【摘要】随着我国新型城镇化战略与国土空间治理体系建设的深入推进，超大城市作为人口、资源与功能高度集聚的区域，在资源环境承载力与可持续发展压力、多方治理主体下的协同治理、社会公平与空间正义、存量空间优化与品质提升等方面，正面临着日益复杂的挑战。当前，我国超大城市空间治理具有战略引领、多尺度协同、技术赋能、渐进式改革、社会协同与底线思维的特征。为实现中国超大城市可持续、高质量治理，在理论层面，应从理论创新、实践升华和政策支持三个维度协同推进，构建具有中国特色的超大城市空间治理理论体系，推动形成具有解释力的理论范式，增强中国在城市治理领域的话语权；在实践层面，应不断推进面向宜居、智慧、韧性综合发展的治理创新，提升空间治理效能。
【关键词】超大城市 空间治理 国家治理现代化 协同治理
【中图分类号】D630/TU984 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.003
【作者简介】李志刚，武汉大学城市设计学院院长、教授、博导，中国城市规划学会常务理事、国外城市规划分会副主任。 研究方向为城市地理学、空间规划、城乡治理和社区规划。主要论文有《转型期上海社会空间分异研究》《中国城市“新移民”社会网络与空间分异》《城镇化的社会效应及城镇化中后期的规划应对》等。
引言
中国是全球“超大城市”数量最多的国家，这些超大城市不仅是国民经济社会发展的核心引擎，也是应对资源约束、环境恶化等城市治理挑战的关键地区。[1]在此形势下，传统自上而下的“管理”范式已难以为继，亟需向包容性、适应性的“治理”范式转型，超大城市空间治理随之成为各界关注的焦点。[2]随着我国新型城镇化战略的推进与国土空间规划体系的构建，城市更新、生态文明及区域协调等成为核心探索方向，这对超大城市空间治理理论的创新与探索提出更高要求。对超大城市空间治理的理论探讨与路径分析既要着力解决现实问题，也要符合国家长远发展的战略构想与价值取向。此外，城市从“管理”向“治理”转变，旨在平衡有效规范与多方参与，增强城市系统的适应性。超大城市作为人口和产业的集中地，亦是治理探索的先行区，其空间治理的理论建构与实践探索，兼具重要现实意义与学术价值。
超大城市空间治理的概念界定。相较于城区常住人口500万以上1000万以下的特大城市，超大城市是指城区常住人口超过1000万的城市。[3]依据第七次全国人口普查数据，目前我国已有7座超大城市，且全国超过五分之一的人口居住在超大城市和特大城市。[4]超大城市不仅体现巨大的人口规模，亦是创新中心和经济增长极。然而，人口与功能的高集聚度也使超大城市成为系统性风险高度集中的节点。一些城市在资源分配、社会治理、公共卫生等领域面临多重挑战，这对城市空间治理的精细化和智能化水平提出更高要求。
空间治理通常被定义为对特定区域内资源、环境、人口等要素进行规划、管理与调控的国家行为与制度安排，既包含对国土空间构成要素的整体治理，也包括在国家和社会中以一定空间范围为单元开展的综合治理。[5]其内涵超越传统的土地利用规划，不仅关注土地空间的配置与优化，也强调社会、经济和政治等多要素的统筹协调。新时代背景下，空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化及生态文明建设的重要路径，其核心特征体现为应对复杂的适应性治理、整合多方主体的协同共治以及权力与权利的平衡。[6]中国的空间治理实践既包含国土空间规划等自上而下的国家主导行为，也包含“共同缔造”等初步显现的自下而上的路径。[7]此外，国内外关于空间治理的研究亦存在差异，国内文献多关注空间优化设计、规划机制及国土空间规划等国家战略的实施；[8]而国际文献则多涉及环境治理、土地再利用和评价体系等视角。[9]总体而言，空间治理并非一个固化概念，而是一个地方化、动态建构、持续协商的场域。
超大城市空间治理的理论基础与发展创新
传统城市空间治理理论。传统城市空间治理理论主要基于西方或北半球发达国家经验，但在实际应用中，西方空间治理理论也存在情境局限性。[10]
