【摘要】法治是智慧城市现代化治理的基本方式和实现“人民城市为人民”的根本保障，推动智慧城市法治现代化建设对国家治理现代化具有深远意义。当前，智慧城市面临地方立法供给不足、条块关系模式制约治理效能、技术之治存在失控风险，以及城市特殊群体面临数字鸿沟等问题，应遵循智慧城市法治现代化建设的法治逻辑、技术逻辑、治理逻辑和价值逻辑，构建包容性的协同治理法治模式。我国需优化立法供给体系，提升地方立法能力和协同性，以多方协同提升治理效能，强化技术可追溯与还原机制，坚持以人为本，增强公共服务均衡性和可及性。此外，应在人类命运共同体理念下统筹国内与涉外法治，进一步提升智慧城市法治领域对外开放水平，推动构建包容开放的世界智慧城市治理格局。
【关键词】智慧城市 法治 中国式现代化 包容性 世界性
【中图分类号】 DF02/TU984 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.004
【作者简介】袁达松，北京师范大学法学院教授、博导。研究方向为经济法学、数字法治。主要著作有《包容性法治论》、《金融稳定法论》、《走向包容性的法治国家建设》（论文）、《包容性的地方法治一体建设》（论文）、《数字经济规则和治理体系的包容性构建》（论文）等。
引言
党的二十大报告指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”[1]
智慧城市概念的前身是数字城市。数字城市实质上是国家信息化在一个城市的具体体现，早在1999年，我国就开始城市信息化建设，以城市电子政务为起点，建设了覆盖广泛的城市级数字化技术应用平台。[2]随着人工智能等数字技术的发展和国家治理现代化进程的推进，智慧城市建设成为推进中国式现代化的重要内容。2024年4月22日至24日，习近平总书记在重庆考察时强调：“加快智慧城市建设步伐，构建城市运行和治理智能中枢，建立健全‘大综合一体化’城市综合治理体制机制，让城市治理更智能、更高效、更精准”。[3]
智慧城市是随着技术进步而不断发展的概念。美国智慧城市理事会将智慧城市定义为“使用信息和通信技术（ICT）来提高其适居性（livability）、宜业性（workability）和可持续性发展（sustainability）”[4]。智慧城市的内涵是以一种更智慧的方法，通过以物联网、人工智能、云计算等为核心的数字技术，改变政府、企业和公民相互交往的方式，通过多方主体协同参与，实现城市治理现代化和包容性发展。
早期的数字城市建设侧重数字技术层面的实现，而“智慧城市”面向应用和服务，与物理城市融为一体。[5]智慧城市建设，不仅实现了物理世界和数字世界的相互映射、协同交互，还重新塑造了城市的治理模式和城市主体的权利义务互动，与法治现代化紧密相连。
智慧城市法治现代化建设的价值意蕴
法治现代化是智慧城市的应有之义。法治是国家治理的基本方式和文明指征，推进国家治理现代化内在要求推进法治现代化，唯有现代化的法治才能更好地适应现代化的国家治理。[6]智慧城市的本质是数字技术深度嵌入城市治理与公共服务的过程，其发展必然要求与之适配的规则体系。法治现代化在该语境下并非外部约束，而是融入智慧城市秩序的核心要件。从法理层面看，技术的工具理性若缺乏价值理性引导，将导致权力运行失范与权利保障缺失。法治通过提供稳定、可预期的规范框架，为数据流动、算法决策、系统互联等技术应用设定合法边界，确保技术演进方向符合社会公共利益。尤其在现代风险社会理论视域下，智慧城市具有高度复杂性与技术不确定性，亟须通过软法与硬法相结合的规则设计防范和化解系统性风险。更深层次而言，法治现代化蕴含的良法善治原则，要求智慧城市建设超越技治主义路线，将公平正义、保障人权、权力制约等核心法律价值厚植于技术架构之中，实现技术赋能与数字正义有机结合。因此，法治不仅是智慧城市运行的制度基础，更是其获得社会认同、实现可持续发展的合法性源泉。
法治是智慧城市现代化治理的基本方式。智慧城市治理现代化意味着治理模式从传统科层管理向多方协同、数据驱动转型，而法治手段为其提供了方法论支撑。其核心作用体现在以下三个方面。
