作者：中共北京市委党校公共管理教研部副主任、教授 杨旎
习近平总书记指出：“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。”“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效为导向，建设新时代美丽城市。”2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京召开，会议指出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，并指明要以城市更新作为重要抓手，推进建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。如何深刻认识以城市更新推进现代化人民城市建设的内在逻辑与实现途径，对深入践行人民城市理念，走出一条中国特色城市现代化新路子，具有重要意义。
深刻把握以城市更新为抓手建设现代化人民城市的重要意义
遵循城市发展规律的科学路径。城市发展是自然历史过程，有其内在规律。从世界城市发展规律来看，城镇化进程基本遵循呈拉长“S”型的“诺瑟姆曲线”，即当城镇化率达到70%后，便会转向平稳发展的成熟阶段。在这一发展阶段，城市更新成为城市可持续发展的普遍选择。2024年，我国常住人口城镇化率已达67%。城市正从大规模增量扩张的“大建设”开发阶段，转向存量更新的“大治理”提质增效阶段。只有通过城市更新，才能持续推进城市现代化。从城市发展的阶段规律分析，在增量规模开发时期，城市以房地产开发和商品房销售为核心的建设方式和发展模式，呈现出“高投资、高周转、高回报”的特征，但长期粗放扩张造成城市功能布局缺乏整体性以及难以持续等问题。进入存量更新治理阶段，城市发展转变为以存量空间更新和运营为手段，以提升空间价值为核心，形成提质增效模式，体现出“高投资、长周期、慢回报”的特点。此时，需以城市运营商而非开发商为主体，适应新形势和新需求，重新调整空间业态，优化功能布局，为人民群众提供高品质增值服务，推动经济社会高质量发展。由此可见，以城市更新推进现代化人民城市建设，深刻体现对世界城市发展规律的科学把握，也是中国城镇化进程进入新阶段的必然选择。
破解城市发展深层矛盾的关键抓手。我国城市发展伴随经济高速增长，呈现出大规模快速发展与深刻转型的特征。新中国成立特别是改革开放以来，我国用几十年时间走完西方发达国家几百年走过的工业化历程。据统计，截至2024年末，我国常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人在城市工作与生活，城市发展能级、规划建设治理水平、宜业宜居水平、历史文化保护传承水平、生态环境质量大幅提升。城市发展在取得巨大成就的同时，面临高速“挤压型”发展带来的转型挑战。2011年，我国城镇化率首次突破50%，达到51.3%，比2002年提高12.2个百分点，城乡结构发生历史性变化。这一转型重塑我国的经济结构、人口结构、社会结构、生态结构、治理体系、生活习惯以及文化价值，大城市的“扩张效应”以及对资源人口的“虹吸效应”，在规模扩展、资源单极化聚集发展的作用下，导致“大城市病”问题出现，给城市发展和治理转型带来挑战。因此，以解决“大城市病”问题为导向，推动城市可持续高质量发展，成为新时代城市更新与现代化治理的重要内驱力。以城市更新为抓手推进现代化人民城市建设，是破解“大城市病”、推动结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续和治理增效的系统举措。
回应人民对美好生活向往的现实路径。城市更新是践行人民城市理念，将创新、宜居、美丽、文明、韧性、智慧的现代化人民城市愿景转化为现实的关键举措，是实现城市发展为了人民、发展成果由人民共享的现实路径。城市更新精准破解民生痛点。当前，人民群众的需求已从“有没有”转向“好不好”，期盼更舒适的居住环境、更优美的生态、更便利的服务。城市更新通过老旧小区改造、加装电梯、增绿补绿、完善公共空间设施等具体行动，精准聚焦为民、便民、安民的民生关切，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。同时，城市更新推动城市治理体系和治理能力现代化水平提升。城市更新不仅是空间的重塑，而且是公共服务体系的重构与治理模式的创新。应不断推动教育、医疗、养老、文化等公共服务资源向社区下沉，打造“15分钟生活圈”；通过搭建居民议事厅、引入社区责任规划师等机制，践行共建共治共享理念，让更新过程成为民主协商、凝聚共识的过程，培育社区共同体意识。此外，城市更新是推动人的全面发展与城市文明进步的重要举措。美好生活是物质丰富与精神充盈的统一。城市更新通过保护历史文脉、活化利用工业遗产、科技赋能、业态焕新、植入文体功能等，让城市能够延续乡愁记忆、激活发展空间，为人们创造更多的就业机会和健康发展平台。可以说，城市更新并非是对物理空间的简单改造，而是通过空间更新重塑空间价值，系统重构人与经济、社会、文化、生态、科技的关系，精准回应人民对美好生活的追求，提升城市竞争力、承载力和亲和力。