其一，政治经济学理论。以列斐伏尔、大卫·哈维和爱德华·苏贾等为代表的西方马克思主义学者从政治经济学视角深刻剖析城市空间的生产与社会关系。列斐伏尔认为空间是社会性生产的结果，空间具有“总体性”，并非中性的容器；资本主义城市空间本身就是一种商品，是社会关系的产物，服务于资本积累。[11]其“空间三元辩证法”（空间实践、空间的再现、再现的空间）为分析空间生产提供理论框架。哈维则强调，城市化是资本为解决内在危机、寻求“空间修复”的结果，这一过程不可避免地产生区域不平衡和社会不公。[12]苏贾提出“社会—空间辩证法”，即社会塑造空间，空间反作用于社会，并提出“第三空间”（兼具真实与想象的体验空间）和“空间正义”（社会价值资源和机遇在空间上的公平分配）等核心概念。[13]这些理论在分析中国快速城市化进程中存在的土地商品化、个别地方政府的企业主义行为以及由此产生的空间不平等问题上具有一定的解释力。然而，在中国语境中，这些理论也有其局限性。在中国的城市发展中，国家的主导作用远比资本主义国家更为复杂和深入。
其二，新制度主义理论。该理论强调规则、认知等制度在塑造行为和组织形态中的重要作用，其核心概念包括“制度逻辑”（即宏观制度秩序如何引导行动）、“路径依赖”（即历史决策如何约束未来选择）等，对于分析制度的形成、维系与变迁具有重要意义。其中，治理网络理论强调多样、相互依赖的行动者（国家、市场、公民社会）为实现公共目标而形成的合作关系，通常应用于等级控制不足或不适宜的情境，这些网络跨越不同尺度和部门运作。[14]新制度主义可用于分析我国城市治理的演化，包括土地制度变迁、政策改革的影响以及特定治理模式因路径依赖而持续存在的现象。[15]我国的“制度逻辑”受到发展背景和目标的影响，呈现“自上而下”的制度变迁。因此，新制度主义理论应用于中国空间治理分析，必须考虑我国的制度体系如何影响治理网络的形成、运作及其内部的权力动态。比如，在都市圈一体化的空间治理实践中，尽管治理网络表现为跨区域、跨阶层的网络体系，[16]但其形成往往是国家战略驱动的结果。
其三，理性规划理论。该理论主张通过问题界定、方案生成、评估、实施等有序的、步骤化的决策过程来实现健全的规划决策。[17]其核心假设在于环境具有可控性、公共利益具有共同性，而变革可由掌握科学知识的规划者自上而下地设计和推动。比如，增长管理理论及其工具强调通过调控城市发展的速度、区位和质量，缓解快速增长带来的城市蔓延、资源枯竭和基础设施压力等负面效应。[18]我国高度结构化、国家主导的规划体系体现某些理性规划特征，如国土空间规划中的“一张图”理念、生态保护、城市增长边界规划等，均强调综合蓝图和自上而下的执行力。然而，理性规划理论也面临诸多挑战，如复杂社会问题、目标模糊、增长边界管理工具流程不统一，以及社会环境价值难以量化等因素均限制理性规划的可操作性。自下而上全面编制的理性主义规划体系，在具有高度复杂性的超大城市系统、土地财政等政治经济因素的深刻影响下，[19]可能导致结果偏离依靠纯粹理性所规划的目标。
其四，协作规划理论。协作规划理论强调在规划过程中吸纳政府、私营部门、公民等多方行动者参与，通过包容性互动和共识建立来制定规划方案，以区别于传统自上而下的规划模式。[20]其理论基础之一是哈贝马斯的沟通行动理论，该理论主张通过平等个体间的自由对话达成理解和共识。近年来，我国对协作规划的需求及相关实践日益增长，尤其在社区更新、乡村全面振兴等涉及复杂利益协调的领域，[21]需要自上而下的政策工具与自下而上的协作网络相结合。然而，协作规划理论也受到制度、文化和社会政治背景的制约，特别是行政体制机制、传统文化对权力关系的塑造。
总体而言，西方经典城市空间治理理论在我国超大城市治理上的适用性面临诸多局限：过度简化中国复杂的现实，无法充分关照中国独特的社会政治与文化情境，其应用常呈现工具性采纳而非深度融合。[22]理论与实践之间产生鸿沟的根源在于政治体制、发展阶段、文化规范的差异。我国对西方空间治理理论的借鉴，表现出一种“选择性适应”特征，即往往根据国家优先事项、现有制度框架和文化背景的实际情况来筛选和重塑被引入的理论，形成独特的、混合的理论形态。
构建具有中国特色的城市空间治理理论体系。西方经典城市空间治理理论的局限性以及中国独特的城市空间治理实践，催生对构建本土化理论体系的强烈需要。这种探索并非全盘否定已有理论，而是体现为一种“实用主义”的创新融合：将经过选择性改造的外来理论元素与中国具体实际、中华优秀传统文化，特别是从中国式现代化实践经验中提炼的规律相结合，构建具有中国特色的城市空间治理理论体系。
