【摘要】当前，低空经济发展处在从“飞起来”到“飞得好”的启航阶段，高质量发展和高水平安全需在实践中分阶段分步骤落实。搭建“安全、可控、可归责”的低空经济可信模式，是推动低空经济高质量发展的关键路径。保障低空经济“质量优先，增量有效，推进有序”的安全健康发展思路落实落地，需要以问题为导向、以目标为牵引，优化监管体系，推动智能化空域管理、建立跨部门协同治理机制，平衡有效市场与有为政府的关系，通过科技赋能、制度创新，不断提升低空经济治理的现代化、科技化及法治化水平。
【关键词】低空经济 可信发展 安全健康 协同治理 法治
【中图分类号】F426 【文献标识码】A
低空经济作为新质生产力的重要组成部分，是国家战略性新兴产业，正加速融入国家战略布局。我国低空经济正在以稳健有序的节奏，步入规范化、系统化的安全健康发展阶段。当前，低空经济正处于从概念孵化向产业爆发的黄金增长期和关键跃迁期，展现出广阔的发展前景，成为推动中国经济发展的“新引擎”。据统计，2024年我国低空经济市场规模已突破5000亿元。这不仅反映了低空经济的蓬勃发展态势，更预示着其未来巨大的发展潜力。①其战略价值已突破传统产业定位，不仅是对传统经济增长模式的补充与优化，更是我国实现产业跃迁、突破关键核心技术瓶颈、构建国际竞争新优势的战略选择，成为重塑全球产业竞争格局的关键变量。作为新兴的经济领域，低空经济不仅涵盖无人机、电动垂直起降飞行器等前沿技术的应用，更是数字经济、智能制造、物流运输等领域交叉融合的复合体，推动产业深刻变革。随着技术的不断进步，低空飞行逐渐步入常态化，低空经济正处在“飞起来”到“飞得好”的转型阶段。
低空经济安全健康发展离不开“可信”基础
低空经济发展不仅关涉科技创新与产业升级，更关乎国家安全、公共安全和市场安全。低空经济的腾飞依托于数字技术的迅猛发展，天然具有强烈的数智化属性。“可信”概念较早是用于评估生成式人工智能的应用安全性。“可信”的核心要求包括可控性、可问责性、公平性、可靠性、透明可解释性和安全性，不仅强调系统和技术的可靠性，更涵盖运行规则的合规性、安全治理的有效性，以及法律责任的透明性。②“可信”概念从人工智能领域向低空经济领域的转化适用具有必然性与可行性，这既是顺应数字经济时代系统性风险的理论革新，又是实现低空经济发展中创新与安全平衡的需要，能够确保低空经济在创新过程中不偏离合规和安全的轨道。基于此，构建可信低空经济成为该行业安全健康发展的基础保障和长期目标。
搭建“安全、可控、可归责”的低空经济可信模式，是推动低空经济高质量发展的关键路径。“安全、可控、可归责”是“可信”模式的关键要件。具体而言，“安全”要求低空经济的核心技术、航空设备、低空交通管理系统等具备稳定性和安全性，以防止技术缺陷对公共安全和社会稳定造成负面影响。“可控”意味着低空经济的各项活动须处于有效监管之下，以防止行业无序扩张、技术滥用带来的社会风险。“可归责”要求在低空经济运行过程中，各方责任主体须承担清晰、可追溯的法律责任。空域开放和管理的复杂性、技术应用的高风险性，以及公共安全的高敏感性，使得安全性与可控性成为低空经济可信发展的重要前提。从技术保障到制度设计，安全性与可控性不仅关乎技术可行性，更承载着公众信任与社会责任，是低空经济从概念走向成熟的关键支撑。实现低空经济的可信发展，需要多维度推进制度与技术优化。
实现低空经济安全健康发展，还需要保障所有适合的市场主体在进入市场、参与竞争、获取资源等方面享有平等的权利，避免市场垄断、地方保护主义等现象的出现，鼓励和支持公平竞争，推动在高水平竞争中实现高质量发展。简言之，构建低空经济安全健康发展的可信生态，就是要在保障技术安全可控与运行可归责的基础上，支持低空经济产业链上的各项技术创新，通过竞争政策和产业政策的相互配合，优化要素配置，破解创新激励与安全约束之间的矛盾，实现低空经济的有序商业化，在不断扩大的商业化场景中进一步释放低空经济创新动能，驱动新质生产力在低空经济领域的技术跃迁与产业升级。
低空经济安全健康发展的现实困境