当前城市更新面临的主要挑战
认知不足与综合效益统筹难题。建设现代化人民城市具有目标的多重性与互构性，然而当前城市更新工作在价值目标层面面临两大难题：一是对城市更新综合效益的认知不足，二是难以有效统筹经济效益、社会效益、生态效益等多重目标。部分更新项目目标存在单一化、短期化倾向，过于侧重经济效益和短期成效，对社会、文化、生态等长期价值的关注相对不足。一方面，城市更新目标设定往往以经济平衡为首要考量，个别地区仍依赖“大拆大建”的房地产开发模式，对社会效益、生态影响、文化价值的重视不够，缺乏对城市有机成长规律的尊重。另一方面，更新成效评估体系不完善，目前尚缺乏统一的综合效益评价标准。城市更新成效评估多聚焦于物质空间改善和经济效益指标，尚未健全对社区交往空间、历史文化传承、生态环境提升等软性指标的评价体系，导致项目难以充分满足人民日益增长的美好生活需要，与创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设要求存在差距。
动力机制与可持续性缺乏。当前，城市发展正处于新旧动能转换的关键时期，城市更新面临动力机制不足和可持续性挑战。以往由土地财政驱动的规模扩张模式，在存量时代的内涵式发展模式下难以为继，而新动力尚未成熟。在资金保障方面，城市更新项目特别是民生类项目存在明显的资金压力。城市更新资金主要依靠财政投入和房地产收益反哺，社会资本因融资较难、回报率较低、周期较长、风险较高等因素，导致参与意愿较为不足。在商业模式方面，个别城市过度依赖“高容积率补偿”的平衡路径，可能会加大城市综合承载力的负担，偏离城市更新的“人民性”。此外，城市更新项目的“碎片化”分布与“重建设、轻运营”倾向，进一步影响城市更新的整体效能，加剧不可持续问题。由于对城市更新片区功能缺乏统一规划，对更新后的业态培育、运营维护、社区营造等缺乏系统安排，使得更新工作难以形成投入产出的良性循环，尤其是非盈利性民生类更新项目的推进和持续面临较大挑战。
政策法规与标准体系适配性不够。现有政策法规体系与城市更新需求之间仍存在系统性适配问题。现行的规划、土地、产权等制度，以及消防、安全等技术标准，主要基于增量建设模式设计，难以适应存量更新的复杂需求。在法规方面，国家层面尚未设立专门的城市更新法，地方立法探索力度有限、进展不一，难以充分发挥空间更新的多重价值。比如，在一些工业园区更新改造为文化产业园的过程中，需要配建符合人们需求的住宿、餐饮等配套设施，但受限于土地性质改造存在困难，导致更新后活力不足。又如，当前人民群众对空间功能的实际需求更加复杂多样，对于绿道、滨水公园等公共空间，不仅要求具有绿色美丽的自然属性，而且希望具备经济消费、社会交往、文化活动等综合功能。但受各地政策的影响，难以打破传统空间使用与管理的单一属性，土地用途缺乏弹性，对改造后的权益分配缺乏明确依据，产权整合、产权使用权划分等问题都亟待解决。在标准规范方面，现行的消防、日照、绿化、节能等技术标准主要针对新建建筑，直接应用于旧区改造往往成本高昂或无法实施，也制约微更新、渐进式更新的开展。此外，各部门政策协同性不足，更新项目推进过程中面临多重规则约束，需要针对具体事项开展个性化研讨与决策以推进项目实施，不仅增加更新项目实施难度，而且影响区域层面的系统优化。如何构建适应现代化人民城市综合目标需求的制度体系，成为亟待解决的重要问题。
多方协同性与公众参与度较低。城市更新过程中涉及多方主体，利益关系较为复杂，而建设现代化人民城市要求自始至终体现人民的主体性，这对多方协同治理和公众参与机制提出更高要求。在主体协同方面，目前政府、市场、社会等多方主体的角色定位和权责边界仍不够清晰，易出现政府“大包大揽”、市场“过度逐利”等现象。在公众参与方面，居民的主体性和创造性尚未充分发挥，践行“人民城市人民建”理念不足，公众参与的实际效果有待提升。例如，个别城市更新项目停留在“告知”和“征求意见”的形式参与层面，事前共谋与过程共建的参与渠道和制度保障尚不健全，居民参与感、获得感不强，可能导致更新项目与居民实际需求脱节，认可度不足，影响项目的可持续性。此外，利益协调机制不够完善，面对复杂的产权结构和居民多样的利益诉求，公平、透明、有效的协商平台和决策机制尚不完善，影响更新项目的推进效率。如何有效构建政府引导、市场运作、公众参与的多方共治格局，成为提升城市更新效能的关键所在。
以城市更新系统赋能现代化人民城市建设