其一，马克思主义空间理论的中国化。将经典马克思主义、西方马克思主义空间理论与中国城市具体实际相结合，用以分析空间生产、不平等问题以及资本在城镇化进程中的作用。[23]本土化探索的重点在于，结合社会主义市场经济的特殊背景，剖析土地商品化、地方政府行为以及空间生产的机制与后果，并从符合中国国情的马克思主义立场出发，探讨空间正义和社会公平议题。马克思主义理论本身具有对资本主义及其空间表现的批判性。中国实行“社会主义市场经济”，国家在引导资本和发展方面扮演着主导角色。[24]因此，“中国化”的马克思主义空间理论不能简单复制西方的批判范式，而是必须在批判由市场机制引起的不平等现象与肯定社会主义导向及其发展目标之间进行平衡。比如，聚焦国家如何引导空间发展以实现更公平的结果，倡导“以人为本的城镇化”“人民城市人民建，人民城市为人民”。
其二，生态文明建设与高质量发展等构成的概念框架。“生态文明”与“高质量发展”是当前尤为重要的国家发展理念，深刻地影响城市治理的理论与实践。[25]生态文明建设强调人与自然和谐共生、资源节约和环境保护。高质量发展则要求从单纯追求国内生产总值增长向更加注重均衡、可持续、创新驱动，优先考虑效率、公平和社会福祉的发展模式转变。这些理念超越传统经济增长的价值维度和评价标准，不再仅仅以经济产出衡量治理成效，更关注生态保护、增进社会福祉和可持续性发展，反映深层次的治理观和发展观的转变。就理论探索而言，未来的核心任务是将这些理念全面融入空间治理的各个环节，包括城市空间塑造、产业布局、基础设施建设、绿地系统规划和资源环境管理等。这意味着需要重新审视发展重点和绩效评价标准，将“生态文明”和“高质量发展”视为界定“优良”或“成功”城市空间治理的规范性框架。
其三，国家治理现代化。城市空间治理是中国推进国家治理体系和治理能力现代化宏大战略的重要组成部分，[26]强调治理的效率、法治化、智能化和系统协同性，[27]关键在于提升国家科学规划、有效管理和依法调控城市空间的能力。这既包括法律法规的完善、体制机制的创新，也涉及运用先进信息技术实现“智慧治理”。[28]在国家治理现代化背景下，城乡治理也需要从权力导向转向权利导向，并强调多方主体的参与。[29]城市空间治理作为国家空间治理的主要阵地，其目标是有效分配和协调城市空间资源，调和政府、市场和社会等多方利益关系，以提升空间生产效率、优化空间社会秩序。[30]具体而言，一方面，通过技术升级、数据共享和提升效率等手段，增强国家在行政、法律和技术层面的管控能力，政府创新是城市治理现代化的内在要求；[31]另一方面，要逐步为多方主体的参与开辟渠道，及时回应社会需求。
其四，“整体性治理”与空间规划体系建设。“整体性治理”旨在克服治理碎片化，强调政府运作的整合性与协调性。习近平总书记关于城市工作重要论述，明确城市发展的价值观和方法论，强调城市工作必须遵循“一个尊重”和“五个统筹”：“一个尊重”是指尊重城市发展规律；“五个统筹”是指统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。统筹作为城市治理工作的核心，与整体性治理的理念完全契合。近年来，空间规划体系改革就是“整体性治理”的典型，强调将各类规划整合为“多规合一”的国土空间规划体系。具体而言，构建覆盖全国、协调统一的“空间蓝图”，建设“五级三类”国土空间规划体系，协调各级政府的规划事权，目标是提升效率、化解冲突，并确保生态保护、粮食安全等国家战略重点的落实。[32]作为结果，“多规合一”的国土空间规划体系已基本建立。空间规划体系对“整体性治理”和“多规合一”的强调，不仅是对以往多头规划、部门分割等规划乱象的技术性修正，更是为了生态文明建设、可持续发展等国家战略的有效实施，所做的提升跨部门、跨层级治理效能的协作统筹。
总体而言，我国超大城市在数十年的高速发展和持续探索中，已经积累丰富的空间治理实践经验。[33]当前迫切需要对这些经验进行系统性分析、综合与提炼，将其升华为具有中国特色的、逻辑自洽的理论框架。[34]尤其是发展植根于中国具体国情、成功经验乃至失败教训的本土理论，而非简单依赖外来理论。这就要求从地方实践中识别反复出现的模式、创新机制和行之有效的治理方法，这些多样化的治理实践不仅为理论创新提供丰富的“自然实验”素材，对于增强中国自身发展道路的理论自信亦有重要意义。
超大城市空间治理的主要挑战
