湖南省岳阳市认真贯彻落实习近平总书记在考察岳阳时的重要讲话精神，把思想伟力转化为现实生产力，将理论与实践有机“双结合”，切实推动党的理论成果向实际工作成果转化，不懈探索把“一切资源都有可能变成资产，一切资产都有可能变成资本，一切资本都有可能用于稳增长、防风险、保民生”（以下把国有资源、资产和资本简称“三资”）的改革路径，探索出了绿水青山转换成金山银山的机制，近年来在全市范围内全面开展资源、资产、资本的“三资”管理和经营改革，呈现出了站位高、顶层设计好、推进措施实、改革成效好的鲜明特征，为全省乃至全国提供了“岳阳智慧”“岳阳样本”。为当下加快地方财政由“土地财政”向“股权财政”“资产财政”转型，为形成财源活水的良性循环提供了鲜活的样板和模式。
一、岳阳市“三资”的改革探索
岳阳市在推动“三资”运作改革的过程中，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，并将法治化推动和制度化建设贯穿其中，积极开展各类探索、实践工作。推动出台行政事业单位银行账户资金管理、特许经营管理、农村集体经营性土地入市、国企经营投资、产业投资基金等“三资”管理、处置、运作的制度性文件和容缺办理、考核办法、激励措施等改革配套文件30多个。截至2023年上半年，岳阳当地“三资”有效“激活”规模已突破八百亿元，实现了对“三资”的有效利用，充实国库资金近四百亿元。实现了由“管控”向“赋能”“经营”的转变，逐步强化了国有“三资”的统筹管理，激活了资源资产资本的价值，赋能高质量发展,有力推动了地方经济的转型升级，实现社会向善良治。
（一）活化各类资源，提升资源使用效能
首先，厘清家底，激活闲置、低效的两类资金。重点清理和规范各行政事业单位银行账户及资金管理，明确独立核算单位可开设或保留银行账户，全面清理撤销实有资金账户，归并账户资金。2022年以来，仅岳阳市本级就成功核销行政事业单位银行账户130多个，收回8.3亿元的闲置资金，提高资金统筹使用效率和效益。同时，组织清理各级财政性存量资金、行政事业单位对外借款和欠缴的土地出让金、水资源费、城市建设配套费等，回收资金超过70亿元。
其次，重点针对三类主体（行政事业单位、国有企业和产业园区）所持五类资产（实物、债、股、特许经营及未来收益权）进行二次盘活。对于一些具有可开发经营空间的老旧资产、隐性资源资产，鼓励通过策划进行再定位，通过改造再赋能，配套专业化运营管理，探索委托管理、统一公开招租等经营方式，形成资产可持续收益。如，岳阳市通过组建岳阳人才集团，将原龙山游客服务中心改造成为岳阳人力资源服务产业园，引进30多家人力资源企业入驻。这一举措不仅为当地创业者提供了更好的创业环境，也为人才的集聚和流动提供了更广阔的空间。此外，岳阳市在此次“三资”改革过程中特别注重特许经营权的开发与利用。通过竞争性方式直接拍卖特许经营权或选定特许经营权项目投资人等方式，着力盘活存量资源资产。在资源资产的统筹运作方面，明确统一规划、统一资源、统一管理的“三个统一”要求，最终通过盘存量、挖增量，清理和谋划特许经营权项目80多个，其中已实施或重新授权的特许经营项目39个，特许经营权授权收益合同金额超过60亿元。上述措施极大程度上帮助岳阳实现了对本地资源潜力的二次挖掘、开发，有效提高了当地经济的发展水平与活力，为全市高质量发展提质增效。
把市域内的六类重点资源按照“金、木、水、火、土、数”分类管理，“金”指矿山、砂石，“木”指林业、湿地、滩涂、碳汇等资源，“水”指岸线、港口、航道、水面、原水、渔业等资源，“火”指能源（包括新能源）、电力资源，“土”指土地资源,“数”指数字资源等。变无偿为有偿。出台国有资源资产有偿使用等相关机制，在创新特许经营权使用模式上勤思考、做文章，实现了国有资源资产使用从“无偿”变“有偿”使用的质突破，有效提高各类资源的经营效益，促进财政增收。变“低效”为“高效”使用的效能变革。启动自然资源、国有资产确权登记工作，强化各类资源的管理，归集到行业主管部门，提高资源资产管理效益。
