【摘要】从萌芽草创到勃发兴盛，中国古代监察立法不断趋向具体化、系统化，并以令（诏、制）、律、式、格、敕等不同法律形式呈现，有的糅合在诸法合体之中，有的则单行成例。监察立法在中国古代监察体制中占据关键地位，是维护古代言谏和纠弹两大监察系统的有力武器，其精华部分是中华优秀传统文化的重要瑰宝。回溯历史，审视古代监察立法，旨在挖掘其宝贵遗产，汲取其历史镜鉴，以助推新时代反腐败国家立法的高质量发展。
【关键词】古代监察立法 反腐败国家立法 中华优秀传统文化
【中图分类号】D929 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.010
【作者简介】舒绍福，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博导，人民民主研究中心副主任。研究方向为纪检监察体制改革、廉政治理、政治学理论，主要著作有《明鉴：廉洁政府建设论纲》《文化领导》《廉政之道》等。
习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上强调：“要着力加强纪检监察工作规范化法治化正规化建设，不断提高正风肃纪反腐能力。”[1]坚决打好反腐败这场攻坚战、持久战、总体战，必须持续推进反腐败国家立法，提升纪检监察工作法治化水平。在二十届中央纪委三次全会上，习近平总书记指出“要进一步健全反腐败法规制度”，“持续推进反腐败国家立法，与时俱进修改监察法”。[2]古代监察立法文化源远流长，在中国古代监察体制发展进程中发挥了重要作用，其结晶和精华是中华优秀传统文化不可或缺的一部分。古代监察立法体系的完备，为中国古代言谏监察和纠弹监察提供了武器和法度。鉴古知今，有效吸收古代监察立法之精华，对于推进新时代反腐败国家立法，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐有着重要意义。
草创：古代监察立法的萌发
从先秦到秦代，监察立法从原始形态逐渐走向草创时期。《尚书·舜典》记载，舜“三载考绩，三考，黜陟幽明”，通过三年三次考定部落首领功绩，决定部落首领们的升降赏罚，废黜不贤官员，反之，则升任。这为当时治官管官确立了规范。
在周朝的《周礼》《吕刑》等古籍中，如何惩治官员贪赃枉法已写入刑罚，监察立法的形态初显。《周礼》的“天官”就是治理国政之官，既“治邦”，又“治官”，并已有“刑典”和“八法”等法规。太宰是天官的属官和治官之长，其重要职责是掌管制定和颁行包括治典、教典、礼典、政典、刑典与事典六种法典。“刑典”的职能之一是惩罚违法的百官，同时又以“八法治官府”，即“一曰官属，以举邦治。二曰官职，以辨邦治。三曰官联，以会官治。四曰官常，以听官治。五曰官成，以经邦治。六曰官法，以正邦治。七曰官刑，以纠邦治。八曰官计，以弊邦治”。[3]“八法”不仅明确了各个官府的统属关系、常规性职责以及各官府官吏的职责范围等成例，还规定了各官府履行职责时应遵循的法规、官吏的赏罚法规以及定期考核官员政绩的标准。其中，“八法”中的“官刑”是惩罚违法官员的制度，而“官计”则是考评治吏的制度，显然这些规定都已经具有监察法规的意蕴。《周礼》的“秋官”则是执掌刑法的“刑官”。秋官的属官大司寇用五种刑法来纠察民众，“五刑”之“官刑”适用于官府的刑法，以倡导贤能而纠察失职行为，即重在“上能纠职”。[4]士师是秋官的属官，其职责是掌管“宫禁、官禁、国禁、野禁与军禁”，即“五禁之法”，并掌管司法官断案的八种成例。这八种成例依次指涉盗取国家机密、犯上作乱、为外国作间谍案、违反王的教令、假冒王命、窃取国家宝藏、朋比为奸结党营私以及诬罔君臣、歪曲事实等八种官吏职务犯罪案件，即指邦汋、邦贼、邦谍、犯邦令、挢邦令、邦盗、邦朋与邦诬等八种职务犯罪。[5]成例实际是治官治吏已成形的做法，为监察官员确定了准则。