资源环境承载力与可持续发展压力。超大城市人口与经济活动集中，其聚集效应显著与有限环境承载力之间形成矛盾。具体表现为三重挑战：水、土地、能源等资源的约束；污染排放、废弃物、生态系统退化等环境压力，以及不合理的城市空间结构引发的交通拥堵、公共服务供需失衡等问题。如何在城市发展与环境保护、资源可持续利用之间取得平衡，是超大城市空间治理的首要挑战。这不仅关乎污染控制，更要求从根本上反思城市的物质代谢方式和空间组织形态，调整既往经济逻辑与生态逻辑对立的思维，探索二者协同的新型发展路径，以期达到一种可持续的均衡状态。
多方治理主体下协同治理的复杂性。有效的空间治理需要中央与地方政府、国有企业、民营企业、社区组织以及公众等多方行动者的协同合作，构建包含政府、社会组织和公众的“社会治理共同体”。然而，协调多方主体的利益、确保权力关系的公平性、克服制度分割以实现有效协作是一项艰巨的任务。此外，随着治理主体的日益多样化，政府角色正从“直接控制”转向“编排协调”——引导、赋能和调解各行动者之间的协作互动。这要求政府具备新的治理技能，设计新的制度安排，但如何突破传统运作模式，适应角色转型、培育信任、搭建对话平台，对政府而言亦是重大挑战。
社会公平与空间正义。快速城镇化和市场化发展可能加剧社会不平等，导致住房支付困难、公共服务享有不均和空间隔离等问题，[35]这在超大城市表现得尤为明显。比如，户籍门槛可能导致流动人口面临社会排斥，资本扩张与空间资源配置失衡也可能引发公平性争议。面对这些挑战，国家战略层面已作出积极回应，“共同富裕”“以人为本的城镇化”等理念的提出，凸显政策层面对空间公平性的重视。而实践层面，如何通过空间治理促进包容性发展，切实保障外来务工人员、低收入居民等困难群体的权益，提供均等的城市资源和发展机会，成为亟待解决的现实问题。
存量空间优化与品质提升。我国超大城市正从快速外延式的增量扩张转向建成区存量更新，这一转型涉及城市更新、低效用地盘活、建成环境品质提升等关键议题。但相较于新区建设，存量优化通常面临更为复杂的挑战，如产权关系错综复杂、多方利益协调困难、改造成本更为高昂，以及在保护历史文化遗产与城市现代化建设之间取得平衡等难题。破解这些难题，需要依靠高度复杂、精细化的治理方法与机制创新，尤其需要直面两大挑战，即如何盘活低效存量空间、如何合理分配土地再开发价值。
超大城市空间治理的实践路径分析
超大城市空间治理实践的案例分析。通过对北京、广州、武汉和成都四个超大城市空间治理实践的案例分析，可以深度审视我国超大城市治理中正在形成的、各具特色但相互补充的治理范式。
北京：功能保障与“减量提质”。作为首都，北京空间治理的首要任务是保障中央政务功能的高效运行和维护国家形象。为此，北京实施了以“疏解非首都功能”为核心的“减量提质”发展战略，旨在控制人口规模、优化核心区功能、推动京津冀协同发展、改善生态环境质量并提升城市整体宜居性。这种“减量发展”的思路，与应对资源环境承载力有限的挑战紧密相关，而对“提质”的追求则呼应“高质量发展”的理念。京津冀协同发展战略的实施，是其多尺度空间治理的重要体现。[36]智慧城市技术的应用，如大数据分析、智能化交通管理等，也为北京的精细化治理提供支撑。北京的空间治理路径具有独特性，其“减量提质”在很大程度上是由其特殊的政治地位所驱动。服务中央功能和国家战略的需要，往往优先于纯粹的经济考量或地方发展诉求，这使得政府能够采取一些在其他超大城市可能难以实施或优先序较低的干预措施，如大规模的产业和市场疏解、严格的人口控制政策等。因此，北京的空间治理模式更多地体现国家意志主导下的空间重构工程，而非纯粹的内生性城市发展。
广州：门户枢纽与“老城市新活力”。广州致力于增强其作为国家中心城市和国际综合交通枢纽的功能，同时通过“老城市新活力”战略推动城市更新，特别是“三旧”改造。这一战略的核心在于平衡历史文化遗产保护与现代化发展需求，推动先进制造业和现代服务业发展，并积极融入粤港澳大湾区一体化进程。城市更新是其空间治理的中心工作之一，“老城市新活力”旨在实现存量空间优化与经济活力提升的统一。[37]广州的空间治理展现出一种复杂的平衡艺术：既要充分发挥其经济活力和枢纽地位的优势，又要通过城市更新精心处理丰富的历史文化遗产，此外，还需在竞争激烈且高度一体化的粤港澳大湾区中明确定位并有效协作。这种在增长、保护与区域协同之间的多重权衡，构成广州空间治理模式的显著特征。
