【摘要】基层治理现代化是治理理念、治理方式、治理工具的系统性重构，其发展背景与目标导向，对社区工作者的角色定位、工作职能及职业技能等提出新要求。从“行政末梢”到“服务中枢”，治理理念现代化驱动社区工作者角色拓展。从“被动执行”到“联动整合”，治理模式现代化驱动社区工作者职能嬗变。从“事务处理”到“数字赋能”，治理工具现代化驱动社区工作者技能升级。
【关键词】社区工作者 社区治理 基层治理
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
基层治理是国家治理的基石，承载着社会稳定、民生改善与公共服务优化的重要功能。社区作为基层治理的基本单元，其工作者队伍的专业化、职业化水平决定治理效能的高低。当前，我国城镇化进程加速，社会结构深刻变迁，社区已从传统的“行政末梢”转变为连接政府与居民的“服务中枢”。在此背景下，社区工作者不仅需要承担政策执行、矛盾调解等基础职能，更需具备资源整合、数字技术应用等多元化能力。然而，我国社区工作者队伍建设仍面临结构失衡、专业化程度较低、职业发展受阻等问题，难以适应基层治理现代化发展要求。2024年4月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强社区工作者队伍建设的意见》（以下简称《意见》）印发，指出要“打造一支政治坚定、素质优良、敬业奉献、结构合理、群众满意的社区工作者队伍”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对社会工作领域改革发展提出明确要求，作出“健全社会工作体制机制”等一系列部署，为新时代社会工作高质量发展指明了前进方向。本文将从基层治理现代化的视角出发，系统分析社区工作者队伍建设的现状、挑战与路径，旨在为推动基层治理高质量发展提供理论参考与实践指引。
基层治理现代化对社区工作者队伍建设提出新要求
社区工作者作为一项正式职业，其产生、发展、更迭与我国城市基层社会管理体制变迁密切关联。1954年，《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》《城市街道办事处组织条例》出台，标志着以“单位制”为主、“街居制”为辅的基层管理体制确立。街居体系的主要职能定位是管理救济对象、闲散人员等单位职工以外的社会成员及其相关事务。“居委会大妈”成为“街居制”下“居委会干部”的职业形象记忆。改革开放以后，“单位人”向“社会人”转变，农村流动人口大量涌入城市，亟待建立新的基层社会管理模式。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志着我国社区建设进入系统化、规范化推进阶段，基层社会管理的基础单元从“居委会时代”转向“社区时代”。随着社区建设的发展与社区功能的拓展，社区工作人员的职能已超出传统“居委会干部”的范畴，“社区工作者队伍”概念被正式提出。2011年，民政部启动第一批全国社区管理与服务创新实验区，开启了社区治理的探索实践。2017年，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台，从中央层面确认我国进入社区治理新阶段。
我国社区工作者队伍经历了“老一代社区工作者”“中生代社区工作者”“新生代社区工作者”的代际更替。“老一代社区工作者”，即“街居制”下的“居委会干部”，多为中老年女性，工作带有浓厚的公益性色彩，反映了当时社区自治的初级阶段。“中生代社区工作者”是我国第一代职业化社区工作者，以中年女性为主体，多为原国有企业下岗再就业人员。“新生代社区工作者”以中青年为主，主要为初次就业的大学毕业生群体等。“新生代社区工作者”正逐步成为当前社区工作的中坚力量。《意见》明确界定了社区工作者的性质与范围，指出其是“在社区从事党建、治理、服务工作的全日制专职工作人员，主要包括社区党组织成员、社区居民委员会成员中的专职人员和社区专职工作人员”。由此，社区居民委员会成员中的专职人员、社区干事、专职网格员等可归为社区工作者范畴。社区工作者是实现基层治理现代化的人才支撑。基层治理现代化是治理理念、治理方式、治理工具的系统性重构。基层治理现代化的发展背景与目标导向，对社区工作者的角色定位、工作职能及职业技能等提出了新要求。