《吕刑》是我国现存最早的刑法文献，甚至还被称为现存的“第一部反腐败立法”。当时的监察法规寓于官刑、刑法之中。《吕刑》将“刑”分五刑、五罚、五过三大类种，提出要根据罪行大小来量刑，告诫诸侯国君和各位大臣要善用刑法判决，判断要适宜。同时，要监察五刑的公正，慎用五刑。五刑如果核实可信，就用五刑；如果不能核实，就用五罚；如果五罚也不适用，就用五过。五过又要谨防法官徇私舞弊，贪赃枉法。法官如果有“五过之疵”，即“惟官”“惟反”“惟内”“惟货”“惟来”，就是说如果法官“畏权势，报恩怨，谄媚内亲，索取贿赂，受人请托”等，必须详细察实，一旦发现，“其罪惟均”，法官犯罪的处罚与其他罪犯相同。这其实就是对官员的监察。《吕刑》中还提到士师既要用公正的刑罚制御百官，又要教导臣民敬重德行，并反复强调刑为德之补充。
春秋战国时期，陆续颁布的成文法中也有部分内容涉及监察官吏，监察立法草创初就。秦朝已建立较为完备的法律制度，但其监察法规在当时还处于草创之中。中国古代法典往往形成了诸法混合在一起的编纂结构，因而秦朝监察法规大多夹杂在刑法典条文之中，同时因为当时监察机构受宰相所管，隶属于行政机构，所以监察法又与行政法规混合在一起。“律”“令”等是秦朝监察法规的主要形式，如秦律或皇帝的令（制、诏）等。从已出土的《睡虎地秦墓竹简》中发现大量的秦朝成文法条文，分类整理起来有《秦律十八种》《秦律杂抄》《法律答问》《为吏之道》等十部分内容，以此可以窥见一斑。但秦律与出土的法律条文相较，实际还要多得多，只是许多已经遗失。该竹简中有不少具有监察性质的法规条文。如《为吏之道》中规定了监察官的基本原则和行为准则以及审讯弹劾的规则。对于官吏违规犯罪如何处置，《法律答问》则给出了具体规定。如对官员弄虚作假的处置是：“廷行事吏为诅伪，赀盾以上，行其论，有（又）废之。”[6]“廷行事”是秦律的一种法律形式，指判决成例。这条答问简明扼要地指出：根据成例，官吏一旦弄虚作假，罪在罚盾以上的，照判决执行，同时就要撤职永不叙用。对于不恪守职责的官吏，或牟利的官吏，也有具体法律解答。“啬夫不以官为事，以奸为事，论可（何）（也）？当（迁）。（迁）者妻当包不当？不当包。”[7]啬夫（即秦设的乡官）为官不履职尽职，而专干坏事，应当处以流放的处罚，但被流放者的妻子不应随往流放地点。又比如，官吏用公共资源牟取私利，要处以流放。“吏自佐、史以上负从马、守书私卒，令市取钱焉，皆（迁）。”[8]再诸如对不执行朝廷命书的、不到任管事的、不停止应该停止发放口粮等官吏，相应处以耐刑（指强制剃掉鬓毛胡须），或按照轻微的犯令论处，或以盗窃论罪。
战国时期李悝集春秋时期各国立法之大成所著的《法经》这部法典，形成了《盗法》《贼法》《囚法》《捕法》《杂法》《具法》六大内容和体系，其中《杂法》中有关于如何处罚贪污等行为的法律，为监察官员提供了具体可依的成文法。
草创期的中国古代监察立法虽无专门的监察法规，但从“诸法合体”的法典中，尤其是在秦律中，还是能够发现不少涉及如何治吏治官的条款，而有关察吏的规定更是成为秦律的重要条款。这为当时监察官吏提供了成例和依据。治吏的举措其实就是监察立法的重要内容。
勃兴：古代监察立法的演进
自汉朝以来，地方监察法规开始陆续出台并勃兴起来，监察立法体系持续完善，逐步形成系统化、规范化的制度架构，为行政、立法、司法、军事等全方面监察提供了法律法规的依据和保障。
西汉出台了中国古代历史上第一部地方性成文监察法规《监御史九条》，又称《御史九法》：“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事，有：辞讼者，盗贼者，铸伪钱者，狱不直者，繇赋不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者，非所当服者，凡九条。”[9]这九条从诉讼、社会治安、地方财政、官吏廉洁等方面，为京兆尹、左冯翊和右扶风等京畿附近三郡官吏的御史监察提供了法律规范。