武汉：中心城市与韧性提升。武汉作为国家中部的中心城市，其空间治理在经历新冠疫情的严峻考验后，更加突出韧性城市建设的主题。治理重点包括强化区域中心功能、提升城市综合韧性、发展战略性新兴产业、完善公共卫生基础设施以及加强长江流域的生态环境保护。城市韧性建设成为其核心议题，疫后恢复则需要更具适应性的治理策略。[38]“长江大保护”战略的实施，也使其空间治理与生态文明建设战略紧密相连。武汉的发展路径凸显出构建具有强大适应能力的治理体系、健全公共服务体系，以及将健康安全要素全面融入城市规划与管理的重要性。城市韧性理念从理论探讨走向实践，深刻影响城市基础设施建设、公共服务供给乃至经济发展战略的调整。
成都：“以人为本”的“公园城市”。成都率先探索“公园城市”建设模式，强调生态价值优先、提升生活品质、构建绿色基础设施网络、塑造可持续的城市形态，并将城市发展与自然山水格局有机融合，倡导“以人为本”的规划理念。成都的“公园城市”理念直接体现生态文明建设和高质量发展的要求，其“以人为本”的发展路径也与提升社会公平和城市宜居性的目标相契合。成都的“公园城市”实践代表快速城市化下将生态价值和人本关怀主动融入超大城市发展机理的一种重要尝试，并非将生态环境保护和生活品质提升视为城市化后期才需弥补的“欠账”。这种模式试图在城市扩张之初就在自然与城市生活之间建立一种共生关系，是对传统超大城市发展模式的一种创新性回应，旨在主动应对资源环境压力和满足市民对高品质生活的需求。
超大城市空间治理实践的特征分析。通过对以上案例的考察，超大城市空间治理实践呈现以下普遍性的路径特征。
其一，战略引领与规划统筹的强化。四个案例城市均展现出强有力的、自上而下的战略规划，其发展方向与国家及地方政府的优先战略高度一致。国家在设定城市发展大方向上扮演主导角色，并将规划作为核心统筹工具。这种“强化”体现为一个持续完善和巩固国家空间规划能力的动态过程，旨在构建更全面、更具法律约束力的规划框架。国土空间规划体系的建立和“三区三线”的划定即是明证。[39]作为超大城市，案例城市处于落实强化规划统筹措施的前沿，这不仅关乎规划编制，更关乎提升规划的权威性、执行力。
其二，多尺度空间的协同治理。超大城市的治理天然涉及多空间尺度：城市内部、城市区域以及城市群。[40]“不可就城市论城市”，超大城市所面临的诸多挑战无法仅在其行政边界内得到解决，这催生了对跨尺度治理安排的探索。如广州在粤港澳大湾区中的角色，武汉在长江经济带的地位等，都指向这一趋势。强调服务国家战略的“再领域化”和“尺度重构”是其主要特征。
其三，技术赋能下的智慧化转型趋势。超大城市日益广泛地采用大数据、人工智能、物联网等智慧技术，应用于城市管理、公共服务供给和辅助决策。比如，“智慧城市”建设已成为国家层面的重要部署，数字基础设施建设也备受关注。传统管理方法在面对超大城市的巨大规模和高度复杂性时效率较低，而智慧技术为实时监测、分析和响应城市动态提供可能。总体而言，技术赋能下的城市智慧化转型不仅被视为技术升级，更是提升治理能力、应对超大城市管理复杂性的关键工具，以实现更广泛的“治理现代化”。[41]
其四，渐进式改革与特色化试点示范。“摸着石头过河”的理念深植于改革实践中，在推进改革时亦常采用试点先行、逐步推广的策略。这反映一种在复杂和快速变化环境下进行治理创新的务实态度，允许在实践中学习和调适。一方面，每个案例城市都拥有特色化试点项目，如成都的“公园城市”；另一方面，超大城市的试点项目如同实验室，在全国推广应用新治理模式前进行测试，有助于形成因地制宜的解决方案并有效降低改革风险。
其五，逐步增强的公众参与和社会协同。当下，在社区规划、城市更新等领域，公众参与和社会组织协同日益增多。这体现向更具包容性治理模式审慎演进的趋势，其驱动力在于提升治理合法性、获取地方知识以及共同缔造解决方案的需求。虽然这种公众参与的演进仍主要在国家设定的边界内进行，但其趋势显示公众参与度的增加，而参与质量和实际影响力仍是值得关注的关键问题。
其六，底线思维与风险管控。超大城市人口和经济资产高度集中的特征意味着灾害或重大干扰将引发严重后果。鉴于此，其治理方法越来越强调风险评估、韧性建设和维护基本底线，城市脆弱性与适应性研究也愈发受到重视。[42]这充分反映当前对超大城市系统性、脆弱性的认知日益深化，以及向更具前瞻性和预防性的治理模式转变的趋势。因此，风险管理和确保生态、社会、经济的基本安全是空间治理至关重要的目标。
