1937年10月23日，聂荣臻率领八路军第115师一部、第120师一部及八路军总部的部分人员，进入晋察冀边界地区，开展宣传发动群众、创建敌后抗日根据地的工作。11月7日，中共中央指示成立晋察冀军区，由聂荣臻任司令员兼政治委员，以五台山为中心开展游击战争。11月18日，为使指挥机关处于适中位置，晋察冀军区司令部由五台迁驻河北阜平县城。不久，晋察冀省委在阜平正式成立。各地区党的特委和县以下组织也先后建立起来。晋察冀抗日根据地的建立，在一定程度上改善了华北抗日战场的局势，并逐渐成为我党、我军在华北地区坚持抗战的重要战略基地。同时，这支以第115师留在五台地区部队为主组建的抗日武装，也逐渐发展成为一支英勇善战、功勋卓著的雄师劲旅。
率先建立抗日民主政权
晋察冀抗日根据地成立不久，华北重镇太原沦陷。作为正面战场主力的国民党军迅速南撤，侵华日军则乘势进攻，占据黄河以北的大片领土。随后，毛泽东同志在《关于坚持华北游击战争的指示》中明确提出：“山西各军大溃，除刘湘、汤恩伯外，暂时均不能作战。正规战争结束，剩下的只是红军为主的游击战争了。”更为严重的是，国民党军的仓皇撤逃，引起当地国民政府各级机关人员的恐慌，他们也纷纷逃离华北，一度造成该地区的权力真空。一时间，土匪、流氓、会道门等趁机蜂起，人民群众的生活苦不堪言。
聂荣臻率晋察冀军区到阜平前就考虑建立敌后抗日根据地，除发展武装力量外，还应在政治、经济、文化等方面采取有效措施。国民党的旧政权垮了，只有建立起新的抗日民主政权，才能安定人心，如同竖起一面大旗，使人民群众和各种抗日力量聚集在这面大旗之下。经请示中央批准，他一到阜平就与五台县县长宋劭文、盂县县长胡仁奎以及冀察两省的有关人员座谈，商量成立全区政权机构问题。12月5日，晋察冀边区临时行政委员会筹备处在河北阜平成立，迈出了建立抗日民主政权的第一步。1938年1月，在经过1个多月筹备后，晋察冀边区军政民代表大会在阜平隆重召开。这次会议，共有140余名参会代表，其中不仅有共产党、国民党、各抗日武装、各抗日阶层的代表，也有少数民族代表、国民党旧政府的代表，甚至有五台山的和尚、喇嘛等宗教界代表。会议期间，代表们本着团结一心、共同抗日的原则，共商抗日救国大计，并最终通过涉及晋察冀边区政治、经济、军事、文化、财政等各项议案，并通过民主选举产生晋察冀边区临时行政委员会。
临时行政委员会的产生，标志着晋察冀边区有了统一的政府机关，人民群众有了可以依靠的政权保障。更为重要的是，这次选举活动是由我党发起、边区各界人民群众积极参与的，它极大提振了边区军民团结一致、抵抗侵略的信心和斗志。1月底，经国民政府行政院批准，行政委员会取消“临时”的名称，开始正式全面地行使政权职能。有了这次成功尝试，边区的基层群众也受到教育和鼓舞，在随后的基层政权建设过程中，晋察冀边区先后有8000余个村根据行政委员会的命令举行了民主选举，把民主政权建设落实到了末端。
大力建设抗日武装力量
1937年10月，由于第115师主力奉命南下，由聂荣臻率领、继续在晋察冀边区坚持斗争的剩余力量只有2000余人。之后，通过两年多动员人民群众参军和收编各种武装，到1939年底，晋察冀军区编制的主力部队就有9.4万余人，是成立之初的数十倍之多，战斗力大为增强。
除了主力部队外，晋察冀军区在地方武装的建设方面也卓有成效。当时，在军区的统一部署下，根据地各村年满16岁、不足55岁的男女村民都被纳入抗日自卫队当中。起初，抗日自卫队的队员并不完全脱离生产，只执行传递情报、站岗放哨、打扫战场等任务，使用的武器装备也主要是一些就便器材，如长矛、锄头、大刀等。随着战事发展，在自卫队当中逐渐涌现出许多优秀的战斗队员、积极分子，各地遂依托他们组建起由党员领导的基干自卫队和青年抗日先锋队，统称民兵，成为晋察冀边区精干强悍的游击组织。