《六条问事》是更为成熟而系统的地方监察法规。为了促进更好地行使监察职能，汉武帝创设了刺史制度，将全国分成十三个监察区域，由中央派遣刺史前往地方监察官员。《六条问事》主要内容是：“一条强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条二千石选署不平，苛阿所爱，蔽贤宠顽。五条二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条二千石违公比下，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。”[10]《六条问事》明确了监察对象是强宗豪右和二千石官员及其子弟，监察内容则包括强宗豪右仗势欺人、土地和住宅规模超过制度规定、郡守以权谋私假借诏令牟利敛财问题、草率定案、胡乱杀人和赏罚问题、选人用人不公、不讲公德、不顾体统、巴结豪强、破坏政令以及郡守的弟子逞威摆阔、受人请托干扰司法、干预公务等。六条问事既对如何监察地方官吏进行了立法规定，又对刺史的监察工作进行了严格规定，超出“六条”范围也要受罚，以免刺史滥用监察职权。《六条问事》也被后代所承袭，为魏晋隋唐的地方监察立法所效仿，顾炎武甚至称赞《六条问事》“为百代不易之良法”。[11]
三国两晋南北朝时期，监察法规基本上以《六条问事》为底本，但又有所创新。三国时期曹魏的豫州刺史贾逵看到当时长吏玩忽法令，盗贼公然横行，刺史明知而不纠举，因此天下很难归于正道，于是在豫州创立了新的做法，具有不小的影响力，甚至获得皇帝的认可并布告天下“当以豫州为法”。以豫州的法作为天下公认并使用的法度，即是指贾逵所创设的《察吏六条》，其具体内容是：“察民疾苦冤失职者；察墨绶长吏以上居官政状；察盗贼为民之害及大奸猾者；察犯田律四时禁者；察民有孝悌廉洁行修正茂才异等者；察吏不簿入钱谷放散者。所察不得过此。”[12]较之《六条问事》，《察吏六条》聚焦监察地方长吏的失职、失禁、失严、失当、失廉等。但由于种种原因，察吏六条的监察权威和效能都不够理想。
晋代地方监察法规更为具体化、多样化。晋在律、令之外，还有科、比、格、式等法律形式。这一时期存在大量涉及刑事、民事、监察、行政等方面的法律条文。在监察立法和吏治立法方面，既有《晋律》这样全国性通用的法律，也有丰富多样的地方监察法规，主要有《能否十条》《察长吏八条》《五条律察郡》和《察二千石长吏四条》等。《能否十条》提出：“田畴辟，生业修，礼教设，禁令行，则长吏之能也。人穷匮，农事荒，奸盗起，刑狱烦，下陵上替，礼义不兴，斯长吏之否也。”[13]《能否十条》作为当时的监察条例，刺令各郡太守国相每三年要巡察属县一次，而且要和古人一样选择在春天来宣风教、显忠义。在巡察时候既要接见长吏、观察风俗、协调礼律，又要体恤民情、体察民事、看望和慰问老人、处理冤案、详察政刑得失等。如果看到百姓勤于开辟田地，各行各业兴旺，礼教齐备，而且法令严正，纪律严明，令行禁止，这说明属县的长吏有能。相反，如果人民生活困顿，农事荒废，礼义不兴，上下废弛等，则是长吏的失职。《察长吏八条》提出：“若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。”[14]这八条的前四条是“廉察”，即要求为官公廉、不谋私利、正直有节、不沽名钓誉，后四条则是“劣察”，即要严查行为污秽不堪、谄媚钻谋、公节不渝、私家日富的官吏，以最终实现激浊扬清、举善弹违。此后，晋代颁布施行的《五条律察郡》和《察二千石长吏四条》又开始将监察对象提升到郡守以及其他二千石长吏，前者“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。[15]后者要求“二千石长吏不能勤恤人隐，而轻挟私故，兴长刑狱，又多贪浊，烦挠百姓。其敕刺史二千石纠其秽浊，举其公清，有司议其黜陟”。[16]通观晋代地方监察法规的成绩可见，无论是监察对象，还是监察内容，都更为广泛具体而齐全。