法治确立形式理性权威。智慧治理依赖跨部门、跨层级的数据收集处理与业务协同，但行政系统的碎片化与部门本位主义一定程度上阻碍协同效能。法治通过制定统一的行为规范与权责清单，以法律规则的普遍性、强制性打破行政壁垒，为治理体系提供制度性整合的契机，使分散的治理资源凝聚为包容性、系统性的治理框架。
法治构建程序正义保障。程序法治本身蕴含公平和正义的价值，任何权利的真正实现都必须以正当的法律程序作为保障。[7]同理，当技术深度介入公共决策，决策程序的可追溯、可还原、可归责成为其正当性的基石。智慧城市现代化治理的程序应当依法构建，以实现程序正义。法治要求建立程序性制约机制，确保技术权力的运行符合正当程序原则，防止以“技术黑箱”为名侵犯公众知情权与参与权。
法治塑造多方共治格局。社会治理若要更好地激活各主体活力，须以良法善治推动多方主体协同共治，即构建包容性法治。其包容性主要体现为对多方主体协同共治的规范，而法治不仅指依照国家立法办事，还包括更广泛的实践意义，如尊重公序良俗、乡规民约，以及企事业社团法人和行业组织的自治章程。[8]治理现代化要求政府、市场、社会等多方主体在权责明晰的基础上协同互动。法治通过授权确认非政府主体的治理权力（利），为多方主体提供稳定的权力（利）来源和制度预期。在此意义上，法治现代化不仅是治理工具的创新，更是治理范式从单向管控向法治框架下多方共治转型的本质要求，其通过规则之治实现治理效能的制度化提升。
法治是实现“人民城市为人民”的根本保障。“人民性”作为城市发展的核心价值取向，在智慧城市语境下面临技术异化与数字鸿沟的新挑战。法治现代化通过制度化路径，将抽象的人民主权理念，转化为具体可感的权利保障与价值实现机制。
奠定技术平权的制度根基。智慧技术的普惠性依赖法律对基本权利的刚性保障。法治通过确认和细化公民的数字接入权、数据自决权、算法拒绝权等新型权利，设定政府与企业的对应义务，为缩小数字鸿沟、防范技术性歧视提供解决方案。其核心在于确保技术进步不以牺牲特定群体的生存权、发展权为代价，使智慧发展成果惠及全体市民。
完善全过程人民民主的实现通道。“人民城市”理念强调市民不仅是服务的接受者，也是治理的参与者。法治通过程序性设计将公众参与纳入智慧城市治理流程，使公众意志能够依法参与决策，进一步拓展公共商谈空间，防止数字技术过度扩张侵蚀公共利益。
确立发展成果的公平分配机制。智慧城市创造的数据红利与效率价值存在被资本垄断或权力独占的风险。法治通过构建数据产权制度、公共数据开放利用规则及反垄断监管框架，在保障创新活力的前提下，将技术发展红利导向改善公共服务与增进民生福祉，确保智慧化转型服务于共同富裕。法治为将“人民性”价值转化为可主张、可救济、可共享的实质性权利提供根本制度保障，使智慧城市成为市民全面发展的空间载体。
智慧城市法治现代化建设面临的挑战
地方立法供给不足。智慧城市的先行先试主要依托地方实践探索，但现阶段地方立法能力滞后于技术创新速度，其困境体现为以下三个方面。
地方立法权限的有限性与城市复杂治理需求的矛盾。智慧城市涉及的数据权属、算法监管等核心问题属于中央立法保留事项，地方仅能在有限领域制定细则，导致部分新兴、复杂场景处于无法可依状态。地方因立法权限不足，难以针对具体问题制定相应规则、作出有效规制。
立法前瞻性不足与技术迭代加速的矛盾。相较于经济社会发展变化速度，行政机关主导的立法模式在新的经济社会条件下，显现出一定程度的不适应，法律滞后性问题较为突出。[9]地方立法多采用“问题回应”模式，针对已出现的数字风险进行修补，但缺乏对日新月异的人工智能技术设计预见性制度的能力。立法滞后往往使地方智慧城市建设陷入“技术先行、规则追认”的被动局面，无形中放大了制度性风险。
地方之间法治协同的矛盾。智慧城市建设并非单一城市的发展任务，而是具有区域性、统一性的协调要求。地方性法规层级较低，且适用地域范围有限，若不加强地方立法之间的协调统一，可能限制区域市场发展，影响市场统一性和公平竞争。[10]智慧城市的区位特性要求数据实现跨区域流通与标准统一，但若地方立法缺乏法治协同，将引发规则冲突。区域间、城市间的法治现代化建设差异，可能阻碍技术协同效能释放。上述问题本质是地方立法在权限、能力、协同三个维度难以适配智慧城市的创新节奏，导致法治保障的驱动力量无法有效释放。
