【摘要】我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，高质量的人居环境已成为城镇化高质量发展的重要内容。随着人们对居住环境的要求不断提升，优质的人居环境将成为吸引乡城流动人口向县城集聚的持续动力。以县城为重要载体的城镇化建设，有利于降低农村人口融入城镇的成本和障碍。为此，需提高县城的公共服务与基础设施水平，以优质的公共服务、人居环境吸引乡城流动人口向县城集聚，促进县城高质量发展。
【关键词】人居环境 流动人口 城市更新 城镇化 县城
【中图分类号】D669 【文献标识码】A
2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，为县城发展指明方向。2025年7月，中央城市工作会议提出的重点任务中要求“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。包括县城在内的县域发展，在国家战略中具有重要地位。
我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，高质量的人居环境已成为城镇化高质量发展的重要内容，要求优化城市生态、生产、生活空间，建设宜居宜业的生态城市和低碳城市。人居环境的改善对提高人口迁移流动具有积极效应。在中国的人口流动格局中，乡城流动一直占据着重要地位。相比大城市，县城以其较低的生活成本、熟悉的文化氛围和难以割舍的社会网络，对乡城流动人口展现出特有的吸引力。为此，需提高县城的公共服务与基础设施水平，以优质的公共服务、人居环境吸引乡城流动人口集聚，促进县城高质量发展。
人居环境的关键要素
人——人居环境的主体要素
流动人口：日益活跃，以乡城流动为主，省内流动增加。中国人口流动呈现出日益活跃的状态。中国流动人口总量，从2000年第五次全国人口普查时的1.21亿人，增加到2010年第六次全国人口普查时的2.21亿人，再增加到2020年第七次全国人口普查时的3.76亿人。流动人口占全国人口的比重，由2000年的9.6%，上升到2010年的16.5%，再上升到2020年的26.6%。乡城流动人口占流动人口的大多数。作为乡城流动人口主体的农民工，已成为庞大的社会群体。全国农民工总量从2008年的2.25亿人增加到2024年的3亿人；农民工占全国总人口的比重从2008年的17.0%增加到2024年的21.3%。从乡城人口流动范围来看，省内流动持续增加，就近城镇化趋势显现。在外出农民工中，跨省流动的占比从2008年的53.3%持续降至2023年的38.2%，而省内流动的占比从2008年的46.7%持续增至2023年的61.8%。
县城人口：县城平均人口规模加大，县域城镇化水平提高。广义的县域包括地级及以上城市位于远郊的市辖区、县级市，也包括县、自治县、旗、自治旗、县级的特区和林区；狭义的县域则不包括地级及以上城市位于远郊的市辖区、县级市，只包括县、自治县、旗、自治旗、县级的特区和林区。广义县域的数量变化不大，狭义县域的数量由于“撤县设区”“撤县建市”等原因，个数明显减少。而县城的平均人口规模有所扩大。《中国县域统计年鉴》的统计口径是广义县域，而《中国城乡建设统计年鉴》的统计口径是狭义县域。根据《中国城乡建设统计年鉴》数据计算，2008年全国县城平均人口规模为7.97万人，2022年全国县城平均人口规模为10.54万人。在狭义的县域概念下，县域城镇化率可以用县城人口与县域人口之比来衡量。县域城镇化率由2006年的16.1%上升到2022年的24.0%，这一方面有人口从农村向县城迁移流动的原因，另一方面有县域人口减少导致分母减小，从而使城镇化率提升的原因。
