【摘要】超大城市现代化治理是全球城市化进程中的共性难题，中国超大城市现代化治理实践正在重构全球城市科学理论范式。以北京“接诉即办”改革为代表的超大城市现代化治理新模式，既丰富了福柯“治理术”的理论内涵，又实现了对奥斯特罗姆“制度分析与发展框架”的学理升华。新时代新征程，中国超大城市现代化治理要坚持以人民城市理念为指引，以解决城市病为切入点，持续推进“人工智能＋”行动，促进城市治理与城市发展相互赋能，把人民需要、人民诉求、人民满意深度嵌入城市治理体系，推动中国特色超大城市现代化治理理论研究深化拓展，尤其是加快学科体系、学术体系、话语体系等的系统性建构，构建植根中国大地、引领发展潮流的中国城市学自主知识体系。
【关键词】超大城市现代化治理 接诉即办 城市学 自主知识体系
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.001
【作者简介】连玉明，第十四届全国政协委员、提案委员会委员，北京国际城市发展研究院创始院长。研究方向为城市学、学习型社会理论和决策学。主要著作有《城市的觉醒》《城市的战略》《城市的智慧》等。
中国超大城市现代化治理的学理化体系化阐释
2025年是中央城市工作会议召开十周年。十年来，我国城镇化步伐不断加快，人民城市理念深入人心，“五个统筹”持续深化，城市更新工作大力实施，数智技术大幅提升城市治理效能，城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力等得到大幅提升，和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市蓬勃兴起，走出一条中国特色城市发展道路。
超大城市现代化治理是推进中国式现代化的重要实践场域，也是国家治理现代化的核心议题。我国超大城市现代化治理的时代背景是“两个大局”，政治内涵是中国特色社会主义，价值追求是人民城市，实践要求是以系统思维统筹现代化过程。构建中国超大城市现代化治理的学理化体系，需要突破西方“国家—社会”二元对立的理论框架，立足马克思主义城市理论的本土化创新，融合中华传统治理智慧与现代技术哲学，形成具有主体性、原创性、系统性的理论范式。中国超大城市现代化治理的学理化体系化阐释，实质上是对人类城市文明新形态的探索，是在超大规模社会场景中重构现代治理逻辑的创造性实践。这一体系的核心任务在于揭示超大城市现代化治理的底层逻辑、运行规律与价值导向，为全球超大规模社会治理提供知识参照。
超大城市现代化治理是全球城市化进程中的共性难题，中国超大城市现代化治理实践正在重构全球城市科学理论范式。以北京为代表的超大城市通过制度创新与理论突破，既突破了西方城市治理理论的局限性，又构建了具有自主话语体系的中国特色城市治理学的基本框架。要以学理化的体系阐释超大城市现代化治理，进一步从理论层面总结和形成更具鲜明中国特色的城市治理学理体系。中国特色现代化城市治理学要以马克思主义城市理论为根基，深度融合中国治理实践，充分体现中国特色社会主义制度优势。研究的重点和关键是要突破传统科层制治理的路径依赖，推动治理哲学、制度架构与运行逻辑的深层变革，进而在治理逻辑、核心机制、制度架构与价值取向上作出独特的理论贡献。
从更加学理化体系化的层面深刻阐释超大城市现代化治理中体现出的“党的领导—人民中心—技术赋能”三维治理框架的深刻内涵，聚焦治理重心下移、权力下放、力量下沉，夯实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念根基，立足城市战略定位，不断完善城市空间布局，持续提高超大城市精细化治理水平。进一步运用块数据理论、复杂系统理论和协商民主理论，促进群众诉求数据、民生数据与“城市大脑”智慧管理体系融合，为系统有效破解超大城市现代化治理中规模不经济、集体行动困境与价值理性缺失等世界性难题提供理论支撑。
超大城市现代化治理的实践，推动了政府行动从制度惯性驱动转向问题导向驱动，也印证了协商民主理论中“交往理性”“对话理论”在行政体系中的实践可能。同时，这种制度创新暗合福柯“治理术”理论中权力技术的柔性转向，特别是通过算法赋能，加快了城市治理从权力管理向科学智算的范式演进，进一步丰富了全过程人民民主的理论和实践。
党的十八大以来中国超大城市现代化治理的宏观分析
党的十八大以来，新型城镇化迈上新台阶。2012年至2024年，我国常住人口城镇化率由53.7%提升到67%，城镇常住人口突破9.4亿；城市数量增加至694个，建制镇数量达到21463个。在这一背景下，中国超大城市现代化治理也经历从“规模管控”到“系统治理”、从“经验驱动”到“数据驱动”、从“单一主体”到“多方协同”的深刻变革，形成具有全球示范意义的治理范式。这一进程不仅是对传统治理模式的超越，更是中国式现代化道路在城市治理领域的生动实践，为进一步推动超大城市现代化治理提供宝贵经验。