条块关系模式制约治理效能。条块关系是中国政府间关系的基础模式，深刻影响着国家治理体系和治理能力现代化进程。分级授权下的职责同构，是形成现行条块关系模式的主要机制。[11]传统行政管理的“条块分割”特征与智慧城市所需的“系统集成”治理范式存在冲突。
在纵向维度，中央垂直管理部门与地方政府存在权责交叉问题。部分项目需打破层级壁垒，但缺乏法律授权的协同机制，导致“上级系统难落地，地方平台难接入”的治理僵局。在横向维度，部门间“数据孤岛”现象源于法定职责壁垒。如环保监测数据与交通调度数据可协同用于优化城市拥堵，但因环境监测保护与道路交通安全分属不同执法体系，数据共享缺乏强制法律依据，数据协同主要依赖上级协调和部门协商。
条块关系模式对于治理效能的结构性限制在于，科层制强调分工负责与风险隔离，而智慧治理要求城市治理能力实现系统集成。当前，智慧城市治理体系尚未重构政府部门间的数字权责，如现行规则对跨部门算法决策失误的责任认定及豁免缺乏明确规定，可能导致行政主体在实施具体行政行为过程中产生规避责任的倾向。因此，条块关系模式成为智慧城市治理效能最大化的制度性障碍。
技术之治存在失控风险。技术有其自然属性与某种程度的自主性，人类理性存在局限性，对技术应用后果往往难以完全预知，或需要逐步认知，这决定了人类对技术的控制是相对的，有条件的。[12]智慧城市依赖算法决策与自动化系统，其治理在一定程度上可以称为“技术之治”。在技术进步的同时，需警惕技术权力的法律规制缺位问题。
在公权力层面，“城市大脑”等城市治理数字化平台通过数据整合，在信息采集和处理能力方面优于传统行政部门，但其调度、决策过程通常被纳入行政部门的内部控制流程，缺乏更为详尽的法律授权与法定程序约束。
在市场层面，企业借助技术优势重构权力格局。算法深度参与城市治理可能引发公众担忧——在警务、交通、应急响应等传统国家职能领域，公众更倾向于敏感数据由公权力掌控。然而，智慧城市的治理架构依赖公私合作模式，掌握数据控制权与分析权的企业，正逐渐成为治理核心。[13]以地图软件为例，其掌握城市实时交通数据后，既能影响政府路网规划决策，又能对用户实施动态定价。现行《中华人民共和国反垄断法》主要聚焦经济垄断行为，对“技术权力垄断”缺乏有效识别和制约手段。
在伦理层面，如何形成社会普遍伦理共识并将其嵌入治理实践，仍需持续探索。尽管技术伦理方面的研究和实践成果丰硕，但距离达成社会层面的普遍共识仍有很长一段路要走。此外，技术自主性对传统法律归责体系造成一定冲击。传统过错责任原则难以应对技术系统的非意图性损害，而现行法律尚未建立针对“技术中介责任”的特殊归责框架。法治的权力制衡功能与正义价值，未来可能面临系统性挑战。
城市特殊群体面临数字鸿沟。中国式现代化的本质是人的现代化，智慧城市的法治现代化必须坚持以人民为中心的发展思想。当前，在智慧城市建设与发展中，城市特殊群体在物理接入、能力获取以及权利救济层面面临“掉队”风险，数字鸿沟问题日益凸显。
物理接入层面，基础数字设施服务的立法供给存在结构性缺陷。老年人、残障人士、低收入群体因智能设备匮乏或网络覆盖不足，一定程度上被阻隔在电子政务、在线医疗等公共服务数字化体系之外。尽管《中华人民共和国无障碍环境建设法》确立了“平等、充分、便捷地参与和融入社会生活”的原则，并围绕设施建设、信息交流和社会服务设置强制性规范和任意性规范，但总体来看覆盖范围不够全面具体、保障方式缺乏配套手段、法律责任较为单一，难以充分嵌入数字时代治理逻辑，未对政府兜底保障义务设定全面性、强制性法定责任条款。
能力获取层面，数字素养差异带来“权利能力不平等”问题。法律赋予公民数据查询权、算法拒绝权等新型数字权利，但未配套建立普惠性技能培训制度。针对这种权利与能力的割裂问题尚未形成完善的解决方案，与法治现代化的实质平等要求相悖。
权利救济层面，技术壁垒、信息壁垒阻隔司法救济通道。当遭遇算法侵权时，特殊群体因缺乏信息获取能力、技术举证能力，难以主动启动司法救济程序。现行诉讼法未将数字弱势群体纳入法律援助范围，亦未建立技术事实查明的专业化辅助机制，导致既有的法律救济机制陷入启动困境。数字鸿沟的本质是智慧技术与社会制度共同催生的结构性排斥，而法治现代化的当然之义，是以良法弥合特殊群体面临的数字鸿沟，最终实现数字正义的治理目标。