乡城流动人口：家庭式迁移增多，随迁子女入学率提升。农民工中女性农民工和有配偶的农民工占比增加，说明迁移主体由单人务工迁移向家庭整体迁移转变。女性农民工的占比不断提升，全部农民工中，女性农民工的占比由2010年的34.9%上升到2023年的37.3%，其中，外出农民工中女性的占比较小，而本地农民工中女性农民工占比较大且持续增加。本地农民工中，女性的占比更是从2010年的35.8%增加到2023年的43.0%。同时，全部农民工中，有配偶的农民工占比由2015年的76.4%上升到2023年的81.4%。乡城流动的农民工随迁子女入学率明显提升。进城农民工家庭中，3—5岁随迁儿童入园率（含学前班）从2016年的82.7%提高至2023年的90.9%，其中，入园儿童在公办幼儿园的比例从2016年的25.4%提高至2023年的42.3%；小学阶段随迁儿童在公办学校就读的比例，从2016年的81.8%提高至2023年的90.1%；初中阶段随迁儿童在公办学校就读的比例，从2016年的83.2%提高至2023年的91.0%。
房——人居环境的基础要素
城乡住房概况：住房需更新改造，村镇人均住房建筑面积大于城市。根据“七普”数据，2020年全国家庭户人均住房建筑面积为41.76平方米/人，其中，城市人均住房建筑面积为36.52平方米/人，镇人均住房建筑面积为42.29平方米/人，乡村人均住房建筑面积为46.80平方米/人。根据2020年“七普”数据，建成时间在2000年以前的住房约占全部存量住房的三分之一，包括县级市在内的城市和包括县城（城关镇）在内的镇，2000年以前建成的住房面积均在27%以上（见表1），城市和镇至少有2421万间、8.05亿平方米的住房房龄超过20年。“七普”数据还显示，城市和镇的居住在高层（8-33层）和超高层（34层及以上）的家庭户占比合计分别为37.0%、15.9%，城市和镇的住房所在建筑有电梯的家庭户占比分别为36.7%、17.4%。可见，城市和镇居住在高层、超高层的家庭户占比与住房所在建筑有电梯的家庭户占比基本持平。
乡城流动人口家庭住房：在农村普遍拥有宅基地，在县城购房较多。乡城流动人口家庭在农村老家普遍拥有一处宅基地，拥有两处及以上的也占有相当比例。从宅基地上住房的使用现状来看，由家人或亲朋居住的较多，但住房空置比例约为三分之一。2018年—2019年，中国社会科学院对北京、成都、青岛等地农民工的问卷调查数据显示，目前农村老家宅基地上建的房子，由家人居住的占66.5%，空置的占28.8%，由亲戚朋友、房客居住等其他情况的占比不到5%。乡城流动人口家庭在老家附近县城等非流入城镇购房的情况多，甚至超过在流入城镇的购房比例。2016年原国家卫生计生委流动人口动态监测数据显示，农业户籍流动人口中，有16.7%在流入城镇购买了住房，27.0%在户籍地及附近购买了住房，还有2.1%在其他地方购买了住房。2018年—2019年，中国社会科学院对北京、成都、青岛等地农民工的问卷调查数据显示，在非流入城镇购房的农民工中，在老家附近城镇购房的占68.1%，在自己工作城市周边城镇购房的占21.8%，在子女流入城镇购房的占3.0%，在其他城镇购房的占7.1%。
环境——人居环境的关系要素
人地关系：县城人口密度较低，人居环境发展具有一定优势。与建制镇相比，县城人口密度与城区人口密度更为接近；与城区人口密度相比，县城人口密度则更具有人居环境优化的基础条件（见表2）。鉴于数据的可比性，人口密度中的土地面积采用的是建成区面积，利用《中国城乡建设统计年鉴》数据计算，城区人口密度=（城区人口+城区暂住人口）/城区的建成区面积，县城人口密度=（县城人口+县城暂住人口）/县城的建成区面积，建制镇人口密度=（建制镇建成区户籍人口+建制镇建成区暂住人口）/建制镇的建成区面积。2022年，城区人口密度为8871人/平方公里，县城人口密度为7401人/平方公里，建制镇人口密度为3753人/平方公里。