1939年9月，为进一步增强抗日武装力量，晋察冀边区行政委员会颁布《边区人民武装抗日自卫队暂行组织条例》，正式提出建设“百万民兵”的号召。与此同时，根据地人民群众也积极参加八路军，各地广泛出现“母亲送儿上战场，妻子送郎打东洋”的动人场景，并涌现出如平山团、阜平营等以新兵入伍地命名的作战单位。聂荣臻司令员大为感动，给他们起名“子弟兵”，这一称谓很快家喻户晓，也在无形中密切了军民关系，增进了根据地的军政军民团结。
敌进我进，到敌后之敌后去
从地形上看，晋察冀抗日根据地与晋冀豫、晋西北、山东抗日根据地等有很大不同，其中比较突出的一个特点是这里以平原为主，这也是开展敌后游击战争的一个劣势。因为在平原地区，敌军容易发挥机动性强、火力强的优势，不利于我军分割包围敌人、打运动战歼灭战。抗日战争进入战略相持阶段以后，敌军在晋察冀一带逐步展开“扫荡”和“蚕食”，破坏我根据地建设、残害我根据地军民，晋察冀抗日根据地进入一个比较困难的时期。1942年9月11日，晋察冀分局和军区在平山县寨北村召开党政军高级干部会议，学习贯彻党中央关于开展“敌进我进”斗争的指示，并明确提出了要“到敌后之敌后去”的口号，把武装斗争作为对敌斗争的核心内容。这次重要的会议被称为北寨会议，其所确定的对敌武装斗争方针，成为晋察冀抗日根据地军民开展平原游击战的重要指导原则。
“到敌后之敌后去”，关键有两点：一是怎么突破敌人的封锁线，二是突破之后如何在敌后站稳脚跟。在前一阶段的斗争当中，根据地也曾有部分武装力量做过这方面尝试，但大都以失败告终。北寨会议之后，各部队针对各自情况，精心准备并展开实际工作。首先，组建坚强的武装工作队，即武工队。深入敌后的作战行动，是对战斗人员军事素质与心理素质的双重考验。根据地在组建武工队的过程中，将主力部队中的优秀指战员和地方干部结合起来，组成坚强的党支部，同时兼顾战斗任务和地方工作。随后，在群众的帮助下通过敌人的封锁沟。敌人为了加强“蚕食”，在根据地周边地区挖掘了纵横密布的封锁沟，通常宽4至9米、深5米，并布设大量的地雷、铁丝网等障碍物，妄图通过这种方式将军民困死在根据地里面。在得知武工队要过封锁沟时，大量曾经被迫参与过“挖沟”的群众主动联系部队，不仅把地雷埋设的具体位置全部标出，还冒着生命危险帮武工队架梯子、捆绳索，帮助他们通过封锁沟。
在越过封锁沟之后，武工队充分发挥群众工作的优势，与敌占区的群众建立了密切的关系。在被敌人“蚕食”不久的村庄里，党的地下组织和民主政权并未被完全破坏，武工队遂依托这些组织重建秩序、开展工作。在一些被敌人破坏比较严重的地区，地主、汉奸势力活动猖獗。武工队一面向群众宣传我党的抗日主张，一面严惩欺压群众、助日作恶的反动分子，增强群众坚持抗战的信心。经过一段时间的努力，不仅普通群众大力支持武工队，就连那些被日军蛊惑收买、答应为日军传递情报的“联络员”也主动向我军示好，帮助我军向敌人传递假情报，从敌人的耳目变成了我军的耳目。在群众的拥护和配合下，武工队和其他武装力量不仅在敌后站稳了脚跟，还积极作战、打击敌军，消灭了敌人大量有生力量，并在敌后建立起众多小块的游击根据地，成为我军积蓄力量、准备反攻的重要基础。
毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“人民是最好的鉴定人，他们知道八路军新四军这时数量虽小，质量却很高，只有它才能进行真正的人民战争，它一旦开到抗日的前线，和那里的广大人民相结合，其前途是无限的。”晋察冀抗日根据地就是一个典型代表，从创建之初的2000余人，经过坚持斗争和不断发展，不仅在抗战期间累计向其他根据地输送了33个整建制团和25个团架子，而且在抗战结束时建成一支拥有32万主力部队和地方部队、90余万基干民兵的强大武装力量，创造了许多如地雷战、地道战、麻雀战等精彩的游击战法，是屹立于华北敌后的坚强抗战堡垒。（贾卢彬 李梦蝶 周 一）