从“行政末梢”到“服务中枢”，治理理念现代化驱动社区工作者角色拓展。坚持以人民为中心的发展思想，是马克思主义人民观与中国传统民本思想的现代性结合产物，也是我国基层治理现代化的核心价值理念。在基层治理情境中，坚持以人民为中心的发展思想至关重要，其驱动社区工作从“管理本位”向“服务本位”转变。传统的社区工作者常被称为“居委会干部”“小巷总理”等，被定位为政府行政体系的末梢终端，工作中的行政管理色彩浓厚。在此理念指引下，社区工作者突破传统“行政末梢”的角色定位，被赋予“服务中枢”的新型角色。在推动基本公共服务下沉基层的背景下，社区工作者需关注居民的主体地位，以满足社区居民需求、推动社区发展为工作出发点，强化服务意识，搭建服务平台，链接服务资源，成为精准对接居民需求与公共服务供给的关键枢纽。
从“被动执行”到“联动整合”，治理模式现代化驱动社区工作者职能嬗变。完善共建共治共享的社会治理制度，建设社会治理共同体，是基层治理现代化的基本导向。具体而言，即转变单一行政统合的治理模式，形成多方主体共建共治共享的治理新格局。作为“行政末梢”的传统社区工作者，其主要工作职责是上传下达，完成上级政府部门下达的行政任务，被动执行各项政策与行政指令。在多方共治的基层治理新模式下，社区工作者的工作职能不再限于单一的自上而下政策传达与指令执行，还需要积极对社区内外部的社会组织、企业、志愿者、社区居民等各方力量进行联动与协调，链接整合社会化主体、市场化主体、志愿性主体等各类资源，纵向上促进自下而上的沟通反馈，横向上促进各方合作共享，在社区场域内协同多方利益，提升多方主体参与的能动性，形成治理合力。
从“事务处理”到“数字赋能”，治理工具现代化驱动社区工作者技能升级。基层治理现代化的重要特征是技术性治理工具应用，数字技术等应用于基层治理中的各类场景，以促进信息共享、主体联动与效率提升，赋能基层治理现代化。传统社区工作者的工作范畴多为一般事务性情境，如应对上级任务等行政性事务、处理台账文本等事务、解决邻里纠纷等群众性事务等，在政策执行、问题识别、资源协调、矛盾调解等方面积累了实务经验。在数字技术赋能基层治理现代化背景下，社区工作者应具备掌握信息化、数字化技术的应用能力。例如，社区工作者需熟悉电子政务系统、在线投票平台等各类数字化工具的使用流程与方法，以提升治理效率；利用数字化服务平台，整合服务资源，满足社区居民诉求；利用大数据对居民需求与社区问题进行分析研判，提升治理的前瞻性与主动性。除了经验判断、情感说服、台账记录等事务性处理技能，掌握新技术手段，运用新型治理工具，逐渐成为社区工作者的必备职业技能与素养。
基层治理现代化的适配困境：社区工作者队伍建设现状审视
基层治理现代化对社区工作者的综合素养提出新要求，加强社区工作者队伍建设，成为推进基层治理体系与治理能力现代化的必要保障。经过多年实践探索，我国社区工作者队伍建设已取得显著成效，积累了宝贵经验。但是，社区工作者队伍建设仍存在短板与不足。
结构失衡。社区治理推动了我国社区工作者队伍建设发展。总体来看，社区工作者队伍在年龄结构、文化程度等方面持续优化，但在一些关键人口学变量上仍存在结构失衡问题。一是性别结构不均衡。2020年民政部调查数据显示，在城市，社区工作者的男女性别比为1：2.09，女性占比67.6%，明显高于男性（32.4%）。相较于城市，农村社区工作者的性别结构倒置，男女性别比为2.79：1，男性社区工作者占比（73.6%）显著高于女性（26.4%）。二是专业结构不合理。由于一些地区在社区工作者招录时未针对“专业”这一指标进行限制或筛选，导致在社区工作者队伍中，社会工作、行政管理等与社区治理相关度较高的专业毕业生占比较低，一些社区工作者所学专业与工作职能的匹配度不高。三是存在文化程度差异。城市社区工作者中大专以上学历者占比较高，但是农村社区工作者仍以中老年群体为主体，总体受教育水平偏低。由此，社区工作者队伍在性别分布、专业分布、城乡分布等方面存在结构失衡问题，难以适应现代社会中诸如危机事件应对等复杂基层治理情境。
职责超载。本应作为“基层服务者”的社区工作者，在实际工作中常扮演“行政末梢”角色。一方面，在个别地区，属地管理原则被过度解读为“责任属地化”，导致原本应由专业职能部门承担的诸如安全生产、信访维稳等责任转嫁至社区，加重了社区工作者的行政负担。另一方面，一些社区居民将社区工作者视为全能型的“政府代表”，除了政策咨询、事务办理等刚性职责，还期待社区工作者协助解决家庭矛盾、邻里纠纷、物业冲突等私人领域或市场领域的问题。社区工作者兼具“行政”与“服务”的双重身份，既要执行“对上”的行政任务，又要应对“对下”的居民诉求，这种工作事务的交织导致一些社区工作者“职责超载”。模糊的身份定位与超负荷的岗位责任，致使一些社区工作者在满足居民需求与完成行政考核之间陷入精力分配与价值选择困境，难以有效践行基层治理现代化目标下的“服务型”理念。