经济环境：县域地区生产总值的全国占比总体下降，财政收支面临一定压力。从总体经济环境来看，县域经济占全国的比重有所下降，近年来相对稳定。从《中国县域统计年鉴》数据来看，2013年—2022年，国内生产总值县域占全国的比重从2013年的57.0%降至2022年的49.9%。但是县域一般公共预算收支缺口增大，2013年地方一般公共预算支出是地方一般公共预算收入的1.87倍，2022年地方一般公共预算支出已经达到地方一般公共预算收入的2.73倍。这反映出县域面临较大的财政压力。
基础设施：县城与城市的差距快速减小，部分甚至超过城市。从基础设施条件来看，县城与城市的市政公用设施差距快速减小，部分市政公用设施条件甚至超过城市。《中国城乡建设统计年鉴》数据显示，城市与县城的供水普及率、污水处理率均达到97%以上，到2023年城市与县城的差距只有约一个百分点；在人均道路面积、每万人拥有公厕的指标上，县城的条件已经超过城市；建成区绿化覆盖率、建成区绿地率、燃气普及率方面，县城的条件与城市的差距稍大，相差约3—6个百分点。
公共服务：教育对县域城镇化的驱动作用减弱，医疗条件不断改善。根据“六普”与“七普”数据分析，绝大多数县各学段学龄人口数量变化均呈现出“先升后降”趋势。从《中国县域统计年鉴》数据来看，2013年—2022年县域普通中学和小学在校学生人数总体呈现出增长的趋势，但从2020年开始县域小学在校学生人数开始减少。在人口负增长的宏观背景下，县域的中学生人数预计也将呈现下降态势。教育驱动下的县域城镇化动力减弱，而县域医疗条件则持续改善。县域医疗卫生机构床位从2000年的155.21万张增加到2022年的540.00万张，县域医疗卫生机构床位数占全国的比例也从2000年的48.9%提高到2022年的55.4%。按户籍人口计算，县域每千人医疗卫生机构床位数从2013年的3.19张增加到 2022年的5.27张，增幅达到65.1%。
县城人居环境面临的问题与挑战
当前县城人居环境面临的挑战主要集中在人口、土地、住房、基础设施、公共服务等方面。这些问题不仅阻碍人居环境的优化，也制约县城的经济社会发展，不利于以县城为重要载体的城镇化建设。
人口规模与人口结构的变化，导致人居环境改善的基底变动较大。县城人居环境的改善面临不少挑战，其中人口规模与人口结构的变化是关键问题之一。人口规模和人口结构的变化会直接影响住房、基础设施、公共服务的需求和供给。在全国人口总量减少、流动人口规模扩大、省内流动增多的情况下，县城人口变动的幅度也将更大。一方面，县城人口平均规模扩大，另一方面，在读小学生人数开始减少，未来县城人口发展可能将呈现结构性扩张与收缩并存的复杂趋势。县城作为县域城镇化主要载体，虽因教育驱动型家庭迁移等因素实现人口规模扩张，但人口密度却持续降低，致使基础设施人均投入成本升高。全国人口自然增长率下降叠加乡城人口外流，部分县域出现持续性人口净减少，直接导致住房空置率上升、公共服务设施利用率下降。县域人口规模与结构的变动，导致人居环境优化的“基底”面临波动，形成动态性、复杂性的治理问题。
土地资源存在一定错配，利用效率需提升。城乡二元土地制度与乡城流动人口家庭决策的交互作用，使土地资源错配成为县域人居环境优化中的重要问题。城乡二元土地制度结构导致土地在不同所有制之间的流动和转换相对受限，县城中存在不少“城中村”“城郊村”，土地性质混杂，宅基地上建商铺、出租房的情况时常存在。县城中还存在不少乡镇企业用地、违规小产权房等未确权或权属不清的土地。这种情况导致产权纠纷较多、基础设施建设滞后。现行城乡二元土地制度下，不少乡城流动人口一方面在县城购置商品房，另一方面仍保留农村宅基地及承包地。甚至出现部分乡城流动人口在大城市工作，而其在县城和农村的住房都存在空置闲置的现象，造成土地资源的低效利用，也阻碍人居环境的优化。