智慧城市法治现代化建设的底层逻辑
城市治理与国家治理存在区别，地方政府更深地嵌入政治、经济和制度约束的网络中，在治理过程中易引发一系列复杂的突发事件，而地方政府的主要挑战是如何与主要社会参与者共同采取协调行动来应对突发事件。[14]智慧城市的法治现代化是技术革命与地方法治建设融合的结果。其底层逻辑源于城市数字化进程中的治理模式转变：当物联网、人工智能等技术重塑城市运行规则时，传统法治框架面临规则滞后、权责模糊和价值冲突等问题。一方面，技术赋能为治理提供精准工具；另一方面，算法歧视等技术失控风险呼唤法治的介入。这一矛盾的本质在于工业时代法律范式与数字文明生态的结构性错配——前者强调稳定性与控权，后者追求动态性与效率。破解之道需以“良法善治”为轴心，通过法治逻辑锚定行为伦理、治理逻辑整合多方主体、价值逻辑保障包容性发展，构建适配数字社会的制度机制。
智慧城市法治现代化建设的底层逻辑是：协调技术创新与社会治理、价值导向与制度构建的关键纽带，蕴含法治、技术、治理与价值的多维度交织，不仅要遵循法治的基本规律，还需契合智慧城市运行的技术特性，重构多方主体协同的治理模式，并以中国式现代化的价值观为引领，确保智慧城市发展行稳致远。剖析这四重逻辑的内在关联与互动机制，能够为智慧城市法治现代化建设提供系统性的理论支撑与实践指引。
从法治逻辑层面来看，科学完备的规则体系是智慧城市法治现代化建设的根基。智慧城市依托大量新技术、新应用，如物联网、人工智能等，在催生新的生产生活方式的同时，也带来数据安全隐患、算法偏见、隐私泄露等挑战。这就要求立法者以前瞻性思维，构建涵盖数据全生命周期管理、算法透明问责、数字人权保障等领域的法律体系，确保规则的科学性与完备性。善治作为法治的目标，意味着在智慧城市治理中，既要通过法律规范政府权力运行，防止技术滥用带来的权力扩张；也要保障公民、企业等主体的合法权益，通过法治手段平衡各方利益，实现依法治理与权利保障的有机统一。
技术逻辑是智慧城市运行的核心动力，深刻影响法治现代化建设的方向。数据驱动、算法决策、互联互通与快速迭代构成智慧城市运行的底层逻辑。数据作为新型生产要素，其收集、处理、存储、使用、共享等环节均需法律规范，以防止数据垄断与滥用；算法作为智能决策的核心，需要法律明确其透明度、可解释性与问责机制，避免算法歧视与“黑箱”操作；互联互通特性要求建立统一数据接口标准与互信机制，打破“信息孤岛”，也需要法律为其提供制度保障；技术的快速迭代对法律的适应性提出挑战，要求法律具备动态调整能力，建立灵活的规则更新机制。
治理逻辑转变是智慧城市法治现代化建设的显著特征。作为智慧城市的基础能力支撑，网格化管理与居民自治发展存在失衡现象，具体表现为重“管控”轻“自治”、重“维稳”轻“维权”和重“数据”轻“隐私”。[15]行政化的传统管理模式难以应对智慧城市复杂的治理需求，取而代之的是政府、企业、社会组织、公民等多方主体协同共治格局。在此背景下，法治需重塑各方权责利关系。政府应从管理者转变为治理者，明确其在智慧城市建设中的顶层设计和职责边界；企业作为技术创新与提供服务的主体，需通过法律规范其市场行为，防止技术垄断与不正当竞争；社会组织与公民应被赋予更多参与权与监督权，通过法律保障其表达诉求和参与决策渠道。
坚持以人民为中心的价值逻辑，是智慧城市法治现代化建设的宗旨。以人民为中心要求智慧城市建设注重包容性，加强特殊群体的数字权利保障，避免数字鸿沟加剧社会不平等现象；在实现全体人民共同富裕目标下，需通过法律手段促进数字经济发展成果共享，确保公平分配；物质文明和精神文明相协调强调科技向善，法律应引导技术创新符合伦理道德与社会公序良俗；人与自然和谐共生要求智慧城市建设遵循绿色原则，通过法治构建生态环境保护与资源合理利用的长效机制；在和平发展理念下，坚持统筹推进国内法治和涉外法治，提高智慧城市国际接轨能力。
智慧城市的治理模式及法治路径选择