虽然东晋监察体制出现坍塌，监察立法无更多建树，南朝亦然，但北朝则不然，西魏的《六条诏书》和北周的《诏制九条》则为古代监察法规建设有所贡献。西魏大统十年制定的《六条诏书》提出要做到：先治心、敦教化、尽地利、擢贤良、恤狱讼与均赋役。[17]儒道法相结合，洗心、教化与赏罚齐头并进。《诏制九条》则是考绩与考吏的结合，进一步扩大了监察职能。北周宣武帝即位不久就颁行《诏制九条》，派遣大使巡察诸州。《诏制九条》作为察吏的根据，具体内容是：“一曰，决狱科罪，皆准律文；二曰，母族绝服外者，听婚；三曰，以杖决罚，悉令依法；四曰，郡县当境贼盗不擒获者，并仰录奏；五曰，孝子顺孙义夫节妇，表其门闾，才堪任用者，即宜申荐；六曰，或昔经驱使，名位未达，或沉沦蓬荜，文武可施，宜并采访，具以名奏；七曰，伪齐七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆听预选，降二等授官；八曰，州举高才博学者为秀才，郡举经明行修者为孝廉，上州、上郡岁一人，下州、下郡三岁一人；九曰，年七十以上，依式授官，鳏寡困乏不能自存者，并加禀恤。”[18]北周监察各州的九条，既督察判决罪犯和杖责处罚是否依据法律或法令，又察看官员擒获盗贼是否坚决，还察访并行，察看举荐各式人才是否尽心尽力。北周不仅派大使巡察各州，还制定监察官违纪惩处条例，从重严惩监察者徇私枉法和贪污受贿。加强监察立法，从严治州治官，利于稳定北朝的统治。魏晋南北朝的监察立法开启了“察纠”与“荐举”并行不悖的规定，体现了“察举并重、奖惩并重”的特点，也是这一时期的独创体制。
隋唐五代时期，中华法律文化大为发展，隋朝的《开皇律》、唐朝的《永徽律疏》和《唐六典》、五代的《大周刑统》等，都是封建社会的重要法典。基于《开皇律》《大周刑统》的散佚，很难得知这两部法典中到底有多少内容涉及监察立法，但唐代监察立法总体而言已经日渐丰富，既有大量指涉监察的诏令、圣谕，又在《永徽律疏》《唐六典》等法典中内含不少监察法律法规，还颁发实施了《巡察六条》和《风俗廉察四十八条》等单行法规。
隋沿用了汉《六条问事》，但又有大的改进。隋的巡察系统以司隶台大夫为首，配备佐官别驾二位，分察畿内，分别负责东都和京师的巡察任务。刺史负责巡察畿外。诸郡由副刺史按照《巡察六条》进行巡察，他们主要任务是：“一察品官以上理政能不。二察官人贪残害政。三察豪强奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者。四察水旱虫灾，不以实言，枉征赋役，及无灾妄蠲免者。五察部内贼盗，不能穷逐，隐而不申者。六察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者。”[19]与汉《六条问事》之间的差别在于，隋的《巡察六条》扩大了监察对象的范围，凡有品级的官员都在监察之内，尤以地方官员为重点，着重监察其是否有理政能力、为官是否贪婪凶残且有损害国家治理的行为、地方官员是否很好地执行中央政策法令等。
唐设十道巡按，由监察御史和其佐官判官以及任务繁重时还配有支使分察百僚，巡按州县，且在隋“六察”基础上又提出新的《巡察六条》：“察官人善恶；察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；察农桑不勤，仓库减耗；察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”[20]唐的《巡察六条》则更为具体，将官员是否善恶、户口流散、簿册隐藏或遗失、农桑之事不勤到仓库减少损耗、德行孝悌、黠吏和豪族等都列入监察之内。《唐六典》作为唐朝的行政法典，则有章节专门对监察机构御史台的编制、品级、职权等作了明确的法律规定。唐朝形成了“律、令、格、式”四种法律形式，尤其在令、式等法律形式中有不少涉及监察法规的内容，这说明唐的监察立法更为丰富，体例更加严谨，已经织密起较为严实的监察法网，标志着中国古代地方监察法规和监察立法的进一步发展。
兴盛：古代监察立法的健全
宋元明清时期，一方面，地方监察法规涉及面更为广泛而系统；另一方面，中央层面的监察法规颁布实施日渐丰富，中国古代监察法规更趋完备。
地方监察法规的系统化。为维护皇权专制的需要，宋代将唐代的“律、令、格、式”四种法律形式改为“敕、令、格、式”，以“敕令”代替“律”。所谓“敕令”，就是指皇帝颁布或下达的法令、命令。编敕也因此成为宋代的立法活动，从宋初的“敕律并行”到后来的“以敕代律”，成为宋代监察立法的新发展。