住房与基础设施存在老化情况，难以适应气候条件、人口老龄化等变化。县城人居环境改善还面临既有住房与基础设施的老化难以适应气候变化、人口老龄化的问题，由此导致人居环境韧性不足与功能衰退。住房与基础设施的老化不仅是物质空间衰退，更是县城应对气候变化、人口结构转型能力提升的制约因素。县城大量住房与基础设施建成时间在2000年以前，建设标准低、材料性能差，难以抵御日益频繁的极端天气，如暴雨、洪水、台风等，导致房屋损坏和安全隐患增加。县城硬化地面占比较高，县城的建成区绿化覆盖率、建成区绿地率明显低于城市，削弱了应对高温干旱、城市内涝的自然调节能力，生态适应性不足。同时，人口老龄化使得老年人对住房的舒适性和安全性要求更高，但现有住房多缺乏电梯、无障碍通道等适老化设施，难以满足人口老龄化条件下的人居环境需求。此外，一些县城的基础设施建设年代较早，管网老化、道路破损、公共设施陈旧等问题突出，制约人居环境质量的提升。一些县城在快速城镇化过程中，生态环境治理相对滞后，还存在水资源污染、空气污染、垃圾处理能力不足等问题，这些问题不仅影响居民的生活质量，而且制约县城经济社会的可持续发展。
公共服务质量提升需求增加，但财政能力存在不足。县城人居环境改善的重要问题之一，在于公共服务质量提升需求增加与财政收支缺口扩大的矛盾。一方面，县域教育、医疗、文化、体育等公共服务设施设备不足、专业人才短缺，难以满足居民日益增长的多元化需求，影响县城的宜居性，削弱县城的宜居吸引力。甚至在层级虹吸作用下，县域中学的优质生源和优质师资不断向更高层级的城市流动。另一方面，县域地区生产总值的全国占比总体下降，县域地方财政收支缺口扩大，对公共服务的财政投入能力受限，使得在提升公共服务质量方面面临较大的资金压力，制约人居环境的改善和提升。这一矛盾既是经济问题，更是社会发展面临的重要问题，直接制约公共服务供给能力与人居环境优化进程。
优化人居环境、促进县城高质量发展的对策建议
分类优化：建立县域人口动态监测系统，对不同人口类型的县城分类实施差异化的人居环境优化策略。针对县域人口规模与结构变动导致人居环境基底不稳定的问题，通过精准识别人口趋势、分类实施差异化政策，实现人居环境优化与人口动态的良性互动。首先，建立基于多源数据融合的县域人口动态监测系统，整合统计、公安、教育、医疗等部门数据，结合手机信令、能耗监测等新型数据源，动态追踪人口规模、年龄结构、流动方向等关键指标，预测住房土地、基础设施、公共服务的人居需求，判断县城人口发展趋势与划定县城发展类型。其次，根据不同县城类型的特点实施差异化的分类人居环境优化策略。对于人口收缩型县城，聚焦“提质减量”，优化现有设施，避免资源浪费，推动存量空间精减更新，收缩建设边界，优先改造老旧城区；对于人口扩张型县城，强化“前瞻适配”，提前规划基础设施和公共服务，但要预防过度扩张风险，新建道路、管网采用模块化设计，预留扩容接口；对于人口稳定型县城，注重“品质升级”，实现精细化治理，保护历史街区与地域文化景观，提升城市管理与公共服务质量。