智慧城市的治理模式直接影响法治现代化建设成效。探索适合我国国情的治理路径，需对典型治理模式进行比较与评析，明晰其优势与局限，从而为构建中国特色的治理体系提供借鉴。
政府主导模式。政府主导模式以政府为主导力量，通过顶层规划构建数字化治理能力，对智慧城市建设进行全方位协调与强有力监管，新加坡是这一模式的典型代表。自2006年启动“智能城市2015”信息化计划以来，新加坡一直致力于将国家建设成无缝集成IT、网络和数据的智慧国家，借助数字化手段提升监管与预测能力，以应对和解决城市病等社会问题。这种模式强调政府的主体性作用，通过数字化手段动态监管与预测，应对城市建设中的问题。[16]该模式的优势在于能够快速整合资源，集中力量推进智慧城市基础设施建设与技术应用，在保障关键领域安全、维护社会稳定方面具有显著效果。然而，其弊端也不容忽视。过度强调技术标准与政府管控，可能导致对公民权利的忽视，限制技术创新的活力与多样性，使智慧城市背离服务市民的初衷。
市场驱动模式。市场驱动模式基于市场竞争和大型平台商业计划及创新能力，主要采用事后规制监管方式。在这种模式下，企业能够凭借市场敏锐度和创新动力，快速推动智慧城市技术更新与应用，激发市场活力。但由于缺乏强有力的事前监管与统一规划，公共利益难以得到充分保障，企业逐利性可能导致数据垄断、不正当竞争等问题，引发公众担忧。如2020年5月7日，随着各方阻力加大和质疑声浪越来越高，谷歌母公司Alphabet的子公司“人行道实验室”（Sidewalk Labs）宣布放弃总投资逾13亿美元的加拿大多伦多湖滨区项目，安大略湖边充满理想主义的“未来社区”——水岸码头（Quayside）最终没能变成现实。[17]同时，行业自律的分散性使得规则呈现碎片化特征，难以形成系统、有效的治理体系，不利于智慧城市的整体协调发展。
协同治理模式。协同治理型模式倡导政府、企业、社会组织和公民等多方主体共同参与智慧城市治理，强调规则的共建共治共享。这种模式能够充分发挥各主体优势，兼顾不同群体利益诉求，在面对复杂多变的技术和社会环境时展现出较强的包容性、良好的适应性与韧性。如伦敦于2018年公布了《智慧伦敦路线图》，成立协同机构完成政府机构工作的横向协同、共同服务标准推广，纵向简化办公程序，通过建设各种制度和公共服务的监督平台网站，引导公众参与制定城市政策，并要求在各类公共服务领域提高用户参与度。[18]然而，协同治理也面临诸多挑战。多方主体利益协调与沟通需要耗费大量时间和资源，协商成本较高；在重大决策和规则制定过程中，达成共识难度较大，可能影响治理和决策效率。
立足中国式现代化的路径选择：包容性协同治理法治模式。立足中国国情，智慧城市治理应构建以党的领导为核心，以人民为中心的包容性法治模式。包容性意味着法治建设以包容性为导向，同时在结果上呈现包容性。[19]包容性法治意味着包容性和法治的有机融合，是法治建设协调与高效的目标和状态。就地方法治建设而言，提倡包容性法治的意义在于，实现地方总体建设过程中各领域均衡发展，并在发展过程中保持公平与效率的内在协调，保证地方不同主体发展权利的同质均衡性。该模式旨在平衡效率与公平、创新与安全、技术与人文之间的关系，强调在法治框架下实现多方主体协同共治，推动技术以人为本、向善发展，切实保障普遍便利与特殊群体的基本权利，促进城市的包容开放与可持续发展，通过法治的引领与规范，确保智慧城市建设始终服务于人民群众对美好生活的向往。
在包容性协同治理法治模式中，政府需转变角色，担当协同治理的主持者、服务者。以往层级结构和层级势能所依凭的物理时空基础和载体，一定程度上被数字时代的扁平化、破碎化、流动化的社会关系和社会结构消解。[20]在智慧城市建设中，政府应强化顶层设计，制定科学合理的发展规划与战略目标，加大基础制度供给，完善法律法规体系，为智慧城市发展提供坚实的制度保障。基于智慧城市和包容性法治的基本内涵，政府应在此基础上转变自身角色，主动协调、让渡部分治理职能，为其他主体参与治理提供充分的支持和协助，实现单一治理向多方主体协同共治的过渡。