宋代监察法规还是以地方为主，皇帝大量的诏令编入法典，形成了涉及面广而又更为系统的地方监察法规。宋代以“诏令”形式出台了很多有关监察的法律条例，如《诫约监司体量公事怀奸御笔手诏》《诫饬台官言事御笔手诏》《职制令》《职制敕》等，从法律层面精准界定监察官的地位和职责，对监察机构的职能、性质、任务、办事流程、原则等也作出了明确的法律规定。
宋在地方设置“路”这一有别于行政区的监察区，转运司、提点刑狱司等都是路级机构，转运使及副使、转运判官、提点刑狱使、提举常平使都有职权对区的官吏进行监察，统称监司。为了对监司实行有效监察，《职制令》中又专设“职制门”，对监察官的违法违规行为制定各种具体的惩罚条例。如按察官私自出访及游乐宴饮的，徒刑处以一年；各监司考课应该相互通报而不通报或不按实际情况通报的，处以二年徒刑；各监司本应普遍查访所管部属而没有做到的，责杖一百，做到普遍查访但不向上级及时汇报的，处以杖八十；各发运司、监司巡历按察，如果用沿途供给的酒做买卖则杖一百等。
监司互监法更是体现宋代监察法规的特色。《庆元条法事类·职制门》提出：“诸官司无按察官而有违法及不公事者，发运、监司按察，奏。发运、监司互相觉察。其经略安抚、发运、监司属官，听逐司互行按举。”[21]对监察官互相监察的法律规定，实现了对监察者的再监察，为维护和加强皇权提供了一定的法律保障。
监察法规的日渐健全。辽、金、西夏、元是少数民族入主中原建立起的专制王朝，在立法上遵循“附会汉法”的原则，基本上以唐宋法典为蓝本来制定法典，如辽的《咸雍重修条例》、金的《皇统制》《泰和律义》和西夏的《天盛改旧新定律令》等。元朝在监察立法上则有了历史性突破，监察法规更为健全，不仅地方监察法规更趋细密和完备，而且有中央御史台台纲，对中央监察机构的职能、监察权责、监察纪律等作出明确的法律规定。
元代以诏制、条格、断例等法律形式，编制了系统而内容较为齐全的法典。《至元新格》是元代第一部成文法典，内容包括公规、察狱、治民、赋役等，涉及立法、行政、民事、经济等十个方面。这部法典虽然内容单薄，但为后续的法典修改和完善奠定了基础。元仁宗时期则将已有格、例中的风纪规定分门别类编成《风宪宏纲》。这是继《至元新格》之后元代又一部重要法典，内容直指吏治和纲纪，为后续其他法典的制定夯实了基础。《大元通制》正是在《风宪宏纲》的基础上编纂而成，由“三纲一目”四部分法律条文构成。所谓“三纲”就是指“诏制、条格与断例”，而“一目”即指“别类”。《大元通制》是元代一部法律大全，总结了元世祖以来60多年的法律事例，囊括了行政、民事、监察、刑事等各方面法规。如果说元代前三部重要法典的编纂是在高层尤其是皇帝授意下而为，那么《元典章》则是地方政府和官吏自行编汇而成，将元初到元英宗50多年间各种法律形式和典章制度编成传世的法律巨著。“在《元典章》和《至元新格》中也都含有监察法的内容。尤其是《元典章》中所载监察法规，不仅已有适用于中央与地方的明确区分，而且还有实体法与程序法之别。”[22]
元代出台的《设立宪台格例》则是颇具影响力的单行监察法规，是元代监察法的总则，也是当时监察立法的典范。该格例主要规范中央御史台职权运行，分宪纲和条例两部分。宪纲对御史台的职权范围和地位作出明确规定，而条例则分列纠察事项二十条以及纠弹事项、体纠事项、推纠事项、体察事项、纠劾事项等，共计三十六条。故《设立宪台格例》又称“定台纲36条”，都是纠正百僚违失、惩处百官非法的法规。在元代中央层次还有《监察则管体察》《台察咨禀等事》等监察法规，同时参照《设立宪台格例》，又颁布了《行台体察等例》《察司体察等例》等地方监察法规。《元典章》将《设立宪台格例》编入台纲类目。台纲分为内台与行台，各自收录一系列监察法规。内台的监察法规有《设立宪台格例》《体察人员勾当》《台察咨禀等事》《监察则管体察》等，而行台的监察法规包括《行台体察等例》《立行御史台官》等。元代由此形成了中央与地方、内台与行台相结合的监察法律网络和监察法律体系，元代监察立法日趋细密而健全。
监察法规的完备。到了明清时期，中国古代监察立法已经步入封建法律的完备阶段，明代的《宪纲条例》和清代的《钦定台规》将封建时代的单行监察法规建设推向了顶峰。