从演进过程看，中国超大城市现代化治理大致经历了三个重要阶段：一是治理理念革新与体系重构阶段（2012年至2016年）。党的十八大报告提出，“走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，我国城镇化开始进入以人为本、规模和质量并重的新阶段。这一阶段，超大城市现代化治理以理念革新为先导，摒弃过去单纯追求规模扩张的发展模式，转向更加注重质量和内涵的发展。通过顶层设计重构治理框架，体现了从单中心集聚向多节点协同的转型逻辑。同时，开始着力构建多元主体参与的治理体系，鼓励社会组织、企业和公众参与城市治理，逐步打破政府单一主体治理的格局。二是治理机制优化与精准施策阶段（2017年至2021年）。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。在这一阶段，超大城市现代化治理从碎片化向集成化跃升，更加注重机制优化、精准施策，治理重心转向系统性风险防控与民生服务升级。同时，进一步完善治理机制，建立跨部门、跨区域的协同治理机制，提高治理的整体性和协同性。三是治理技术赋能与智慧升级阶段（2022年至今）。党的二十大报告提出加快建设数字中国，“打造宜居、韧性、智慧城市”。超大城市现代化治理进入技术赋能与智慧升级阶段，以大数据、人工智能、物联网等为代表的新一代信息技术广泛应用于城市治理领域。各地通过建设城市大脑、智慧政务平台等，实现城市治理数据的整合与共享，不断提升治理的精准性和智能化水平。
纵观中国超大城市现代化治理实践，集中彰显四大特征：一是党建引领的穿透式治理。通过组织嵌入实现治理网络的深度覆盖，破解“看得见的管不了，管得了的看不见”难题，将政治优势转化为治理效能。这种机制的本质是将党的群众路线转化为制度设计，实现政治动员与社会参与的深度融合。二是技术赋能的敏捷治理。在科学化、精细化、智能化上下功夫，通过数字技术重构治理底层逻辑，以场景创新撬动城市治理从经验决策转向数据驱动。利用大数据分析市民需求，为治理决策提供科学依据；借助人工智能对城市运行进行实时监测和智能调控；运用物联网实现城市基础设施的互联互通和智能管理。三是“绣花功夫”的精细化治理。以“绣花功夫”破解治理末梢难题，推动治理颗粒度持续细化，畅通“毛细血管”。这种精细化不仅提升效率，更通过数据积累形成城市问题的时空图谱，为长期规划提供科学依据。四是多方共治的生态化治理。改变过去政府单一主体治理的模式，积极引导社会组织、企业、公众等主体参与城市治理，构建政府、市场、社会协同进化的治理共同体，完善政府与社会合作机制，激发治理内生活力。
尊重城市发展规律是做好城市工作的前提和保障。党的十八大以来特别是中央城市工作会议召开以来，我们端正城市发展指导思想，不断深化对城市治理的基本问题的规律性把握，走出了一条中国特色城市治理现代化之路。一是坚持党对城市工作的全面领导，完善党全面领导基层治理的体制机制，党建引领基层治理不断加强，城市基层治理效能全面提升，推动实现共建共治共享。二是坚持人民城市人民建、人民城市为人民相统一，推动以人民为中心的城市治理现代化走深走实。三是坚持问题导向与目标导向相结合，聚焦解决“大城市病”等，加快转变城市开发建设方式，深化城市建设、运营、治理体制改革，强化平急功能复合的韧性城市规划建设，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加快推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，打造宜居、韧性、智慧城市。四是以数智赋能善治，推动整体智治，带动大城善治，以城市大脑建设为抓手，以接诉即办等城市服务热线为平台，通过多维诉求数据辅助城市靶向治理、精准施策，推动超大城市现代化治理更智能、更高效、更精准。五是推动城市公共服务一体化与城市管理职能改革落实落细，做好顶层设计，强化空间治理，从注重规模扩张到强调质量内涵，把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，着重在教育、就业、居民收入、社会保障等领域进行制度创新探索，以科学有效的制度，保障和实现群众合法权益，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
城市治理的重中之重是落实好中央城市工作会议“五个统筹”的要求，推动以人为核心的新型城镇化，发挥超大城市推动全国统一大市场建设和扩大内需做强国内大循环中的最大潜力。超大城市现代化治理的本质不是对抗复杂性，而是通过制度创新实现秩序与活力的辩证统一，这正是中国式现代化道路的深层逻辑。中国超大城市现代化治理的深层价值，在于为人类城市文明贡献三重范式：一是规模治理的辩证法，在“集聚效应”与“治理负荷”间寻找动态平衡点，在保持经济密度的同时实现空间舒展；二是技术治理的价值理性，在效率追求中嵌入算法伦理与数字包容；三是文明治理的共生逻辑，将尊重自然、顺应自然、保护自然的“天人合一”理念转化为生态城市建设实践，推动生产、生活、生态“三生融合”。中国通过制度优势实现“集中力量办大事”与“精准施策解难题”的有机统一，在保持发展动力的同时完成治理升维。这种治理范式不仅为发展中国家破解“规模诅咒”提供方案，更在数字文明、生态文明维度贡献中国智慧。随着治理体系向“全域智治”“韧性共生”进阶，中国超大城市治理必将为人类城市文明书写新的篇章。
以解决城市病为切入点提高城市治理能力