企业作为智慧城市建设的重要参与者，应主动落实技术伦理、个人信息保护、算法可信、公平竞争等主体责任。在技术研发与应用过程中，遵循伦理规范，避免技术滥用；严格遵守数据相关法律法规，确保数据收集、使用、存储的合法性与安全性；提高算法透明度，接受社会监督，防止算法歧视与偏见；秉持公平竞争原则，杜绝垄断与不正当竞争行为。此外，企业还应积极参与行业标准制定和自律机制建设，促进行业健康有序发展。在包容性视角中，企业所追求的商业利益与城市公共利益并不矛盾，二者是互利共生的关系。在法治的规范、协调下，企业将成为智慧城市协同治理中的重要参与主体。
畅通公众意见表达、决策参与和效果监督渠道，是包容性协同治理法治模式的重要内容。搭建线上线下相结合的参与平台，如在线问政会、政策听证会、民意调查等，保障公众充分表达自身诉求和关切，参与智慧城市治理过程；同时，建立健全监督反馈机制，方便公众对智慧城市建设效果进行监督评价。社会组织应发挥自身在专业能力建设、监督、维权等方面的优势，弥补政府与市场的不足，推动智慧城市治理现代化。
立足中国式现代化的包容性智慧城市法治建设
智慧城市的法治现代化建设，立足于中国式现代化的包容性智慧城市法治建设。这一体系的核心在于以包容性为价值引领，统筹智慧城市立法、治理效能提升、个人权利保障、技术风险防控与涉外法治合作，确保智慧城市发展成果惠及全体市民。
优化立法供给体系，提升地方立法能力和协同性。针对智慧城市立法供给不足的问题，需从立法权限配置、前瞻性制度设计与区域协同立法三方面进行系统性优化。在立法权限划分上，国家层面应加快制定智慧城市领域的基础性法律，明确数据权属、算法监管等核心问题的基本规则框架，为地方立法提供明确指引；同时，适度扩大地方立法权限，在不违背上位法的原则下，允许地方结合本地智慧城市建设特色，在新兴场景治理方面开展创新性立法探索，如针对特色产业数字化转型、城市特色应用场景等制定实施细则，有效填补“无法可依”的治理空白。
多方主体协同参与立法是解决立法滞后性问题的关键。针对人工智能、云计算等前沿技术的立法，应在制定立法计划时充分吸纳科学界、产业界的意见建议，对于模糊问题可先制定原则性规范，明确发展方向与底线要求，再通过地方立法试点积累经验，逐步完善具体规则，改变问题回应式的被动立法模式。
在区域协同立法方面，应强化顶层设计，由国家层面牵头建立跨区域立法协调机制，推动城市群、经济带等制定统一的智慧城市建设法治协同规划。明确区域内基础设施法治协调机制、智慧城市执法协作机制及争议解决规则，协调地方立法进程。释放技术协同效能，让法治从被动追随技术发展转变为主动引领智慧城市建设。
以多方协同提升治理效能，夯实包容性法治基础。包容性智慧城市法治建设的实现，依赖治理效能的全方位提升。需进一步深化协同治理模式，构建政府、企业、社会组织、公民多方主体高效联动的治理格局。政府应强化顶层设计，制定统一的智慧城市法治发展战略与规划，整合分散的治理资源与规则体系，消除部门权责冲突与数据壁垒。比如，通过立法明确跨部门、跨区域数据共享的范围、标准与程序，推动政务数据的高效流通与协同应用。企业作为参与治理主体、技术创新主体、经济活动主体，需充分发挥自身技术优势，积极参与行业自律建设和技术标准制定。社会组织应发挥桥梁纽带作用，在专业领域为政府决策提供智力支持，同时监督政府、企业行为，保障公众利益。公民则应通过完善的全民守法参与机制深度融入治理过程，形成共建共治共享的良好局面，为包容性法治奠定坚实基础。
确保技术可追溯与可还原，防止技术失控风险。技术的定位是工具，应让技术实施服务于社会需求与政策推进，而不是调整社会目标与价值标准来迎合技术。[21]为防范智慧城市建设中的技术失控风险，需以法律确认技术追溯与还原的基本要求，使可追溯、可还原成为技术应用的前提和基础。在数据治理方面，通过制定规则确保智慧城市数据采集、存储、使用、共享等全流程详细记录，利用区块链、时间戳等技术确保数据操作记录的真实性与不可篡改，若出现数据泄露、滥用等问题，能够快速追溯责任主体。建立算法备案审查制度，要求算法开发者公开算法基本原理、运行逻辑与决策规则，并定期接受第三方机构审查。当算法引发权益侵害时，需通过技术手段还原决策过程，明确责任归属。同时，加强对人工智能、物联网等关键技术的安全监管，制定强制性技术安全标准，要求技术系统具备故障恢复、风险预警与应急处置功能，防止技术故障或恶意攻击对城市运行与公众安全造成威胁，以技术可控筑牢公共利益防线。
