。
【注：本文系教育部人文社科研究课题重大攻关项目“健全现代预算制度研究”（项目编号：23JZD010）阶段性成果】
【注释】
①《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，中国政府网，2021年4月13日。
②《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，新华网，2024年7月21日。
③李强：《政府工作报告——2025年3月5日在第十四届全国人民代表大会第三次会议上》，中国政府网，2025年3月12日。
④《2024年财政收支情况》，财政部网站，2024年1月24日。
⑤《中华人民共和国预算法》，中国人大网，2019年1月7日。
责编/银冰瑶 美编/王梦雅
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