随着我国城市化进程的加速推进，大城市在经济、文化、科技等方面的集聚效应愈发显著。与此同时，人口过度集中、资源消耗加剧、空间布局不合理等问题日益凸显，破解城市病成为实现城市可持续发展的关键。城市病的形成机理在于人口与资源错配、城市规划与建设滞后、治理模式单一等，突出表现为交通拥堵常态化、公共服务供需矛盾突出、生态环境压力加剧。破解的核心是结合中国人口多、建设用地少等国情，确定中国超大特大城市高质量发展的规模、密度和强度的合理区间。破解的关键是强化多层嵌套的大都市圈空间规划，建设多组团、多中心、多层级的都市圈内部体系，积极引导市场，推动核心区的非核心功能疏解。
这些年，北京市围绕有效化解各种“城市病”，实现了从规模扩张到减量发展的治理逻辑转型，为超大城市现代化治理提供了宝贵经验。
夯实党建引领基层治理机制。以坚强基层政权提高基层公共服务精准化精细化水平和效能，率先实现基层治理现代化。通过12345市民服务热线和党建引领接诉即办改革，将群众诉求转化为治理资源，构建治理共同体，将民生诉求精准嵌入治理流程，从诉求驱动到智慧赋能，重构以人民为中心的需求驱动型善治新范式。超大城市是党建引领基层治理的重要场域。《北京市接诉即办工作条例》将实践经验上升为法律规范，推动从专项整治向常态化治理转型。特别是依托城市大脑分析1.5亿件诉求数据，形成“日通报、周汇总、月分析”机制，海量数据让基层治理更有靶向性，走出一条数智时代的城市治理创新之路。
坚持功能疏解与空间重构并举。牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，以《北京城市总体规划（2016年—2035年）》为引领，以人口规模、建设规模“双控”反向推进城市功能优化，开创超大城市减量提质发展新范式。通过疏解非首都功能、建设城市副中心和多节点新城，构建“一核两翼”空间格局，通过功能疏解、产业转移和人口调控，有效缓解人口、资源、环境压力。特别是围绕深入推进花园城市建设，统筹全域绿化彩化立体化，高质量抓好精华片区建设，推进“无界公园”建设，有效提升城市运行效率和宜居水平。
“都”与“城”发展的辩证统一。京津冀协同发展重大战略实施十余年来，“都”的功能进一步强化汇聚，非首都功能持续疏解迁出，国际一流的和谐宜居之都加速建成，做好了城市建设“加减法”运算必答题。同时，围绕系统治理与韧性提升协同，创新“城市体检”机制，构建“全生命周期”管理体系，通过生态修复和基础设施升级增强城市韧性，突破了传统单中心扩张模式，验证了“规模控制—结构优化—功能跃升”的螺旋演进路径，为全球超大城市现代化治理贡献了“制度性集体行动”的中国方案。
北京市围绕解决城市病的系列举措，无不彰显系统性、整体性、协同性思维。其一，紧紧抓住疏解这项工作不放松，更加注重在疏解过程中的提升，真正通过疏解带动天津、河北实现协同发展。其二，在高标准高质量建设好北京“新两翼”的同时，更加注重培育区域的增长极，深刻理解中央提出“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的深刻含义，打造全国高质量发展的样板。其三，发挥京津冀在推动区域高质量发展方面的作用，以点带面助力建设以首都为核心的世界级城市群，形成对山东、内蒙古、山西等周边地区的辐射带动作用。其四，围绕建立全国统一大市场，不断创新协同发展体制机制，推动重点领域协同向规则协同并重转变，进一步深化产业链供应链协同融合，推动自贸区等开放平台加强制度创新合作，共同对接国际高标准经贸规则。其五，坚持人民城市人民建，切实以人民为中心推动协同发展，不断增强区域内老百姓获得感、幸福感、安全感。特别是围绕推动京津冀医疗、养老、教育等公共服务政策协同，持续推进“三北”防护林等重大生态工程建设等，让京津冀的天更蓝、地更绿、水更清。
北京破解城市病的经验对其他国际大都市最大的启示，就是要明确战略定位，拓展战略空间，实现战略突破。对于北京而言，要紧紧围绕打造“四个中心”，以非首都功能疏解为核心，大力促进结构调整优化，加快建设京津冀协同创新共同体，深化与津冀两省市协同互动，推动形成京津冀协同发展的良好局面。以2025年1月国务院批复同意《京津冀国土空间规划（2021—2035年）》为标志，落实京津冀协同发展战略部署进入新阶段。从城市竞争力角度看，北京作为国际城市，未来发展的最大竞争优势是京津冀世界级港口群建设。要进一步提升京津冀“对外开放门户功能”，把建设京津冀世界级港口群放到更加重要的位置，以陆港为基础、空港为引领、海港为特色、国际数字贸易港为战略制高点，强化“四港联动”，努力建成畅通我国经济大循环的强大引擎和联通国内国际双循环的战略枢纽。同时，北京破解城市病的经验中，最重要且最鲜明的特色在于突出科技创新的引领，形成对全球创新版图的重塑。创新的本质是知识资本、制度资本与人力资本的协同进化。这种优势的释放需要突破传统要素叠加的线性思维，加快构建城市创新生态系统。当前，北京的高密度知识生产机构与高能级创新主体已经形成独特的空间集聚效应，要发挥北京在人工智能领域拥有全国唯一国家级集群的优势，推动京津冀国际信息产业和数字贸易港的发展。
城市群战略与城乡区域协同高质量发展