明代在监察立法上承上启下，颇有建树。明太祖既领衔编制了《大明律》《大诰》，又亲制了针对监察机关的具体立法。明太祖在位期间，制定了《责任条例》，强化对地方百官的监察；制定了《宪纲总例》，对都察院及十三道和地方上的按察司等风宪衙门的职责都有总体性规定，以整肃朝政、严格法纪；制定了《纠劾官邪规定》，为监察官维护朝廷纲纪之重任，纠弹奸邪小人、心术不正之徒和贪赃枉法的官员以及监察官互相检举弹劾等提供了具体规范。另外，还针对六科给事中、通政使司等制定了《六科给事中》和《通政使司典章》的总例及事例，以及出台了《出巡事宜》《巡抚六察》等监察法规。明朝之后历代在监察法规上有所增补，并集明朝已有相关法律条款之大成，编制了《宪纲条例》，收入明代法律汇编《大明会典》之中。由于《宪纲条例》原文本失传，我们只能从《大明会典》的专章中了解到有关都察院、通政使司和六科给事中的相关法规。《大明会典》中记载的有关都察院机关法规体例庞大，典中有典，各种法规条款共计十五部分，具体包括风宪总例十条；督抚建置；各道分隶；纠劾官邪十条；考复百官五条；急缺选用；奏请点差二十项；出巡事宜；照刷文卷六条；回道考察三十九条；问拟刑名；追问公事，附伸冤；审录罪囚，附审决；监礼纠仪十八条；抚按通例二十一条，以及南京都察院事例二十八条。[23]《大明会典》中所载的通政使司法规分为典章和事例两大部分。典章或称为总例，共有五条十一款，规定了通政使司的职权范围。事例则列述了该司具体工作细则，共有六条，另加南京通政使司事例六条以及中书舍人条例二十六条，都归附于通政使司的法规之中。《大明会典》中所载的六科给事中法规也分为总例和各科事例两大部分，总例有三十六条，而各科事例条数不等。[24]明代既有中央层面的立法，又有不断完善的地方立法，还有具体的部门监察法规及施行细则，如御史出行细则以及针对监察官作风建设的具体监察纪律（《监官遵守条款》《监纪九款》等）。明代在监察立法上颇有建树，既是对汉唐宋元的继承与发展，又为清朝监察立法提供了历史参照。
清朝监察法集历代监察法之大成。清代因袭明代的《宪纲条例》，创制了中国封建社会最完备的一部监察法典《钦定台规》，其体例分为八类：一是训典，主要编入清朝皇帝有关监察的“圣制、圣谕、谕旨”，“以昭法守”；二是宪纲，包括序官（规定都察院的组织机构及其沿革）、陈奏（汇辑历代皇帝有关御史陈奏的各项谕令）、典礼、考绩、会谳、辩诉六项；三是六科的规定；四是各道的权限；五是五城御史十款监察条例、事例；六是稽察；七是巡察；八是通例。[25]《钦定台规》对监察机构的权责、监察对象、监察任务、监察官的监察纪律以及考选、升转、礼节等都有明确的法规，形成了类似总则性质的监察法规。《都察院则例》类似监察法分则，是《钦定台规》的实施细则，将《钦定台规》八类又划分为四十多门类，以使监察法规更具可操作性。这两部法典相互配合，几乎系统地反映了清朝监察体制的全貌。
古代监察立法的镜鉴
审思中国古代监察立法，意味着我们应该更好地与历史进行对话，去挖掘中国古代监察立法的精华部分和历史智慧，以助推新时代反腐败国家立法和监察立法高质量发展。中国古代监察立法不断完备，以令（诏、制）、律、式、格、敕等不同法律形式展现出来，既内含在诸法合体之中，也有单行监察法规。中国古代监察立法从草创走向完备，也为新时代监察立法留下丰富启示与历史镜鉴。
不断完善监察立法，推动监察工作于法有据，增强监察工作的规范性、权威性和合法性。先秦时期已经从习俗到习惯法，逐步发展为成文法，但这时期监察立法尚未独立出来。秦汉时期监察法律法规随着中央集权专制制度的强化而发展。隋唐五代中国古代法律文化进入鼎盛期，在唐代“律、令、格、式”的法律形式中有着诸多的监察法律法规。宋代监察法律法规以“敕、令、格、式”的形式出现，监察立法范围更广。元代监察立法出现历史性突破，颇具规模的《设立宪台格例》作为单行监察法规出台实施。明清监察立法逐渐系统而完备，清代的《钦定台规》是中国封建社会最后也是最完备的一部监察法典。中国古代监察立法为监察机关监察权的确立、行使以及监察官的职掌和权力行使等都作出了法律规范，增强了监察工作的合规范性与合法律性。