能力限制。社区工作者不仅需要具备系统化的职业能力，具体包括政策解读能力、资源链接能力、组织接洽能力、沟通协调能力、文本处理能力等，还需要社会工作、行政管理、心理学等各类专业知识作为支撑。然而，一些社区工作者对社区治理相关理论与能力的理解碎片化，未形成整体性的社区工作者能力知识体系。此外，社区工作者内部存在职业能力代际分化或错位现象。例如，作为大学毕业生招聘入职的“新生代社区工作者”，对于技术化、文牍化的工作事务处理较为得心应手，但在沟通协调、群众动员等人际交流方面的能力相对薄弱，甚至存在过度使用微信群、信息平台等治理工具的“数字依赖症”。年龄偏大的“中生代社区工作者”较为擅长面对面的群众性工作，但在文本写作、技术应用等方面的能力相对欠缺。农村社区工作者由于年龄结构、文化程度的限制，整体职业技能素养不高。总之，为应对日益庞杂繁琐的现代基层治理情境，社区工作者队伍的职业能力亟待进一步拓展与提升。
职业发展障碍。在身份定位上，大部分社区工作者既非公务员又非事业编人员，在现行行政体系中属于财政供养的“第三类人群”，致使社区工作者队伍的职业发展存在障碍，主要表现在两方面：一是职业薪资待遇的吸引力较低。目前社区工作者队伍总体薪资福利标准不高，部分地区低于社会平均工资水平。二是存在职业晋升的“玻璃屏障”。编制外的社区工作者晋升渠道较为狭窄、机会较为缺乏。虽然各地有针对优秀社区工作者的公务员/事业编制的定向招录制度，但对于工作年限、职级的要求偏高，名额偏少。上海、南京等地区制定了“三岗十八级”等级序列，根据工作岗位、工作年限、受教育程度等因素确定社区工作者的岗位级别，并与薪资待遇挂钩，在一定程度上打通了社区工作者的晋升通道。但在实践中，目前能够达到较高岗位条件的社区工作者数量占比仍然较低。较低的职业薪资标准与受限的职业晋升渠道，导致社区工作者的职业吸引力与认同感偏低。个别初次就业的青年社区工作者将之视为“职业跳板”，职业投入程度不高；部分中年社区工作者因晋升渺茫，存在“躺平”等消极心态。社区工作者职业发展存在阻碍，给基层治理现代化中的高素质治理主体培育带来了挑战。
专业歧议。《意见》指出，“坚持专业化”是社区工作者队伍建设的基本方向。多渠道提升社区工作者的专业化水平，是社区工作者队伍建设的重要抓手。但是，目前针对社区工作者队伍专业化建设仍存在一定的认知与实践误区。具体表现为：一是“社区社工”与“专业社工”之区隔。将社会工作机构从业人员称为“专业社工”，基层社区从业者称为“社区社工”或“基层社工”，会人为制造出“社区社工”与“专业社工”之间的区隔，塑造出社区工作者“非专业化”的刻板形象，形成“行政化”与“专业化”之间的分野。二是“证照化”与“专业化”之等同。部分地区将“社工证”持证率作为衡量社区工作者队伍专业化建设的核心标准，将“持证”与“专业”相等同，可能导致忽视社区治理场景中的实践智慧，引发专业悬浮化风险。三是“专业化”与“技术化”之混淆。部分地区过于强调社区工作中的技术嵌入，将专业化简单视为现代性技术与方法的运用，导致专业化建设中的“技术依赖”风险。总之，在社区工作者队伍专业化建设中，仍存在理念与实践误区或争议，尚未形成匹配于基层治理现代化目标的成熟的专业化发展路径。
持续探索创新社区工作者队伍建设的路径
《决定》强调：“加强社会工作者队伍建设，推动志愿服务体系建设。”作为基层治理中的重要主体，社区工作者队伍是影响基层治理效能的关键能动性要素。我国社区工作者队伍建设仍面临挑战，需从规范化、职业化、专业化三个维度入手，持续探索创新社区工作者队伍建设的路径。
明晰规范标准。加强社区工作者队伍的规范化建设，是保障基层治理有效运转的必要前提。2023年中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，将民政部的基层治理、社会工作人才队伍建设职能划归为中央社会工作部。在此背景下，应统筹推进党建引领基层治理与社区工作者队伍建设，强化部门联动，出台系列政策规范或标准目录，夯实社区工作者队伍建设的规范化基础。除了规范选任、考核、薪资等基础性内容，还有以下着力点：一是明晰社区工作权责清单标准。明确社区工作者的法定职责、协助事项和禁入领域，形成动态调整机制。例如，2022年，北京市委社会工委、市民政局牵头制定《北京市社区社会工作服务目录》，梳理社区工作在兜底民生服务、促进城乡社区治理、突发事件应急响应等方面的服务内容和方法。通过权责清单划定社区工作者的职能范围，禁止职能部门随意摊派任务，杜绝催缴物业费、商业推广等非职责范围内工作，明确社区工作者的服务型导向。二是明晰社区工作者准入标准。针对新上岗社区社工、社区干部等不同层级，设定差异化的社区工作者职业准入标准。以学历、资质、实务等指标限定社区工作者的入职或晋升条件。三是加强针对农村社区工作者队伍建设的精准规划。相较城市，农村有其特有的社区治理情境，农村社区工作者的职责更为宽泛与复杂。因此，应在现有政策文件基础上，针对农村社区工作的特殊性，制定更具针对性的实践细则，以保障农村社区工作者队伍建设的有效推进。