城市群作为现代经济空间组织的高级形态，既是国家竞争力的核心载体，也是破解城乡二元结构、推动区域协调发展的关键抓手。中国城市群发展战略推进过程中面临的深层次矛盾，本质上是制度逻辑与发展规律的结构性错配，比如，行政区划与协同发展错配、产业布局与集聚效应错配、发展动力与合作机制错配、空间范围与集聚规模错配、政策导向与实际需求错配、公共服务与要素流动错配、规划制定与实施协调错配等。高质量城市群需实现五大协同：要素流动协同（劳动力、资本、技术跨域配置效率提升）、制度规则协同（政务服务、市场监管、生态保护标准统一）、风险防控协同（应急管理、金融安全、数据治理联防联控）、文化价值协同（地域文化传承与现代文明融合）、数字治理协同（数据底座共建、算法模型共享）。这种多维度协同使城市群从“地理邻近”升级为“功能共生”，形成更具韧性的空间组织形态。
当前城市群战略面临三重张力：其一，集聚与均衡的张力，核心城市“大城市病”与边缘区域“发展塌陷”并存。其二，效率与公平的张力，数字经济加剧“数字鸿沟”，乡村要素收益分配失衡。其三，增长与可持续的张力，传统工业化路径与“双碳”目标存在冲突。突破路径需聚焦三个转向：一是从“单点突进”转向“系统重构”，将城市群发展与乡村振兴、新型城镇化战略深度融合，建立“城市反哺乡村—乡村支撑城市”的共生关系。二是从“硬件联通”转向“制度贯通”，在基础设施互联基础上，推进市场监管、环境标准、数据规则的跨域统一。三是从“规模导向”转向“价值跃升”，以“文明城市”“公园城市”理念重塑空间价值，将文化传承、生态福祉纳入发展评价体系。
城乡区域协同的核心在于要素优化配置。要着力处理好规模扩张和集约紧凑发展的关系、自然发展与空间优化的关系、基本建设和特色发展的关系、自主发展和合作联动的关系、统筹发展和重点建设的关系。这要求加快打通三大通道：一是人口流动通道，通过居住证制度与公共服务均等化，引导农业转移人口就近城镇化，避免“半城市化”陷阱。二是土地置换通道，试点跨区域耕地占补平衡、建设用地指标交易，腾出土地裁出更多产业“大衣料子”，破解“城市缺地、乡村闲置”矛盾。三是资本循环通道，设立区域性绿色发展基金，引导社会资本参与县域基础设施与产业园区建设。
在此背景下，北京的发展与治理为城市群战略与城乡高质量发展贡献了典型案例和有益经验。“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”，是新时代北京如何建设发展的根本命题。北京作为全国首个减量发展的超大城市，在城市发展中秉持“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，构建了政府引领、社会参与、责任规划师支持、居民共建的可持续模式，通过拆违腾退、疏解非首都功能的“减法”，置换高质量发展“增量”，破解空间超载难题，重塑城市功能品质，形成了具有中国特色的“首都经验”。加快现代化首都都市圈建设，夯实世界级城市群建设基础，是“十五五”京津冀协同发展的战略制高点。从北京发展转向首都发展，从单一城市发展转向京津冀协同发展，从聚集资源求增长转向疏解非首都功能谋发展，从城市管理转向超大城市现代化治理，这四大转变的实现，贯穿了一条主线，那就是完整、准确、全面贯彻新发展理念，明确首都功能战略定位、推进北京城市减量发展。换言之，只有明确了北京的城市战略定位，才算抓住了北京城市建设的“牛鼻子”。
近年来，北京积极开展城市更新行动，对建成区内城市空间形态和城市功能进行持续完善和优化调整。从规划引领到政策支撑，再到市、区、街道（乡镇）联动，不断探索和创新城市更新模式，为城市可持续发展创造了空间。其核心在于打破传统单中心扩张模式，通过空间重构、功能优化、制度创新三位一体改革，破解人口膨胀、环境污染、交通拥堵、学位紧张等“大城市病”，通过构建“一核两翼”空间格局，将非首都功能疏解与城市更新相结合。据北京市第七次全国人口普查数据显示，中心城区的人口在十年间减少了72.8万人，占比下降了9.5个百分点。目前，北京市已经实现城六区常住人口比2014年下降15%的目标，城乡建设用地减量130平方公里，成为全国第一个减量发展的超大城市。
随着非首都功能疏解和重点功能区建设发展，“人随产业走”效应持续显现，相关区域居住、就业人口增长明显。其中，北京城市副中心通勤组团逐渐形成，通州向朝阳通勤强度随之降低。大兴、顺义、房山等区也形成了新的通勤组团。相关数据显示，北京市当前约60%的通勤人口为区内通勤；北京城市副中心内部通勤比例由2019年约35%上升至2023年约37%，实现了城市空间结构从“摊大饼”向“组团式”跃迁。目前，北京市已经构建起完整的以城市总体规划、各区分区规划以及乡镇国土空间规划和控制性详细规划为依托的“市—区—街镇”的规划传导体系。持续推进城市更新行动，以亮马河流域改造提升等项目为示范，打造更多融合旅游、休闲、商业、文娱等功能的景观精品，不断提升城市品位，实现了城市建设发展的关键性动力转型。这种治理创新本质上也是空间政治经济学理论的本土化实践，即通过行政手段与市场机制的精准耦合，重构要素流动秩序，使城市系统在保持经济活力的同时实现“熵减革命”。