超大城市空间治理的优化策略与政策建议
构建具有中国特色的超大城市空间治理理论体系。应从理论创新、实践升华和政策支持三个维度协同推进，构建具有中国特色的超大城市空间治理理论体系。具体地，在理论层面，应坚持马克思主义空间理论中国化的根本方向，通过批判性地吸收西方理论成果与中国本土实践经验，形成具有主体性的理论框架；在实践升华方面，应强化跨学科研究范式，综合运用定性、定量研究方法，将地方成功治理创新经验提炼升华为普适性的原则；在政策支持方面，建议设立专门针对中国城市治理理论研究的重大科研专项，积极推动中外学者的深度对话与合作。通过构建具有中国特色的超大城市空间治理理论体系，对内，提升治理效能，为超大城市可持续发展提供学理支撑；对外，形成具有解释力的理论范式，增强中国在城市治理领域的话语权。
推进面向宜居、智慧、韧性综合发展的治理创新。一是以人为本的宜居空间营造。应将提升居民生活品质、保障公共健康、提供便捷可及的公共服务和多样化的住房选择置于优先地位。成都的“公园城市”理念和广州“老城市新活力”的实践，为如何在城市发展中融入绿色空间、文化设施和社区复兴元素提供了有益借鉴。政策上，建议全面推广“15分钟社区生活圈”建设，加大对公共开放空间的投入，并确保优质教育、医疗等资源的公平配置。
二是数据驱动的智慧治理升级。应充分利用大数据、人工智能和物联网等现代信息技术，提升城市管理效率、强化预测预警能力、优化公共服务响应机制。北京和广州在智慧城市建设方面已取得较好成效。应构建以“城市大脑”为核心中枢，覆盖交通、环保、政务等多个领域的智慧城市治理体系。政策上，建议加快建设城市综合数据平台，同时高度重视数据安全和个人隐私保护，并加强政府部门数据驱动决策的能力建设。此外，亦要统筹区域公共数据开放资源的规划与配置，并因地制宜完善公共数据开放规则与目标。
三是系统思维的韧性城市构建。应采用系统思维方法，识别和消减城市在环境、经济、社会、公共卫生等方面的脆弱性。武汉等超大城市在疫情后的恢复与韧性建设方面采取诸多举措，编制灾后重建行动等规划方案，具有重要的参考价值。政策上，建议将韧性标准全面纳入城市规划和重大基础设施项目建设全过程，构建高效灵敏的应急响应体系，并推广适应性管理策略。
此外，宜居、智慧、韧性这三个维度并非孤立的目标，而是相互依存、相互促进的。智慧技术可以提升宜居性和韧性；坚实的韧性系统是保障城市在冲击下维持宜居性的基础；而以人为本的宜居性追求，则应为智慧和韧性解决方案的开发提供根本指引。比如，智能交通管理能减少拥堵和污染，从而改善居住生活环境；韧性基础设施确保在灾害等冲击下城市核心功能和服务的持续性，这对维持宜居性至关重要；而来自智慧系统的数据则有助于识别城市脆弱点，为制定更精准的韧性策略提供信息支撑。因此，必须采取整合的视角和协同的策略，而非将三者割裂开来分别推进。
提升空间治理效能的关键举措。一是健全统一有效的国土空间规划体系。应持续完善并严格执行“多规合一”的国土空间规划体系，确保国家到地方各层级规划之间，以及不同政府部门规划之间的高度一致性和有效衔接。强化相关规划法律的地位和实施监管力，建议针对城市建成区、乡村地区、生态保护区等不同类型区域的特点，制定更具操作性的详细规划编制导则，并充分发挥国土空间规划“一张图”实施监督信息系统在监测评估和辅助执法方面的作用。
二是推动城市更新与存量土地盘活利用。应采取因地制宜、文脉延续的城市更新策略，在经济发展、社会公平和历史文化遗产保护之间寻求最佳平衡点。鼓励社区居民和不同利益相关方积极参与更新项目的设计与实施。政策层面积极探索和创新城市更新的多样化投融资模式，优化更新项目的审批流程，并建立清晰、公正的利益共享与补偿安置规则。
三是优化城市空间结构与区域功能布局。应积极推动形成多中心、网络化的城市空间结构，以缓解单中心集聚带来的交通拥堵、环境恶化等问题，并提升城市整体运行效率和居民生活便捷度。城市空间布局应与功能专业化分工、区域比较优势和生态承载能力相适应。如北京的非首都功能疏解和多中心城市格局构建，以及成都“公园城市”理念下的空间组织模式，可为其他超大城市空间治理提供借鉴。政策层面应强化空间规划对产业布局的引导作用，鼓励发展功能复合的混合用地模式，并深化交通规划与土地利用规划的一体化整合。
