作者：普蓂喆（中国农业科学院农业经济与发展研究所）；李登旺（中国社会科学院农村发展研究所）
我国耕地资源稀缺，随着城乡居民消费结构升级，粮食结构性矛盾突出，部分重要农产品供给不足，然而耕地“非农化”“非粮化”现象仍然存在。党的二十届三中全会提出“健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系”，强调在耕地利用上，优先保障直接关系生存安全、国家安全的基本农作物生产需要。保障耕地用于种植基本农作物是一项系统性工作，一端是粮食和重要农产品稳定安全供给，一端是耕地用途管控，具有较高复杂性。健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系不是另起炉灶，而是对现有政策的再聚焦、再整合、再优化。
再聚焦：从主要农作物到基本农作物
基本农作物是对过去主要农作物的再聚焦，体现了关系国家战略安全、人民美好生活需要的重要农产品范围从侧重原料端大宗农产品到兼顾消费端食物的演化过程。
主要农作物对应过去的重要农产品概念，符合当时国家发展和战略保障的需要。农作物和农产品在农业生产中是前后对应关系，前者是耕作对象，后者是最终产物。根据2001年原农业部发布施行的《主要农作物范围规定》，主要农作物包括稻、小麦、玉米、棉花、大豆、油菜、马铃薯七类，各省（自治区、直辖市）可确定其他1至2种农作物为主要农作物。2015年修订的种子法把范围缩小到稻、小麦、玉米、棉花、大豆五类，且取消了地方确定主要农作物的权限。而重要农产品概念在2020年前指的是关系国计民生和国家安全的大宗农产品，侧重基础原料属性。如2019年中央一号文件“实施重要农产品保障战略”部分明确涉及的农产品有稻谷、小麦、玉米、棉花、油料、糖料、天然橡胶七类大宗农产品。可见，主要农作物是重要农产品向生产环节反推的结果，其概念直接对应了当时的重要农产品概念。
随着居民食物消费更加多元，重要农产品的内涵逐渐向兼顾消费端食物扩展。如2020年中央一号文件中，除粮食外，还重点提及生猪、奶业、禽类、牛羊等。2023年、2024年中央农村工作会议均强调抓好粮食和重要农产品生产。因此，现阶段的重要农产品概念实际上兼顾了多元化食物。
基本农作物对应了重要农产品内涵的演化，一方面更突出关乎人民生存、基础性农产品的重要性，另一方面也支撑构建多元化食物供给的生产体系。基本农作物是指为了满足人们基本生产生活需要而大面积栽培的农作物。国家层面的基本农作物主要包括粮食、油料、棉花、糖料、蔬菜、饲草饲料等基础性、战略性农作物品种。从内容来看，基本农作物的品类增加了以往主要农作物中没有的蔬菜、饲料饲草，凸显这两类作物在保障食物消费中的重要性。从政策执行角度来看，强调基本农作物也为后续落实构建多元化食物供给体系提供了抓手。
再整合：衔接好现有产业和土地政策
健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系要做好与现有政策的衔接，不仅有助于稳定政策框架和市场预期，而且有利于节约体系建设和管理成本。
衔接现有粮食和重要农产品产业发展目标。明确重要农产品保供目标是开展基本农作物生产及耕地种植用途管控的基础。全国种植业、畜牧业、饲草产业等产业发展规划已设定未来各类重要农产品的生产目标。应充分整合上述目标，形成粮食和重要农产品稳产保供目标体系。根据保供目标反推基本农作物品类及生产目标、耕地需求。
衔接现有粮食和重要农产品生产布局的各层次政策。分解基本农作物生产目标，开展耕地用途管控，应注意充分衔接现有全国性种植布局规划。比如，衔接粮食生产功能区和重要农产品生产保护区、其他农产品产业发展规划等生产布局政策；衔接粮改饲等全国性生产结构调整政策；衔接地方生产布局政策，如地方“菜篮子”市长负责制、特色农产品等关系本地居民基本生活和产业发展的布局规划。
衔接耕地种植用途管控的相关制度。耕地种植用途管控制度需调整适应基本农作物的生产要求。根据自然资源部耕地认定标准，耕地可种植的农作物包括利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料等，以及零星间作种植的果树、桑树或其他树木。基本农作物的提出和执行可能突破现行耕地认定标准，需要充分衔接耕地标准制定、用途管控等政策。
再优化：在现有政策体系上创新优化
保障耕地用于种植基本农作物，应在以往主要农作物布局规划、耕地种植用途管控等基础上，进一步创新优化。
明确基本农作物名录及其执行办法。基本农作物名录制定工作已经启动，建议名录制定时应注重平急结合，既要坚持底线思维，着眼急时粮食和重要农产品稳产保供，确保在极端情况下能吃得饱、挺得过；又要平急有别，在平时把稳产保供与产量调控分开治理。执行办法应明确在耕地利用上的优先序是凸显该作物在确保安全上的重要性，不等于该种农作物的生产面积占比最大；明确名录应根据需要动态调整，以及动态调整的条件、时间、程序等。
基本农作物布局要遵循自然和经济规律。以往耕地用途管控在城市周边、丘陵山区问题较多，主要原因是一些地方违背资源条件、经济规律，因此，布局基本农作物要注意吸取以往的经验教训。在确保国家层面重点品种后，根据地方资源禀赋、气候条件、种植制度、区位条件规划区域性品种。城市周边布局易腐易损耗品种，部分丘陵山区布局符合经济规律的经济作物，可以避免耕地撂荒。此外，要坚持底线思维，避免把时兴作物、跟风品种划入基本农作物。
整合健全耕地种植用途监测管理体系。整合现有耕地质量监测、土地利用现状调查、农作物种植面积统计等数据资源，建立统一的耕地种植用途监测体系。建立耕地种植用途常态化填报机制和卫片监督机制，及时掌握耕地种植用途变化情况。强化监测结果的应用，利用监测数据加强对耕地“非农化”“非粮化”行为的执法监督，将监测结果作为调整农业产业结构、优化耕地利用布局的重要依据，为政府决策提供科学依据。