（二）创新资产管理模式，提高资产的财政效能
根据不同的资源状况，采用“用、售、租、股、融”等多种模式进行经营。这里的“用”就是注重优化资源资产配置，鼓励能用则用、能用先用、有效高效利用，实现良性循环和滚动的可持续发展。比如：2023年，岳阳市本级对212家市级单位及下属机构资产权属登记，整合办公区16处，调剂安排办公用房使用面积达3.2万平方米。“售”就是按照不用则售的原则推行市场化处置，成熟一个，处置一个。仅2022年，岳阳全市行政事业单位资产处置就形成上缴国库收入25.5亿元。针对合法合规，产权归属清晰，债务关系明确，且有完备史料，但是客观上缺乏运营、管理能力，无法使资产的价值得到最大程度利用的国有资源资产，则主动依托公共拍卖等方式实现资金回收，盘活资产。“租”就是对于短期内难以出售变现的经营性资产，实行委托管理或公开招租。“股”就是针对行政化的经营性资产管理，能够让渡给市场的交由市场化运营，能够与国有企业主业相匹配的优先让渡给国有企业运营，政府获得股权收益。“融”就是鼓励国有企业通过注入有效资产改善结构、转型发展；通过资产证券化等手段，促进相关领域投资和融资方式的实践型革新。去年以来，岳阳全市累计注实国有企业资产31.6亿元。全市国有企业累计通过“三资”运作争取融资规模66亿元。
（三）以“三变”促“三化”，推动生态资源价值化
岳阳市在遵循“一切资源都有可能变成资产，一切资产都有可能变成资本，一切资本都有可能用于稳增长、防风险、保民生”的“三变”基础上，系统做好“资源资产化”“资产资本化”“资金杠杆化”的“三化”工作。
在资源资产化方面，岳阳市是一个拥有水、砂石、渔业、林业、岸线等丰富资源的城市。近年来，岳阳市积极探索创新，在碳达峰碳中和、生态价值实现、数字资源利用、特许经营有偿使用等方面做了大量工作。为了将上述报表之外的“资源”转变为报表之内的“资产”，岳阳全市截至2023年上半年共系统梳理“金木水火土数”等6类重点资源运作项目290多个。这些项目涵盖了该市包括水利、林业、渔业、旅游等在内的各个领域。借助统筹管理、确权授权、价值评估等方式，切实推动了全市6类重点资源由实物形态向价值形态转化，将资源变资产：如，平江县点“绿”成“金”，推行“十大示范工程”，在全省推出了首个生态产品价值核算成果；汨罗市点“石”成“金”，净矿出让为中央、省、市净增财政收入6.12亿元；岳阳林纸点“碳”成“金”，为林地、湿地、农田提供了碳汇开发解决方案。
在资产资本化方面，岳阳市大力推进国有资源资产资本运作深入发展，广泛吸引社会资本投入到各类存量资产的盘活操作中来，不断促进本地资产的市场化和证券化。与此同时，积极鼓励国有企业深化资产市场化融资，让隐性无形的存量资产成为显性有形的可用资本。积极探索供应链ABS（资产证券化）、申报发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS），推进资产重组、公司兼并，实现强强联手，做大做强。
在资金杠杆化方面，统筹“三资”运作改革形成上缴国库收入管理使用，部分充实融资担保、风补基金、转贷基金、产业基金等“杠杆资金”，生动诠释了“秤砣虽小，四两拨千斤”。通过制定发布系列鼓励政策，大力支持社会资本参与国有资源资产盘活，同时对原始权益人发行的基础设施REITs项目给予奖励。支持ABS等市场化运作，对发行成功并实施的项目给予奖励。截至2023年上半年，组建岳阳市财金集团，打造“财政+金融”的联动格局，既发挥财政的杠杆作用，又发挥金融的催化作用，实现了四两拨千斤的效果，促进了本地重点产业链发展。