制度优化：利用县城连接城乡的优势，突破城乡二元土地制度影响，提高资源利用效率，推进人居环境优化。针对城乡二元土地制度与乡城流动人口家庭决策叠加导致的土地资源浪费问题，需以制度优化为逻辑，统筹推进土地管理创新、公共服务均等化与城乡功能重构，构建集约高效、公平可持续的县城人居环境优化机制。首先，制度优化应充分考虑县城土地利用与管理的特殊性，连同城乡，依据县城人口流动趋势和土地利用状态，差异化配置新增建设用地指标，人口流入区优先保障产城融合用地，人口流出区严控增量、激活存量。通过科学规划和合理引导，平衡土地开发与生态环境保护的关系，避免资源过度占用导致环境退化。其次，加强乡城流动人口家庭权益保障。一方面，在保障乡城流动人口家庭农村财产权的同时，使其平等享受县城教育、医疗等公共服务；另一方面，建立自愿退出宅基地的市场化激励机制，如宅基地退出与县城保障房供给之间的联动机制等。
空间优化：以县城核心区为重点，以绿色基础设施的建设与完善为抓手，通过住房与基础设施的更新改造优化人居环境。针对县城住房与基础设施老化难以适应气候变化、老龄化社会需求等问题，建议以空间优化为路径，从“应急修补”转向“系统重构”统筹空间资源配置与韧性功能升级，推进人居环境优化。首先，以县城核心区为重点进行住房与基础设施的更新改造。依托县城核心区的区位优势，尽量通过市场机制进行适老化、节能化、安全化更新改造。重点更新改造老旧的供水排水系统、道路桥梁等，提升其承载能力和安全性。其次，以绿色基础设施的建设与完善为抓手提升人居环境品质。依托县城的自然山水格局，建设和完善公园、绿地、绿道等绿色基础设施，构建蓝绿生态空间，提高县城的生态空间品质。最后，保有制度与规划的动态调整空间，构建空间利用的弹性与韧性。允许县城根据人口变化调整用地性质，如将闲置商业、办公楼、学校转化为养老中心、公园绿地等公共设施，提升空间适配性。
品质优化：以财政支出精准化、公共服务市场化、优质公共服务共享化为路径，充分利用已有基础优化人居环境。针对公共服务质量提升需求增加与财政收支缺口扩大并存的矛盾，建议充分利用已有基础，聚焦资源配置效率与服务质量升级，构建“低耗高质”的公共服务供给体系，推动人居环境品质优化。推动财政支出精准化，建立“需求导向型”投入机制。构建公共服务需求分级评估模型，按人口结构、空间分布等，动态调整教育、医疗、养老等领域资金分配权重，优化财政支出结构。激活公共服务市场化供给，释放社会资本活力。通过特许经营、公建民营、购买服务、PPP等方式，吸引社会资本参与县城公共服务供给，支持企业和社会组织参与教育、医疗、文化、养老等公共服务或半公共服务领域，满足居民多样化需求。促进优质公共服务线上共享，突破资源边界壁垒。依托互联网技术，加强在线教育平台建设、推广远程医疗服务、发展线上文化服务，将大城市的优质公共服务资源共享到县域，促进公共服务质量提升，优化人居环境，推动县城可持续发展。
【注：本文系中国社会科学院首都治理研究院重大项目“中国式现代化进程中超大城市绿色更新的空间正义与协同治理研究”（项目编号：CASSICG25A001）、中国社会科学院国情调研重大项目“生态文明视角下可持续城市更新的地方实践调研”（项目编号：2024GQZD009）和国家社会科学基金项目“气候变化背景下城市空间治理范式转型研究”（项目编号：24SGC006）阶段性成果】
【参考文献】
①方创琳：《中国新型城镇化高质量发展的规律性与重点方向》，《地理研究》， 2019年第1期。
②王国霞、白之钧、姬少伟：《城市人居环境与人口迁移互动效应研究》，《地理科学》，2024年第6期。
③王玉虎、张娟：《乡村振兴战略下的县域城镇化发展再认识》，《城市发展研究》，2018年第5期。
④秦玉友、王玉姣、高凯歌：《人口变动下县域“三类学校”建设的困境分析与破解思路》，《东北师大学报（哲学社会科学版）》，2024年第6期。
责编/于洪清 美编/杨玲玲
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