低空空域管理制度有待进一步优化。低空经济的发展高度依赖低空空域的开放与共享。让低空经济“飞起来”，既是低空经济发展的关键，又是低空经济发展的堵点所在，深化低空空域管理改革已成为必然趋势。事实上，低空空域管理改革并非近年来着手推进，早在2010年8月，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，对深化我国低空空域管理改革作出部署。③随着低空经济快速发展，传统空域管理模式已难以匹配行业发展的新需求，低空飞行的网络化运营需要构建精准的空域管理与智能调控系统，改革的深度与广度需进一步拓展。传统空域管控模式面临双重挑战：一方面，低空空域传统管控模式无法适应低空经济新特点，现有系统在应对复杂航路规划、实时动态调度等需求时存在技术瓶颈。另一方面，无人机物流、低空旅游等新兴业态指数级增长，基于安全优先原则的静态管理模式，难以适应低空经济高频次、低高度、复杂航路的运行特征，制约低空经济潜力释放。
基础设施与资源配置支撑需要进一步加强。基础设施作为低空经济发展的重要支撑，其供给的充分性与资源配置的高效性直接影响产业的发展进程。我国低空经济基础设施体系仍存在供给不足、区域布局不均衡、低空空域利用率不高等问题。基础设施的供给不足导致市场运行效率不高，产业链协同发展受阻，制约低空经济产业的规模化发展。低空经济的发展高度依赖于通航机场、无人机起降点、智能空域管理平台等基础设施的有力支撑，而当前我国相关基础设施仍处于初级发展阶段，难以满足市场主体日益增长的多样化需求，特别是通航机场数量在全国范围内仍显不足。低空经济基础设施的区域分布存在不均衡现象，东部沿海地区的基础设施相对完善，而中西部地区和欠发达地区的低空经济基础设施建设相对滞后，影响低空经济的健康可持续发展。
数据治理能力和水平有待进一步提升。在低空经济发展中，数据治理问题已成为无法回避的课题。随着低空经济快速发展，海量的飞行数据、传感器数据、用户行为数据等，将在不同层级的应用中产生并流动，带来亟待解决的隐患。一方面，地理信息安全的边界泛化，使得部分商业应用在数据共享和利用的过程中陷入合规困境；另一方面，随着个人信息和敏感数据不断积累，隐私泄露和数据滥用问题可能加剧，对整个低空经济行业的安全、可信、竞争力等产生负面影响。此外，低空经济的发展还面临数据资源配置效率不高的问题。由于相关数据标准化不足，加之市场化配置路径不够清晰，各类数据往往难以有效整合和共享，造成资源的浪费与重复利用，制约产业的整体发展速度和创新活力。因此，如何在促进数据流通、高效配置的同时，有效解决数据安全、隐私保护与合规性之间的矛盾，亟需通过完善的数据管理制度加以规范和解决。
安全监管面临复杂挑战。低空安全不仅要求低空飞行器具备强大的智能识障和避障能力，同时还要求对低空飞行活动进行高效管控。④当下，低空经济领域监管体系存在碎片化现象。具言之，现行监管架构存在“纵向分层割裂、横向职能交叉”的现象：在中央层面，中央空中交通管理委员会承担空域运行统筹职能，中国民用航空局负责通用航空管理，工业和信息化部负责航空器制造产业技术标准制定，国家发展改革委负责制定实施低空经济发展战略，而财政部、科技部等部门通过专项资金和科技计划参与产业培育，另有农业农村部、交通运输部等部门侧重场景化监管。在地方层面，形成“双重监管”格局，即省级政府统筹示范区建设与空域使用试点审批，市县政府具体实施市场准入管理。这种多层级、多主体的监管模式容易导致多头管理、权责模糊的治理问题，需要形成统一的监管协调机制，规范政策执行标准。
管控技术发展应对乏力。无人机和其他低空飞行设备的普及，增加了低空飞行活动的频率和复杂性。当前，面对“黑飞”“乱飞”等违规飞行乱象，低空监控技术未能充分实现对低空空域飞行活动的实时精准监控，对执法机构的监管和应急响应能力构成挑战。低空飞行器“低、慢、小”的特性，使得传统的管控技术和系统难以适应。同时，现行的法律和监管框架较多关注事前审批与事后追责，而事中监控与即时应急规则和措施不足。为此，如何在技术上突破监控体系的局限性，实现对低空飞行活动的全面、实时监控，成为当前低空飞行安全发展的一大方向。
法律保障体系有待进一步完善。随着低空经济快速发展，特别是无人驾驶航空器等新兴技术的崛起，现有法律体系显示出适应性不足，对出台专项法规对低空经济产业进行精准调控的需求日益强烈。我国已逐步出台一些政策文件和法规，初步构建低空经济治理的框架。目前，相关立法和政策仍较为零散，缺乏关于低空经济促进的基础性法律。⑤需要进一步加强系统性的专门立法，以适应低空经济快速发展与灵活治理的要求。
低空经济安全健康发展的制度支撑