坚持以人为本，增强公共服务均衡性和可及性。中国式现代化的本质要求决定包容性智慧城市法治建设必须坚持以人为本。在智慧城市建设中，要确保全体市民平等享受数字技术带来的便利，尤其要关注特殊群体需求。在公共服务领域，法律应明确要求政府与企业提供多样化服务渠道，除智能化线上服务外，还应保留传统线下服务方式，并配备必要的引导与协助人员。比如，在电子政务办理、医疗挂号、交通出行等场景中，为老年人、残障人士提供人工窗口服务与操作指导。同时，加强数字素养教育立法，将数字技能培训纳入公共服务范畴，针对不同群体制定差异化培训计划，提升市民整体数字素养。此外，建立数字服务质量监督与评价机制，赋予公众对服务质量的监督与投诉权利，对未能满足特殊群体需求的行为进行规范约束，真正实现数字服务的普遍便利与公平可及。
结语
在全球化与数字经济快速发展的背景下，包容性智慧城市法治建设需坚持统筹推进国内法治与涉外法治，把握智慧城市法治建设的国别性、区域性和世界性，提升我国在智慧城市领域的国际话语权与竞争力。在国内法治建设层面，加快完善数据安全、个人信息保护、跨境数据流动等领域法律法规，构建与国际规则接轨且符合我国国情的法律体系。在涉外法治建设方面，积极参与国际数字规则制定，扩大包容开放的区域治理合作，贡献中国智慧城市法治智识，以人类命运共同体理念推动构建公平合理的世界智慧城市法治共识，进一步提升智慧城市法治领域对外开放水平，树立中国式现代化的世界法治城市标杆。
正如贝聿铭先生所言：“越是民族的，越是世界的。”立足中国式现代化的包容性智慧城市法治建设，是一项长期而复杂的系统工程。需从治理模式创新、个体权利保障、技术风险防控、国际法治合作等多维度协同发力，将包容性法治建设贯穿于智慧城市发展全过程。唯有如此，方能实现智慧城市的可持续发展，让技术进步真正服务于人民福祉，推动构建包容开放的世界智慧城市治理格局。
（本文系司法部2021年度法治建设与理论研究部级科研项目“RCEP中的数字经济规则及其争端解决机制研究”及2023年度国家社会科学基金重大项目“数字经济治理体系法治化研究”的阶段性成果，项目编号分别为：21SFB2022、23&ZD156；北京师范大学法学院博士研究生苏航对本文亦有贡献）
注释
[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》，2022年10月26日，第1版。
[2]李林：《数字城市建设指南》，南京：东南大学出版社，2010年，第3页。
[3]《进一步全面深化改革开放 不断谱写中国式现代化重庆篇章》，《人民日报》，2024年4月25日，第1版。
[4]美国智慧城市理事会（Smart Cities Council）：《智慧城市筹备指南 建设未来城市的规划手册》，于昊淼、吴彦、文学国译，北京：中国社会科学出版社，2018年，第3页。
[5]李德仁、邵振峰、杨小敏：《从数字城市到智慧城市的理论与实践》，《地理空间信息》，2011年第6期。
[6]张文显：《论中国式法治现代化新道路》，《中国法学》，2022年第1期。
[7]胡晓霞：《习近平法治思想中的程序法治理论研究》，《广西社会科学》，2021年第12期。
[8]袁达松：《以包容性法治模式激活社会治理各主体活力》，《国家治理》，2019年第48期。
[9]吴志攀：《“互联网+”的兴起与法律的滞后性》，《国家行政学院学报》，2015年第3期。
[10]张守文：《数字经济地方立法的统一与差异》，《地方立法研究》，2024年第6期。
[11]周振超：《条块关系的变迁及影响机制——基于政府职责的视角》，《学术界》，2020年第5期。
[12]曹南燕：《技术终将失控？──“深蓝”获胜引起的思考》，《哲学研究》，1998年第2期。
[13]R. Brauneis and E. P. Goodman, "Algorithmic Transparency for the Smart City," Yale Journal of Law and Technology, 2018(20).