四是深化都市圈及城市群协同治理机制。应着力构建有效的跨行政区协调机构，建立常态化的联合规划编制程序，并探索建立公平合理的成本分担与利益共享机制，以促进都市圈和城市群内部在基础设施互联互通、生态环境协同保护、产业分工协作和公共服务共建共享等方面的深度合作。政策层面，建议研究制定都市圈治理的法律法规框架，搭建城市间常态化对话协商与争端解决平台，并探索运用财政转移支付等手段调节区域发展的外部性问题。
（本文系国家社会科学基金重大项目“中国特色超大城市空间治理现代化理论和路径研究”的阶段性成果，项目编号：24&ZD149）
注释
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Theoretical Foundation and Path Analysis of
Spatial Governance in Megacities
Li Zhigang
Abstract: Along with the deep implementation of the national new urbanization strategy and the construction of national spatial governance system, megacities--regions with high concentration of population, resources and functions--are facing increasingly complex challenges in terms of resource and environmental carrying capacity and sustainable development pressure, collaborative governance under multiple governance entities, social equity and spatial justice, and optimization and quality improvement of existing space. Currently, the spatial governance of China's megacities has the characteristics of strategic leadership, multi-scale coordination, technology empowerment, gradual reform, social collaboration, and bottomline thinking. To achieve sustainable and high-quality governance of China's megacities, in the theoretical aspect, it is necessary to jointly promote the construction of a Chinese-specific theory system for megacity spatial governance from three dimensions: theoretical innovation, practical elevation, and policy support, and to promote the formation of a theory paradigm with explanatory power to enhance China's discourse power in urban governance; and in the practical aspect, it is necessary to continuously promote governance innovation towards livability, intelligence, resilience, and comprehensive development, and improve the efficiency of spatial governance.
责 编∕方进一 美 编∕梁丽琛
