作者：中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、研究员，中国社会科学院西部发展研究中心主任 叶振宇
优化重大生产力布局是治国方略的空间安排，也是处理好区域发展公平和效率的关键举措。既有研究认为，重大生产力布局是推动国民经济发展的重要手段，在新发展阶段具有新的内涵特征。优化重大生产力布局，既要破解制约生产力发展的体制机制障碍，又要立足国家战略全局，强化发展位势。在实践中，优化重大生产力布局的关键在于推进重大项目的优化布局，要遵循均衡协调、保障战略安全、发挥优势、优化要素组合等原则。但也有学者认为，建设创新型地域综合体是现阶段优化重大生产力布局的主要抓手，以此保障国家战略安全。当前，随着国内外形势变化，我国必须遵循发展规律，积极、主动、科学、有序地优化重大生产力布局，使产业布局、人口分布、基础设施建设、资源环境承载能力等多个方面能够相互匹配、相互促进，加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，维护国家安全和社会稳定。
优化重大生产力布局的背景和意义
改革开放以前，我国将生产力布局视为计划经济时期国民经济建设的重点工作，借鉴吸收苏联产业布局的理论思想和研究方法。在那个时期，生产力布局一般被理解为中央或地方政府为落实国家或地方发展的战略意图，而通过有形之手对经济活动进行的空间部署。改革开放以来，随着市场在资源配置中起着越来越重要的作用，市场力量逐渐成为生产力布局和优化调整的重要力量，特别是对于一般性的产业布局甚至发挥着决定性作用，但不能否定政府引导生产力合理布局的积极作用。
历史经验表明，重大生产力布局一般是对国家发展与安全具有基础性、全局性、战略性影响的产业发展、基础设施建设、能源资源开发、科技创新等活动的空间安排。一般而言，从部门类型看，重大生产力布局主要包括关系国家安全的重点产业、影响国计民生的关键行业、全国性的基础设施网络、战略性矿产资源开发利用、大型能源生产和供应体系、战略性科技基础设施与前沿性重大科学计划等领域空间分布。从布局形态看，重大生产力布局可以分为点状分布型、轴线分布型、网络分布型、立体分布型等。针对不同类型的重大生产力布局，政府与市场在其中的作用具有明显差异，有时呈现“一事一议”的特点，需灵活处理。
优化重大生产力布局是时代的需要。经过改革开放40多年的发展，当前我国所处的发展阶段、条件和环境都已发生显著的变化，现有生产力布局不能满足实现强国建设、民族复兴的战略全局需要，也难以应对世界百年未有之大变局。从发展阶段看，我国已稳居世界第二大经济体，2024年人均国内生产总值达到95749元，为中等偏上收入国家。然而，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，2035年基本实现社会主义现代化目标迫切需要进一步全面深化改革。从发展条件看，我国传统经济发展方式难以为继，亟需通过创新驱动实现经济发展系统升级和动能转换。人口、土地、资本等传统要素出现结构性、转折性变化，数据等新兴要素进入经济系统且发挥着日益重要的作用；同时，人工智能、大数据、云计算、量子技术等新兴技术孕育出丰富多样的应用场景，使得产业体系有机会实现重塑和质变。从发展环境看，我国面临严峻复杂的国内外环境。国内区域城乡发展差距比较明显，区域分化、产业外流、内需不振、预期转弱等多重因素相互叠加、共同影响经济社会高质量发展；体制改革不到位容易导致周期性产能过剩和重复建设问题。同时，我国面临逆全球化势头加剧、发达国家“再工业化”等多重挑战。上述这些问题和挑战，客观上要求我国加快优化重大生产力布局。
现阶段，优化重大生产力布局对推动中国式现代化至关重要。一是有利于加快构建新发展格局。优化重大生产力布局的重要任务之一，就是谋划建设促进要素自由流动和产业链供应链高效衔接的基础设施。这不仅能够夯实经济社会高质量发展的基础，还能够加快打通国内大循环堵点。二是有利于提升产业链供应链安全稳定性。随着国家战略腹地规划建设、关键产业备份的重点项目落地，一些关系国家安全的产业链供应链能够在一定区域范围实现运转，且在确保发生极端情况下实现稳产保供的任务。三是有利于加快推动现代化产业体系建设。重大生产力更多是以产业或基础设施的形式呈现，其建设将直接带动相关产业发展，同时改善产业发展环境，优化区域产业结构。四是有利于促进区域协调发展。优化重大生产力布局能够逐步改变长期以来形成的生产力布局不平衡不协调的状况，这不仅能够激发各地区充分发挥互补优势、深化区域协作，还能够为欠发达地区经济发展创造条件，进而缩小区域发展差距。可见，优化重大生产力布局是促进经济社会高质量发展的重要手段，也是新发展阶段推进中国式现代化的有效途径。
优化重大生产力布局的基本逻辑