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The Challenges and Countermeasures for the Modernization of
Rule of Law in Smart Cities
Yuan Dasong
Abstract: The rule of law serves as the fundamental approach to modern governance in smart cities and the essential guarantee for realizing "people's city for the people". Promoting the modernization of the rule of law in smart cities holds profound significance for advancing the modernization of national governance. Currently, smart cities face challenges including insufficient local legislative supply, constraints on governance efficacy from vertical-horizontal administrative relations, the risk of loss of control inherent in governance through technology, and the digital divide confronting special urban groups. It is necessary to follow the legal logic, technical logic, governance logic, and value logic of rule of law modernization in smart cities, and construct an inclusive legal model of collaborative governance. China should optimize its legislative supply system, enhance the capacity and coordination of local legislation, improve governance efficacy through multi-stakeholder collaboration, strengthen traceability and restoration mechanisms for technology, uphold the people-centered philosophy, and enhance the balance and accessibility of public services. Furthermore, under the concept of a community with a shared future for mankind, it is essential to coordinate the rule of law in domestic and foreign-related affairs, further enhance the opening-up level in the field of smart city rule of law, and promote the construction of an inclusive and open global governance pattern for smart cities.
Keywords:smart city, rule of law, Chinese modernization, inclusiveness, cosmopolitan
责 编∕张 贝 美 编∕周群英