在法治框架下，安全不仅是低空经济可信发展的基石，更是保障推动低空经济可信发展的飞行底线与制度红线。然而，倘若过度强调“安全”，偏离高质量发展和高水平安全动态平衡的轨道，很可能导致各类监管层层加码，从原本的“管住”滑落“管死”，背离“管好”的初衷和目标。故此，低空经济可信发展的目标应是高质量发展和高水平安全动态平衡，在保障安全的前提下，为技术创新、产业升级和市场活力提供足够的健康发展空间。
统筹协调有效市场和有为政府。在低空经济发展过程中，亟需构建市场驱动与政府引导的协同治理范式。有效市场和有为政府是一组具有我国自主知识体系创新的概念，有效市场与有为政府并非对立关系，而是互相促进、共同优化的协同体系。低空经济的兴起不仅依赖于产业链各环节的协同发展，更依托于完善的基础设施体系与具备竞争力的核心技术支撑。对低空基础设施的投资和建设，将促进低空经济的全面发展，带来极大的社会经济效益。特别是当前低空经济行业仍处于早期发展阶段，面临技术壁垒高、基础设施投资大、商业化模式和盈利模式尚未完全成熟等现实挑战，单靠市场主体难以有效完善基础设施体系或突破技术瓶颈。政府作为公共资源的管理者，需积极承担政策引导、基础设施供给、市场规范建设等公共职能，保障低空经济的安全健康发展。
构建多主体分类监管模式。结合低空经济发展特征，推动监管理念从行业条块管制向协同共治转型，将民航管理部门、空域管理部门、地方政府及运营主体纳入治理共同体，建立多方参与的治理协商平台。监管体系应从“管控优先”升级为“安全与发展并重”，为产业创新预留足够空间。现行低空空域监管体系存在标准过严、灵活性不足的问题，主要表现为审批低效性。为此，建议下一步监管模式应逐步由静态的行政审批模式向动态的风险管理模式转变，通过分级分类管理实现监管资源的合理分配。例如，针对低风险高频次的飞行活动，农业喷洒和空中拍摄等，可采用备案制简化审批流程；对于高风险的人口密集区域、重点公共区域和敏感区域等的飞行活动，则保留严格的审批程序，以保障公共安全，从而实现监管强度与风险等级的精准匹配。
加大科技治理与治理科技融合度。大数据、云计算、人工智能等前沿技术的应用，可实现对低空飞行活动的实时动态监控，为管理决策提供数据支撑。监管部门可依托数字化前沿技术，建设全国统一的智能飞行监测平台，实现飞行轨迹的实时追踪与异常行为的自动识别。该平台系统应具备多层次的数据处理能力，包括对飞行航道、飞行路线、空域权限等关键数据的采集分析，构建起完整的低空空域监测数据库。此外，监管机构可充分利用该数据库进行飞行风险的预测与危险飞行活动示警，通过历史数据的挖掘与算法建模，为监管部门提供精准的干预建议，在确保安全底线的同时，减少不必要的行政干预，促进低空经济的规范化、智能化、可持续发展。
加快构建完善协同治理体系。监管体系的完善，需要在纵向和横向两个维度上明确权责，构建多层次、多主体的协同治理框架。纵向维度上，明确中央与地方的权责划分：中央层面由中央空中交通管理委员会统筹空域资源战略规划，民航局主导安全标准制定与公共安全保障，国家发展改革委等部委负责产业政策的顶层设计；地方政府承担基础设施建设和场景开发，确保与中央规划动态衔接。横向维度上，明确监管主体与职能划分，构建多层次、跨部门的协同治理框架，通过建立跨部门的协作机制，实现信息共享和资源整合，提高监管效率，推动飞行计划审批、空域状态查询、执法信息共享的互联互通。在市场主体规制方面，建立“研发—生产—运营—退出”全生命周期监管链，通过飞行器适航认证制度、运营主体信用评级制度、保险保障制度的协同发力，形成市场自律与政府监管的良性互动，避免出现多头管理、权责模糊的问题。
【注：本文系国家社科基金重点项目“促进具身智能发展的法律适配研究（项目编号：25AFX023）阶段性成果】
【注释】
①《推动低空经济发展 业界构筑产业发展基础》，人民网，2025年4月14日。
②陈兵：《生成式人工智能可信发展的法治基础》，《上海政法学院学报（法治论丛）》，2023年第4期。
③《国务院、中央军委印发〈关于深化我国低空空域管理改革的意见〉》，《光明日报》，2010年11月15日。
④高志宏：《低空经济高质量发展的法治保障研究》，《人民论坛·学术前沿》，2024年第15期。
⑤于立深：《低空经济有序发展的政府管制逻辑及法律保障》，《江西社会科学》，2025年第3期。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
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