但同时也要看到，北京作为超强核心城市，其“虹吸效应”与“行政壁垒”形成双重挤压，行政区划刚性约束与生产要素自由流动需求间的冲突还不同程度存在，使得京津冀等城市群仍存在“虹吸效应”强于“溢出效应”的结构性困境。从目前情况看，现行跨区域协调机制多停留在府际协议层面，缺乏利益平衡机制，生态绿色一体化发展示范区等创新实践尚未突破财税分成、政绩归属等核心制度瓶颈，跨省域生态补偿、公共服务均等化等议题因缺乏制度性交易平台而推进缓慢。这些结构性矛盾共同使得城市群发展面临“物理空间连绵化、经济联系脆弱化、制度整合表层化”的挑战，其破解需要从制度变迁视角重构区域治理体系，更加注重要素融合发展，不断提升城市运营能力，推动城市功能品质活力提升行动向深度拓展，持续增强城市对人才、资金、技术等优质资源的集聚力配置力，促进各方共同打造高能级开放平台和立体开放通道，推动城市群从结合走向融合。
“人工智能+”的智慧高效城市治理新场景
人工智能技术正在重新定义城市治理的底层逻辑。其核心价值不在于代替人类决策，而在于拓展治理的可能性边界——通过海量数据解析与复杂系统建模，使城市从“被动应对问题”转向“主动塑造秩序”，具体表现为数字政府行政理念从“数字化”向“数智化”更新、组织形态从“科层制”向“扁平化”重组、业务服务从“粗放式”向“精细化”升级、运行管理从“碎片化”向“合力化”优化、话语结构从“独白性”向“共识性”转变等。这一进程标志着超大城市现代化治理进入“智能体”时代，其本质是通过技术、制度与价值的系统耦合，构建从感知到分析决策和执行的智能闭环，实现治理效能的指数级跃升。2025年政府工作报告提出“持续推进‘人工智能＋’行动”。DeepSeek在各地各个领域的加速部署，将大大推动形成智慧高效治理新体系，促进城市治理与城市发展相互赋能，真正实现大城细管、大城智管、大城众管。在这方面，北京等超大城市现代化治理转型要找准着力点和发力点。
第一，加快构建多中心网络化治理体系，强化创新链全谱系集成能力，将基础研究、技术攻关、产业转化三大环节深度耦合，不断夯实北京在全球科技竞争中最为独特的战略优势。从全球科技竞争格局审视，北京已突破传统“技术追赶”模式，在应用创新领域形成显著优势，并正在基础研究层面向全球引领者发起冲击，要加快推动城市副中心与雄安新区形成“双核驱动”，推动要素流动从虹吸效应转向辐射效应。第二，创新“城市大脑”智慧治理模式，加快从“数字映射”向“智能思考”进化，加快打造超大城市智能体，强化政务模型训练，围绕DeepSeek等基础通用大模型的本地化部署，结合“城市大脑GPT”和“数智公务员”等创新范式转化提升城市大脑自我思考、自我进化能力。同时，通过一体化和系统化手段，完成全量、全要素的数据归集和集约、节约的数据存储，全面构建简易便捷、集约高效、安全规范的政务决策模型和模式，不断降低应用场景和数据资源的开发与使用成本，实现治理精度从宏观管控向微观响应提升。第三，加快完善超大城市韧性建设框架，强化数字资源统一调度、政务模型统一生成，培育智能监管、智能调度、智能分析、辅助决策能力，构建超大城市智慧高效治理新体系。围绕框架构建、应用范围、实践执行、行政方式和主体结构等维度，强化态势感知、趋势研判、调度敏捷、处置高效的城市治理实战能力，积极拓展信息物理社会融合系统生态环境下数字技术赋能城市韧性治理的发展路径，打造具有辨识度的宜居韧性智慧治理样板。
中国式现代化城市治理学目前还是一个新领域，科学智算、整体智治是其中最具价值的新概念。2020年3月，习近平总书记在浙江考察期间来到杭州城市大脑运营指挥中心，观看了“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”等应用展示，指出“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。这一重要论断，指明了政府可以通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间有效协调，实现精准、高效的公共治理。
实现整体智算和智治，是提升公共治理有效性的重要路径。整体智算和智治强调通过数字技术的深度嵌入，实现城市治理的逆碎片化转型，提升治理效率和效能。这一概念不仅关注技术层面的创新，还注重治理主体之间的协同合作，以及价值目标的实现。其深层的理论突破体现在三方面：其一，创建了治理需求侧改革的实践样本，通过建立诉求热力图和未诉先办预警模型，将治理资源配置从经验决策转向数据驱动，推动公共政策制定从供给主导型向需求牵引型转变。其二，探索出行政过程民主化的中国路径，优化了政府行为的实时监督与动态调适机制。其三，验证了数字时代整体性治理的转型成效，通过打通数据壁垒，构建全链条数字化治理系统，实现治理碎片化向协同化的范式转换。这种制度创新对治理理论发展具有双重贡献：在工具理性层面，创建了超大规模复杂社会精准治理的技术方案；在价值理性层面，探索了社会主义民主政治微观实现机制。其蕴含的以治理效能增进政治认同逻辑，为数字时代的国家治理现代化提供了理论生长点，特别是通过算法赋能使哈贝马斯倡导的“交往权力”获得制度化载体，为破解官僚制效率与民主性张力的经典命题提供了中国经验。接下来，要进一步结合目前数字技术测量公共治理行为的准确度，通过试点等方式，在不同业务部门、不同地方政府开展政策试验，探索更加精细的“智治”边界，并结合技术进步，保留动态调整的制度入口。同时，要进一步深化制度创新的理论提炼，重点研究诉求驱动治理中的权力重构机理、数据民主化的制度边界以及技术治理与政治价值的融合路径，为全球治理理论发展注入新的学术想象力。