以有机更新理念系统践行价值目标体系。“现代化人民城市”作为中国特色城市现代化道路的最新理论和实践成果，并非是“现代化”与“人民城市”两个词汇的简单叠加，而是综合的有机概念，强调坚持以人民为中心的城市化推动现代化道路。在存量更新的内涵式发展阶段下，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，体现对经济、社会、文化、生态、科技等全方位多维目标的有机整合。遵循空间发展规律和城市有机生命体运行逻辑，强调人本性、系统性、规律性、渐进式、可持续、有机整体和适度规模尺度的城市有机更新，为系统推进现代化人民城市建设提供重要途径。一方面，将人民城市理念贯穿建设现代化人民城市建设全过程，由物质更新转变为以人为本的多目标整体协同更新。另一方面，在创新维度，通过对老旧厂房、街区的改造，打造创新工场和创意空间，培育创新生态，促进城市空间有机代谢、活力再生，激发城市创新活力；在宜居维度，以整体观念补齐民生短板，完善公共服务设施，建设“好房子、好小区、好社区、好城区”，打造舒适便利的人居环境；在美丽维度，推广绿色建筑，完善生态基础设施，构建人与自然和谐共生的绿色低碳城市空间；在韧性维度，尊重城市运行规律，统筹城市发展与安全，完善防灾减灾体系，让城市运行安全可靠；在文明维度，尊重城市肌理和历史文化，注重历史文化保护传承，培育特色文化，倡导崇德向善；在智慧维度，围绕人民诉求注重建设智能基础设施和系统，让城市管理和服务便捷高效。
建立健全适应现代化人民城市建设的政策体系。创新规划管理制度，推进土地政策创新，制定适应有机更新的技术标准体系，并建立跨部门协调机制。在创新规划管理制度方面，注重更新项目与片区功能的整体性统筹设计，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，跳出针对单个项目采取“逐案专项调整规划”的决策模式，从更大范围平衡空间、资源、功能、资金的关系，确保城市更新的系统性与精准性。同时，注重加强土地规划与空间规划、保护规划与发展规划、生态规划与建设规划的协同性，提高更新效率。在土地政策创新方面，坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，进一步完善包括用地分类等制度体系，增加混合产业用地供给，积极探索共有产权、产权置换、权益分配等方式，全方位灵活配置土地发展权，适应产业融合、跨界发展对空间复合利用的迫切要求。在技术标准体系方面，制定适应有机更新的专项技术标准，为微更新、渐进式更新提供技术依据。特别是对消防、日照等标准规范，以“不低于现状”为原则，支持历史遗留空间问题的微更新。建立针对不同类型、不同区域的更新项目实行精细化分类指导的机制。建立有机更新的综合效益评估指标体系，将建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的具体要求转化为可操作、可衡量的更新指标，指导更新实践全过程。在政策协同方面，建立跨部门协调机制，完善更新项目审批机制，形成规划、土地、财政、产业等政策的协同合力，为多样价值目标的实现提供制度支撑。
探索有机更新的多样化实施方式。在模式上，根据项目特点积极探索政企、政社、市社合作的不同模式，以可持续性为重点，综合考虑业态策划、投融资模式、经济测算、设计施工与运营管理，积极探索“投资—建设—运营—管理”一体化模式。在策略上，以运营活力为重点，“先策划再规划”，创新“轻投入、重运营、快迭代”等模式，通过主题化改造、精准招商、流量运营和社群培育等，提升空间活力，实现资产的持续增值。在探索多样化资金筹措机制上，推动城市更新向投资基金化、建设信贷化、运营证券化方向发展。要更好整合财政资金、社会资本、金融机构等多方资源，推广城市更新基金、不动产投资信托基金（REITs）、专项债券等金融工具的应用。另外，可以通过完善资金平衡机制，以跨项目统筹、开发权转移等方式，解决公益类项目的资金平衡问题。在创新技术应用上，推动城市更新从“经验驱动”迈向“数据驱动和智慧驱动”。充分利用大数据、物联网、人工智能等前沿技术进行城市“体检”，坚持“先体检再更新”，提升城市更新的科学性与精准性。可以将新技术、新材料、新工艺广泛应用于城市更新，推动城市绿色转型。
构建多方协同的更新共同体。城市更新需要坚持党建引领，构建政府、市场、社会多方协同治理格局。政府要发挥引导和监管作用，市场发挥资源配置作用，社会发挥参与和监督作用，形成城市更新的“增长同盟”“治理联盟”。在公众参与机制上，要建立健全包括线上平台、社区会议、公众听证会在内的多渠道参与制度，确保从项目立项、方案设计，到实施监督、后期运营等各个环节，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权；通过社区规划师、居民议事会等多种形式，提高参与实效。在利益协调机制上，建立公平合理的利益分配和补偿机制，及时化解更新过程中的各种矛盾和冲突，关注各方群体的权益保障。在创新运营管理模式上，建立可持续的运营机制，形成全生命周期管理模式。特别是培育社区自我管理运营的能力，形成长效治理机制，激发城市有机生命体的持久活力。
综上所述，以城市更新推动现代化人民城市建设，不仅是城市空间的重塑，更是发展理念的深刻变革、治理体系的全面升级。各方主体需携手共进，以坚定的决心、创新的思维、务实的举措，持续探索城市更新的新路径、新模式。让城市在更新中焕发出勃勃生机，成为人们幸福生活的美好家园，成为展现国家现代化水平与文明程度的重要窗口，在时代发展的浪潮中书写更加辉煌壮丽的篇章。