解放和发展生产力是社会主义的根本任务，优化重大生产力布局是落实这个根本任务的具体行动之一。现阶段优化重大生产力布局是生产力发展到一定历史阶段的产物，是促进经济社会高质量发展的需要，也是落实国家战略的选择。
从历史逻辑看，我国生产力发展在动态调整中实现相对平衡布局。新中国成立初期，我国国民经济发展面临着生产力水平较低、沿海与内地发展不平衡等问题。为尽快解决这种不合理的生产力布局问题，我国经过不懈努力顺利完成社会主义改造，且在1953年以后，国家增加对内地项目投资，特别是“一五”时期在苏联援建下规划建设“156项工程”，逐渐改变内地生产力规模小、水平低的状况，也奠定了中西部和东北的工业化基础。此后，随着国际形势急速变化，“三线建设”作为抵御和防范外部势力的重要战略付诸实施，带动一批工业企业、高校、科研机构以及大量人才西迁。这种高度计划性的重大生产力布局调整，进一步强化内地的工业化能力，催生了十堰、绵阳、宝鸡等一批当时新兴的工业城市。改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济体制的建立，重大生产力布局再次出现新一轮的大范围调整，沿海与内地之间相对平衡的状态又一次被打破。我国沿海地区抓住对外开放的重大机遇，大规模承接新一轮的国际产业转移，从中获得巨大的国内劳动力红利和经济全球化红利，于是全国生产力布局再次出现东强西弱、南强北弱的格局，中西部和东北地区的经济地位相对弱化。进入新世纪以来，随着西部大开发、中部地区崛起等重大战略的实施，中西部承接国内外产业转移，国内区域发展差距逐渐缩小。新时代以来，我国部分外向型产业在国际金融危机冲击、国际贸易保护主义兴起、国内劳动力成本快速上涨等诸多因素的影响下出现萎缩或外迁的势头；逆全球化势头兴起、地缘政治风险上升等不确定性因素累积，特别是面临个别西方国家对我国贸易、技术、投资的限制与制裁，我国关键产业的产业链、供应链的韧性和安全面临巨大的威胁，统筹发展和安全成为现阶段优化重大生产力布局的重要遵循。同时，随着2035年基本实现社会主义现代化目标的临近，实施新一轮的重大生产力布局优化调整对于完善区域高质量发展格局、缩小区域发展差距都具有明显的促进作用。
从理论逻辑看，优化重大生产力布局是深化区域分工、强化规模经济优势的内在要求。理论上，生产力布局是市场机制对要素资源配置起着决定性作用的空间表现，政府更多地解决生产力布局带来的环境污染等负外部性问题或产业恶性竞争、重复建设等问题。改革开放以来，我国生产力布局之所以能够迅速出现再次调整，重要原因之一是沿海地区在改革开放的有利条件下，更易融入国际市场和充分利用充足、低成本的劳动力，进而形成快速集聚的规模经济优势。而且，交通、通信等基础设施网络建设大幅降低要素和产品跨地区流动的成本，为急速增长的国内市场需求推动生产力再布局创造现实条件。进入新世纪以来，中西部内陆开放优势逐渐显现和增强，对外通道建设降低区域对外开放成本，使得中西部地区具备承接国内外产业转移的便利条件。但是，我国东部地区仍然具有先发、较强的规模经济优势，在市场机制下能够形成循环累积的强化效应，不易被打破。重大生产力布局通常是中央政府着眼于全局的战略谋划，是从国家发展需要出发，统筹考虑到项目布局建设的条件、可能性等因素的具体安排。三峡工程、西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、东数西算等工程，都是改革开放以来实施的重大生产力布局建设项目，有效改善区域发展条件，带动相关地区加快发展。这些项目投资建设不仅需要很大的资金量，还需要多个部门和地区的协同配合，单纯依靠市场力量难以完成，一般企业不具备单独承担此类项目建设的能力。因此，诸如此类的重大项目往往由中央政府组织协调，发挥中国特色社会主义制度优势，动员和集中大量人力、物力和财力推进项目建设，借助政府优势弥补市场力量的失灵。当然，还有一些重大生产力布局项目，是在政府规划下由众多企业共同负责建设和运营。比如，在东数西算工程实施过程中，有一大批企业在西部地区建设大数据中心、云计算中心等新型基础设施，且呈现出明显的规模经济优势。
从实践逻辑看，我国经济社会高质量发展迫切需要加快优化重大生产力布局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作，明确提出以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略，出现京津冀、长三角、粤港澳大湾区世界级城市群和成渝、长江中游、关中、山东半岛、中原、海峡西岸等区域性城市群，也形成多个以中心城市为核心的现代化都市圈。城市群一体化发展和都市圈同城化发展都显现出强大的集聚效率优势，打破区域分割，缩短城际距离，吸引大规模要素和产业集聚，推动重大生产力布局朝着多极化、均衡化、网络化方向调整。