当然，城市大脑建设和运行中也面临着深层次的风险和挑战，尤其是技术与制度双重嵌入性风险，折射出数字治理时代的系统性挑战。技术理性与治理逻辑的结构性冲突日益显现，城市运营中心的实体化运作面临权责重构难题，传统科层制与扁平化数字治理架构产生组织摩擦，有些地区出现的“指挥大厅空转”现象暴露了技术系统与行政体系衔接失效。更为严峻的是安全韧性挑战，城市大脑的泛在化连接使关键基础设施暴露于复合型风险，“一个账号被盗，一个城市停摆”的威胁不容忽视。社会伦理层面，技术赋权与数字鸿沟的悖论持续扩大，老年人等群体在“扫码治理”中遭遇社会排斥，而算法推荐形成的“信息茧房”正在解构城市共同体意识。更深层的矛盾在于发展模式异化，个别城市大脑建设重硬件投入轻场景创新，有些城市大脑实际应用场景可能不足设计目标的40%。这些风险本质上源于数字治理的三重脱嵌：技术系统与制度环境的脱嵌、数据流动与权利保护的脱嵌、智能应用与人本价值的脱嵌。其破解需要构建技术、制度、社会协同演进的治理生态，通过加快数据治理立法、建立算法审计制度、完善数字包容机制等系统性改革，加强物人融合全域类脑感知系统、多跨协同智能决策处置系统、高效协同算力调度系统、开放共享创新生态系统、安全可靠数据保障系统建设，实现城市大脑从工具理性向价值理性的范式跃迁。
以人民为中心的需求驱动型治理新范式
超大城市是经济社会发展的重要引擎，也是各类矛盾风险的汇聚点。对超大城市现代化治理而言，有效感知和快速回应民意诉求不仅关乎社会稳定，更是人民至上治理理念的体现。但在目前的超大城市社会治理中，普遍存在民意有效感知难、处置部门职责明晰难、治理主体之间信息共享难、跨部门跨区域跨层级协同共治难等问题。2019年以来，北京建立起以12345市民服务热线为主渠道的“接诉即办”机制，以及对市民诉求“快速响应、高效办理、及时反馈、主动治理”的接诉即办公共服务体系，以实现对市民和企业诉求的全周期闭环管理，正是对这一时代命题的创造性回应。在“一条热线撬动城市治理大变革”的背后，是整个治理哲学的重构、制度体系的重塑和技术范式的升级，其将市民需求从治理客体转化为驱动力量，实现超大城市现代化治理从“管理本位”到“服务本位”的根本性跨越，为全球城市治理改革浪潮贡献了“北京模式”与“中国方案”。
探索形成“治理需求侧改革”的实践样本，通过党建引领，不断夯实各级书记抓落实机制，将党的领导贯穿治理全过程，将政治优势转化为治理效能。当前，超大城市现代化治理中对敏捷性治理的要求越来越高，而接诉即办成功背后正是其蕴含的多种“胜任力”的集合，是包括感知层、技术层、制度层以及动力层的全方位治理重塑。北京通过整合64条政务服务便民热线，搭建“20＋N”网上渠道，将343个街道（乡镇）、16个区、79家市级部门、58家承担公共服务职能的市属企业、104家重点平台企业纳入派单范围，推动诉求受理直达一线、直达现场、直求结果，实现了公共政策制定从“供给主导型”向“需求牵引型”转变。
全面践行“行政过程民主化”的中国路径，对群众诉求人、地、事、物和承办单位等基础数据分类画像。实现治理碎片化向协同化的范式转换，形成政府行为的实时监督与动态调适机制，使行政过程兼具协商民主的开放性与科层制的高效性。大城之治，机杼万端。相关数据显示，北京接诉即办改革6年来，共受理群众和企业反映1.5亿件。改革从“有一办一”向“主动治理”深化，通过“每月一题”模式为解决共性难点问题提供了创新路径，体现主动治理的理念，实现人民城市为人民的治理目标。
推动提升“数字时代整体智治”的创新价值。12345市民服务热线目前已经积累了上亿条民生大数据，这是持续深化接诉即办改革的源头活水。通过对这些诉求数据的多维度分析形成的整体“城市体检报告”，可以更直观展现城市治理在哪些方面存在不足、哪些方面需要加强改进，提高解决问题的靶向性和有效性，形成基于市民诉求发现问题、分析问题、解决问题的完整链条，从而提升超大城市现代化治理水平。接下来，要不断推动市民热线从“窗口”向“窗口＋智库”转型，深度挖掘民生大数据潜能，依托数据研判找准改革发力点，让数据“富矿”成为超大城市现代化治理的强劲引擎。
接诉即办是对“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的践行。12345市民服务热线解决的是群众最关心、最直接、最现实的利益问题，涵盖城市建设、医疗卫生、食品安全、住房保障、农村治理、环境保护、社会治安等各个方面。要透过这扇窗口，进一步总结和完善党全面领导基层治理制度，持续加强基层治理体系和治理能力现代化建设。
突出政治引领、组织引领、能力引领、机制引领，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒，推动党的组织和工作向小区、楼门、院落、管理网格等治理单元延伸，向业主委员会（物业管理委员会）、物业服务企业、社区社会组织等治理主体覆盖，引领基层各类组织在协调各方利益关系中掌握协商方法、提高协商能力。加强基层党群服务中心建设，夯实基层党建和基层治理实体支撑。