在生态价值化方面，将生态价值转换量化，支持君山区、平江县统筹近年来湿地生态修复成果，通过近两年清退欧美黑杨、水系生态廊道建设、岸线码头复绿、小微湿地开凿和疏通等湿地修复行为转化为碳汇资产。首年度碳汇交易总静态收益预计可达400万元，成为首个达到国际核证减排计划标准、挂牌公示的淡水湿地修复项目。“空气清新，林木茂盛，溪水清澈，气候宜人”，这些都是好山水好生态能“标价”的好地方，为“绿水青山”到“金山银山”，奠定坚实基础。
在价值市场化方面，构建了资源管理池，实现了数字化全流程全生命周期的资产管理。建设了覆盖岳阳全市（含市本级及所辖13个区县）的智慧“三资”动态管理大数据平台，借助大数据分析模型技术，集管理、审核、预警、上图、公物仓调剂、统计报表、资产超市于一体，对国有“三资”进行“系统化、智能化、科学化、数字化”的全流程全生命周期的管理，摸清了家底、建立了管理台账、盘活了资源，不断提高“三资”“活化”使用率和价值盈利水平，在三资改革的基础上，以数字化管理撬动运行体制的变革重塑。积极推动数字资源、数据资产统筹运作，着力推进数字新业态、新产业发展。
二、构建资产财政体系，为高质量可持续发展探新路
岳阳市积极探索、大胆创新国有“三资”保值增值、高效变现的新路径新模式，有效促进财政增收、资产增值、资本裂变，实现了真正意义上站头排、打头阵、建头功，为全省乃至全国作出示范，提供了宝贵的经验参考和改革示范
通过运营“三资”，建立了“股权财政”新模式。当前，在房地产下行，“土地财政”持续走弱的大环境下，寻找新的财政收入增长点、弥补财政资金缺口就成为各级地方政府的关注焦点。岳阳在“三资”管理改革中依托新组建的财金集团，撬动100亿注入实体企业，通过产业基金推动本地招商引资和产业发展。一方面是通过引进各种社会资本、民间资本和产业资本，把国有资产的“蛋糕”做大，进而增加优质资产的投资收益率，最终实现“注入资本-蛋糕做大-投资获益-追加投资”的无限增益模式。另一方面，鼓励各级地方政府开展股权投资，通过政府股权投资培育产业，促进经济发展，从而实现财政收入的持续增长。
增加资产财政收入，提升社会福祉。要始终坚持“向改革要动力、向创新要活力”，不断进行体制机制的内部革新，加速推进政府职能转换；大力推动资源资产管理由实物形态向价值形态、由静态管理向动态管理、由部门分散管理向统一管理深刻转变。岳阳“三资”运作改革通过策划进行再定位、改造再赋能等方式，以高质量文旅融合满足广大市民对美好生活的追求，切实增加了人民幸福感。例如，岳阳城投集团以“滨水生态+街区改造+文旅融合”的方式，盘活国有资产136宗、历史保护建筑59处、老旧民房55栋、闲置港区厂房6栋和1000多米岸线，把老城区打造成了与岳阳楼景区毗连一体的岳阳港工业遗址公园、洞庭南路历史文化街区。从去年起，每个周末和节假日举办“洞庭渔火季”系列活动，多次被央视专题报道。2023年“十一”长假中，岳阳市境内旅游总人次规模达到了190.18万，较上年同期增加93.35%，旅游创收更是高达20.5亿元人民币，相较去年近乎翻了一番。
通过“三资”运作改革，提高政府社会治理效能。改革开放以来，中国社会结构由从前的国家、政府部门直接委托、由行政机构实施的社会治理架构关系，转化为如今的在共产党的全面领导下由国家、政府部门直接面对个体群众的社会治理架构关系。中国多元化的社会治理结构及社会治理环境，就需要各级党委、政府因地制宜、因时施策，结合社会经济发展的实际需要持续推动体制创新变革，让多元化的社会治理主体融入社会治理的体制机制中。对共同富裕的战略目标和实践途径等重要内容的正确认识和有效把握，不仅关系到本次“三资”运作改革中岳阳国有资源资产资本的安全完整、合理配置和有效利用，还涉及到经济社会各重点领域改革和政府职能转变，更蕴含了引导多元社会主体共同参与资源整合、提高资源运作效能的制度安排。岳阳的“三资三化”改革，一以贯之地支持引导社会资本深度参与，让市场化的资本、社会资本、非域内的国有企业资本等活跃的市场主体都参与进来，形成了多元主体有机共治、协同发力、共享精进、良治向善的经济社会治理新模式。
（中央党校经济学教研部副主任、教授，许正中）