新时代，面对反腐败斗争的新形势、新挑战，同样应当审思如何持续推进反腐败国家立法，不断提高监察立法的科学性、精细化水平，有条不紊地推进反腐败工作的规范化与法治化。作为基础性法律，监察法在反腐败立法具有基石性地位，要做到与时俱进，尤其针对新型腐败和隐性腐败的防治，及时修法立法，做到有法可依。要严密法度以清源，做到统筹“立”法、及时“改”法、适时“废”法，对不适宜新型腐败和隐性腐败治理的法规条例要及时清理、及时修订。既要及时并系统回应监察实践中出现的新难题、新需要，持续制定新的监察法规，又要制定并逐渐完善与监察法相配套的法律法规，使之更为具体化与可操作化，做实做细并提升现有监察法的执行力度。
健全监察法规体系，规范监察行为，切实维护社会公平正义。从萌发草创到系统具象，从简易到丰富，从监察法寓于刑法、行政法之中到单行监察法规再到完整监察法典，中国古代监察立法不断完备，构成中国古代法律体系中独具特色的重要组成部分。随着监察立法的不断系统完备，中国古代已然形成了覆盖中央与地方、内台与行台交相辉映的监察法律网络和监察法律体系，监察立法更为慎密而健全，由此既能对监察对象进行有效监察，也能更好地规约监察者。
新时代，推进反腐败国家立法，同样需要做到“于法周延”，系统集成，凝聚立法体系的合力。换言之，要在不断完善监察法的同时，及时健全反腐败组织与行为方面的立法，并补齐反腐败程序、反腐败监督与反腐败救济等方面的立法短板，以更加完备的监察法律体系助推监察体制改革的深化。随着监察相关法律和条例的出台实施，监察与司法、审计等关系发生了一定变化，需要完善法律，做到法法衔接与贯通。一方面，应修改《中华人民共和国立法法》，赋予国家监察委员会同等的立法权限和立法效力，并可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律案和法律解释要求；另一方面，应修改《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国审计法》等相关法律，以便能够与《中华人民共和国监察法》相衔接。要促进监察程序与刑事诉讼的法法衔接与流程贯通。既要在立法上强调刑诉法与监察法的一致性与紧密衔接，又应当在线索处置、立案移送与审查起诉等方面与审计机关、司法机关等其他机关建立法法衔接机制。在具体案件审理时，要以监察法、公务员法、政务处分法、刑事诉讼法与刑法等为依据，贯通执纪执法，促进监刑衔接、监司衔接与监检衔接。
加强监察文化建设。古代监察文化积淀深厚，既有“两袖清风”的政治操守观、“刚正不阿”义气观与“激浊扬清”的治腐立廉观等，又有言谏纠弹文化和异彩纷呈的监察立法文化等。
新时代，监察文化应当是中国特色社会主义文化建设的重要内容，是深化国家监察体制改革和反腐败斗争的强大思想武器。应进一步弘扬中华优秀传统文化，不断加强监察文化建设与法治教育，构建“三不腐”的长效机制，促进公职人员形成审慎用权、秉公用权的道德自觉，保持健康的心理状态，明白什么可为，什么不可为，从心灵深处懂得知敬畏、存戒惧、守底线。应当秉持“不忘本来、吸收外来、面对未来”的原则，促进中国古代监察文化精华尤其是监察立法文化的创造性转化、创新性发展，厚植以人民至上为价值取向、以强化权力制约为监督取向、以敢于献纳谏正、崇尚忠诚干净担当为责任取向以及融价值观念、行为规范、法治思维、法治原则、法治精神为一体的新时代具有中国特色的监察文化，从而更好地促进筑牢思想防线、守住廉洁底线与划定法律红线，营造崇廉拒腐、风清气正的政治生态，确保权力在法治轨道上运行。
注释
[1]《坚持用改革精神和严的标准管党治党 坚决打好反腐败斗争攻坚战持久战总体战》，《人民日报》，2025年1月7日，第1版。
[2]《深入推进党的自我革命 坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，《人民日报》，2024年1月9日，第1版。
[3][4][5]《周礼（上）》，徐正英、常佩雨译注，北京：中华书局，2014年，第28～29、735、752页。