以赋能增效为重点巩固吹哨报到工作机制，以群众满意为目标完善接诉即办工作机制，以源头治理为导向健全主动治理工作机制。统筹落实《北京市街道办事处条例》《北京市接诉即办工作条例》，提高“吹哨”精准度，增强“报到”实效性，推动“七有”“五性”监测评价向街道（乡镇）延伸。完善“每月一题”机制，聚焦群众诉求集中的高频、共性问题，加强季节性等问题的分析预判，推动多方联动解决跨部门、跨区域问题。开展治理类街道（乡镇）整治提升，在政策、项目和资源等方面给予支持。总结固化主动治理实践经验，实现接诉即办与主动治理有机衔接并持续向未诉先办深化，积极探索党建引领基层治理“围着基层转”“大家商量着办”等超大城市基层社会治理新范式。
增强街道（乡镇）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力和平安建设能力。加快完善街道（乡镇）职责清单，完善基层政务服务体系建设，实施服务事项标准化、清单式管理。坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强街道（乡镇）综治中心实战化平台建设，推进其与吹哨报到、接诉即办和网格化服务管理体系有机衔接，健全基层社会心理服务体系，完善心理疏导服务机制，建立社会心态监测机制，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。
用好民生大数据，提升基层治理精细化、智慧化水平，推广智能感知等技术应用，提升基础设施智能化水平。推动大数据、区块链、人工智能等现代科技与基层治理深度融合。充分发挥政府统筹引导作用，拓宽社会资本参与渠道，完善支持政策，创新激励机制，激发社会资本参与基层治理活力，联动技术治理、数据治理、地方政府创新、政党回应等多个不同主题，推动政治驱动的技术、制度和政治三元互动模式治理创新。
一定程度上可以说，以北京市创新实践的“接诉即办”“未诉先办”为创新路径方向，有效推进中国超大城市现代化治理跃升新台阶。这场跃升，是现代城市治理中对以人民为中心理念的深刻实践，是技术赋能的智慧政务和数字政府的整体重塑，是将党组织优势转化为“先办-即办-速办”新体系的治理动能再造，是以高水平党建引领基层高效能治理的成功探索。我们要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，突出抓基层、强基础、固根本，把人民需要、人民诉求、人民满意深度嵌入城市治理体系，以高质量发展和高效能治理奋力谱写中国式现代化新篇章。
加快构建中国城市学自主知识体系
当前，中国拥有世界上数量最多的大城市和城市人口。在此背景下，传统西方城市理论在阐释中国城市发展规律、指导治理实践时，日益显露出其局限性和滞后性。以人民城市理念为指引加快构建中国城市学自主知识体系，既是破解“西方中心主义”学术霸权的必然选择，更是解码中国式现代化城市发展道路的理论自觉、推动我国城市学发展的必然选择。这一知识体系的建构，需立足马克思主义城市理论的本土化创新，融合中华优秀传统营城智慧，提炼当代中国城市治理实践经验，形成具有主体性、原创性、系统性的理论范式。
重构治理哲学。传统公共行政理论将城市视为需要被规训的空间实体，治理活动聚焦于秩序维护与效率提升，形成“供给创造需求”的路径依赖。而需求驱动范式则立足于“城市即人”的价值哲学，将治理视为满足人的发展需求、实现人的价值跃升的过程。这种转向具有三重理论突破：一是主体性重构，打破“政府—市民”的分立，市民从政策对象转变为治理共同体的有机组成部分。借助哈贝马斯交往行为理论构建的协商治理框架，需求表达不再是单向度的利益申诉，而是通过制度化渠道转化为治理议程的构成要素。二是动态性认知，引入复杂适应系统（CAS）理论，将城市视为持续演化的生命体。市民需求并非静态存在，而是随着技术变革、文化变迁、代际更替持续迭代。需求驱动治理需要构建具有自组织特性的响应机制，实现治理策略的动态调适。三是价值性融合，超越功利主义与社群主义的对立，在个体诉求与公共价值的张力中寻求平衡。罗尔斯“差异原则”在治理场域的创造性转化，体现为通过算法模型优化公共服务资源分配，既保障基础服务的公平可及，又满足个性化需求。
重塑制度体系。突破传统科层制的制度刚性，构建起具有弹性响应能力的制度架构。这种制度创新的核心在于建立需求传导的“四重机制”：一是需求识别机制，通过数字孪生城市构建全要素感知网络，整合12345市民服务热线、社交媒体、物联网终端等多源数据，运用自然语言处理（NLP）与情感分析技术，实现市民诉求的智能聚类与热点预测。二是需求分级机制，引入公共政策优先级模型，构建需求“重要性—紧迫性—可行性”三维评估体系。将市民诉求划分为基本生存需求、品质提升需求、发展赋能需求等层级，对应建立差异化的响应策略。三是资源适配机制，创新“政策工具箱”模式，建立治理资源与需求类型的动态匹配规则。对于标准化公共服务需求，采用智能派单系统实现资源精准投放，聚焦复杂性治理难题，设立治理创新实验室等开展政策沙盒测试。四是效能反馈机制，构建全过程治理效能评估模型，将市民满意度、需求解决率、政策迭代速度等指标纳入考核体系，通过区块链技术实现治理过程的全链追溯，确保需求、决策环节的可视化与可问责。
升级技术范式。数字技术赋能体现在三个维度：其一，需求感知的升维，城市感知体系从物理空间向数字空间延伸，通过5G、北斗、量子传感等技术构建起空天地一体化感知网络。其二，需求解析的深化，城市大脑通过知识图谱与深度学习技术，实现需求信号的智能解析与归因分析。其三，需求响应的进化，数字孪生技术推动治理从后置响应转向前置干预。通过构建城市复杂系统仿真模型，预测政策干预的需求演化轨迹。