优化职业体系。探索完善基层治理现代化背景下社区工作者职业发展体系，进一步畅通晋升通道，持续增强社区工作者的职业吸引力，提升社区工作者队伍的职业化水平，主要举措如下：一是进一步优化职级序列体系。探索优化社区工作者职级序列体系，可以推广“三岗十八级”之类的社区工作者职级细分体系，为社区工作者规划清晰的职业生涯路径。可以根据地方实际与治理需求，进一步细化岗位职级层次，同时提升薪资待遇水平。二是建立多维职业评价与激励机制。结合“社区工作权责清单”，多维度对社区工作者进行考评与激励。可以将行政任务完成度、居民满意度、居民互动频次、资源链接情况等指标进行加权汇总，作为工作绩效考评依据。提升“服务型”职能的考评权重，以此作为评估社区工作者薪酬奖励、职级提升、荣誉褒奖等激励手段的重要依据。三是提升职业的社会价值感。加强社区工作者职业价值的社会宣传，开展“最美社工”“社区‘带头人’工作室”等典型示范评选，实现社区工作者的职业价值转化。通过名额倾斜等形式，积极推荐优秀社区工作者参评优秀共产党员、三八红旗手等荣誉。通过推进职业体系建设，健全教育培训、管理监督、激励保障等制度机制，打造政治坚定、素质优良、敬业奉献、结构合理、群众满意的社区工作者队伍。
形成“行政”与“专业”整合联动机制。社区工作者队伍的专业化建设需摒弃“行政”与“专业”的二元对立，在行政化的基层治理场域中积极融入专业化元素，形成“行政”与“专业”整合联动机制，促进社区工作者的专业水平提升，具体策略如下：一是理顺社区工作者的专业化能力清单。不同于社会服务机构的“专业社工”，社区工作者的工作职责与服务对象具有特殊性。因此，需结合“社区工作权责清单”以及不同岗位的工作内容，厘清社区工作者专业能力清单目录，包括对应条口的行政事务处理能力、群众动员能力、资源链接能力、技术应用能力等子目录，为社区工作者队伍专业化建设提供参照依据。二是开展精准化的专业培训。对接上述能力清单，对社区工作者的专业能力进行查漏补缺。街道（乡镇）层面开办“社工学院”，通过政策宣讲、统一授课、外部交流、专业督导等多种方式，开展精准化、个性化的在职培训，补齐社区工作者的专业能力短板。促进社区工作者在政策执行、群众动员、专业服务、资源协调等方面的“一专多能”，经由团队协作有效应对复杂的基层治理情境。三是推进校社联动共建。由中央社会工作部、民政部或街道（乡镇）牵头，推进社区工作者与高校社会工作相关院系的联动共建。一方面促进社区工作者加强对专业理论知识的学习，另一方面推进社会工作专业学生的本土化、在地化、情境化培养，为社区工作者队伍储备专业人才。
基层治理现代化是一项长期系统工程，社区工作者队伍建设是其关键支撑。在党建引领基层治理现代化进程中，社区工作者队伍建设的重点任务已从“数量补充”转向“质量重构”。社区工作者需从“社区无限事务承包人”回归“治理参与者”“服务链接者”的角色本位，在破除“行政代理人”“全能保姆”角色惯习的同时，需警惕“技术崇拜”“去情感化”等异化风险，尊重社区工作者的主体性地位，强化制度保障与实践创新，在工具理性与价值理性的平衡中进一步建强基层治理的中坚力量。政策层面，需进一步完善社区工作者职业保障体系，拓宽晋升通道，提升薪资待遇，增强职业吸引力。实践层面，需加强校社合作、区域联动，推动社区工作者队伍向专业化、职业化、社会化方向发展。唯有如此，才能打造一支政治坚定、素质优良、敬业奉献、结构合理、群众满意的社区工作者队伍，为基层治理现代化注入持久动力。
【参考文献】
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⑧刘旭阳：《河南省城市社区工作者队伍建设现状、问题与对策》，《北京城市学院学报》，2022年第1期。
⑨施旦旦：《“证照化”等同于“专业化”？——对社会工作证照制度的省思》，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2021年第6期。
⑩易艳阳：《乡土嵌合：农村社会工作的实践面向与行动路径》，《理论月刊》，2024年第8期。
责编/孙渴 美编/王梦雅
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