[6][7][8]睡虎地秦墓竹简整理小组：《睡虎地秦墓竹简》，北京：文物出版社，1990年，第176、177、133页。
[9]李林甫等：《唐六典》，北京：中华书局，1992年，第379页。
[10]李昉：《太平御览》第三卷，石家庄：河北教育出版社，1994年，第386页。
[11]顾炎武：《日知录》，西安：陕西人民出版社，1998年。
[12]萧统：《文选》卷59，北京：中华书局，1977年，第819页。
[13][14][15][16]房玄龄等：《晋书》第1册，北京：中华书局，1974年，第57、57、58、78页。
[17][18]令狐德棻等：《周书》第二册，北京：中华书局，1971年，第382～390、116页。
[19]魏征等：《隋书》第三册，北京：中华书局，1973年，第797页。
[20]欧阳修、宋祁：《新唐书》第四册，北京：中华书局，1975年，第1240页。
[21]彭勃主编：《中华监察大典：法律卷》，北京：中国政法大学出版社，1994年，第399页。
[22]张晋藩：《中国古代监察法的历史价值——中华法系的一个视角政法论坛》，《中国政法大学学报》，2005年第6期。
[23][24][25]彭勃、龚飞：《中国监察制度史》，北京：人民出版社，2019年，第199、198、230页。
The Evolution of Ancient Supervisory Legislation and Its Role for Contemporary Reference
Shu Shaofu
Abstract: From its initial emergence to its vigorous development, ancient Chinese supervisory legislation has continuously become more specific and systematic, presenting itself in various legal forms such as edicts (orders, regulations), laws, forms, regulations, and imperial edicts, etc. Some were integrated into comprehensive laws, while others were issued as separate regulations. Supervisory legislation occupied a crucial position in the ancient Chinese supervisory system and was a powerful tool for maintaining the two major ancient supervisory systems of advice-criticism and investigation-punishment. Its essence is an important treasure of Chinese excellent traditional culture. Purpose of looking back at history and examining ancient supervisory legislation is to explore its valuable heritage and draw historical lessons to promote the high-quality development of anti-corruption national legislation in the new era.
Keywords: ancient supervisory legislation, anti-corruption national legislation, Chinese excellent traditional culture
责 编∕肖晗题 美 编∕梁丽琛