重建治理秩序。城市文明的底层逻辑重构体现在三个层面：其一，空间正义的重塑，通过参与式规划打破资本主导的空间生产模式，使城市空间真正成为满足人的发展需求的载体。其二，治理伦理的升华，在效率至上主义与技术工具理性的双重困境中，需求驱动范式确立了“技术向善”的价值准则，确保技术赋能始终服务于人的尊严与权利。其三，文明形态的跃迁，超大城市现代化治理从功能主义阶段迈向人本主义新形态。当治理活动真正以人的需求为原点，城市就超越了物理空间的物质属性，成为培育创新、激发潜能、实现价值的文明场域。
当西方城市理论在智能革命、气候变化、社会撕裂等挑战面前日益失语时，面向2035的中国城市学自主知识体系的建构，不仅关乎我国在国际学术领域的话语权，更是对人类城市文明存续发展重大命题的回应。从“城市让生活更美好”到“人民城市为人民”，中国正以理论自觉开启城市文明新纪元。
参考文献
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汤姆·梅恩，2019，《复合城市行为》，南京：江苏凤凰科学技术出版社。
The Chinese Paradigm for Modern Urban Governance of
Megacities Towards 2035
Lian Yuming
Abstract: Modern urban governance of megacities is a common challenge in the global urbanization process. The practice of modern urban governance in China's megacities is redefining the global urban science theoretical paradigm. The new model of modern urban governance represented by the "immediate responses to public complaints and requests" reform in Beijing, for instance, not only enriches the theoretical connotation of Foucault's "governance technique", but also achieves an academic elevation of Ostrom's "institutional analysis and development framework". On the new journey in the new era, China's modern urban governance of megacities should be guided by the concept of people-centric cities, take the addressing of urban maladies as the entry point, continuously promote the "artificial intelligence+" initiative, promote mutual empowerment between urban governance and urban development, deeply embed people's needs, people's demands, and people's satisfaction into the urban governance system, and promote the deepening and expansion of theoretical research on China's modern urban governance of megacities. Under such circumstances, it is especially important to accelerate the systematic construction of the disciplinary system, academic system, and discourse system, and build a Chinese independent knowledge system of urban studies that is rooted in the Chinese soil and leads the development trend.
Keywords: modern urban governance of megacities, immediate responses to public complaints and requests, urban studies, independent knowledge system
责 编∕肖晗题 美 编∕周群英