随着空间结构优化调整，我国产业发展的空间形态、组织形态和社会形态都发生显著变化，既表现为产业结构转变，先进制造业和现代服务业的比重上升，又表现为产业向城市群或都市圈集聚，逐渐形成融合为一体发展的区域性产业体系。进一步，我国新型城镇化的空间组织体系随着现代化基础设施网络形成而呈现高效节约发展，国家铁路网、高速公路网、电网、水网、石油和天然气管网、通信网等重大基础设施网络基本建成，极大促进人民群众生活、工业企业生产、要素和商品流通，也大幅降低要素信息的沟通流通成本，提高全国经济运行效率，而每个重大基础设施网络建设都是重大生产力布局的具体实践。此外，随着战略资源、战略科技等关系国家未来发展与安全的领域日益受到重视，能源和矿产资源基地、国家综合性科学中心、大科学装置等重点项目建设都是国家战略意图的具体落实，是国家重大生产力布局的具体体现。为适应新形势新要求，中央研究出台有关规划和政策，旨在推动重大生产力布局优化调整，其目的在于更加注重经济节约、高效便捷，更加注重韧性安全、自主可控，进一步夯实经济社会高质量发展的“底座”。
优化重大生产力布局的重点方向
面对现阶段我国社会主要矛盾发生转化和中国式现代化建设的任务目标，优化重大生产力布局要遵循发展规律，不能脱离基本国情，更为重要的是找到正确的实现路径。
以先进制造业集群发展为着力点，培育一批具有国际竞争优势的产业。先进制造业集群是以具有创新优势和产业竞争优势的集群为核心的重大生产力布局，是我国实体经济的优势力量。随着中央有关部门评定公布了一批国家先进制造业集群，各地可以将已被认定的国家先进制造业集群和已有一定基础、拟申报的制造业创新集群作为载体，把影响产业集群长远发展的制约因素作为攻坚突破的重点，围绕制造业集群发展的基础研究、创新平台、园区载体、技能人才培养、展示展销、物流仓储、社会中介等众多领域进行整体谋划、系统安排。中央和地方政府可以将这些待评定的产业集群，作为梯度培育发展国家先进制造业集群的对象，比照国家先进制造业集群的政策酌情予以支持，统筹安排财政科技投入、技术改造资金、专业人才培养计划等政策资源，用于支持先进制造业集群发展，提升产业集群创新能力、协作能力、产业链供应链自主可控能力，引导高校、科研院所、行业协会、金融机构、科技服务中介等机构参与发展先进制造业集群，加强产业链供应链的日常监测。无论是已被认定的国家先进制造业集群，还是各地的制造业创新集群，都可以借鉴国内外先进经验，因地制宜探索产业集群治理机制，发挥龙头企业的带动作用，引导集群自治自律，推动创新型产业集群高质量发展。
以综合性国家科学中心建设为着力点，加快构建新型国家创新体系。综合性国家科学中心是以国家战略科技力量为核心的重大生产力布局，北京怀柔、上海张江、粤港澳大湾区、安徽合肥等地已被批准建设综合性国家科学中心，这些地方集聚了全国相当比重的科教资源和产业资源，是国家创新体系建设的关键支点。当前，推进综合性国家科学中心建设要树立“一盘棋”思想，进行总体谋划，既要功能分工、各展所长，又要注重协作发展，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，强化基础研究与应用研究有机结合，促进科技创新与产业创新融合发展。综合性国家科学中心要围绕前沿科学进展和国家战略需求，通过集聚领军人才、建设大科学装置、布局国家重点实验室、探索新型产学研合作机制、加强国际交流合作等途径建成世界一流的科学前沿阵地。各地应把综合性国家科学中心作为科技创新的重要源头，集中各方面资金加大科技投入，实施力度更大、范围更广的科技创新体制改革，让广大科技工作者在自由宽松的环境中从事科学研究工作。同时，在有条件的情况下，可以引导科技企业有偿使用大科学装置，促进企业更好融入到科技创新引领产业创新的链条之中。
以重要能源矿产资源基地建设为着力点，强化能源转型和战略矿产资源优势。能源安全和战略矿产资源供给安全是国家战略安全的重要方面，也是重大生产力布局必须考虑的重点领域。客观上，我国能源资源分布不均，主要集中分布在西南、西北、东北等地区，电力、油气等能源需要从能源富集地区大规模调配至能源匮乏地区使用，以保障国民经济发展的日常需要。随着能源转型步伐全面加快，内蒙古、甘肃、新疆等地要加快建设国家清洁能源基地，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等空旷土地的风光资源，建设大型风光发电场。同时，通过工程技术创新、体制创新、承接高载能产业转移等方式，积极解决电力消纳和外送的问题，国家电网企业可以根据经济社会发展全面绿色转型的需要，规划建设一些特高压电力输送通道，把西部地区的“绿电”更多地输送至东部地区消化使用，缓解东部地区电力负荷重、降碳压力大的问题。在重要的战略性矿产资源领域，镓、锗、锑、超硬材料等战略资源要进行统一开发，下游产品出口也要进行有效管控，包头、赣州等稀土资源比较集中的地区，应加快规划建设战略性资源储备基地，资源加工能力较强的企业可实施商业性收储，军民两用材料可全面列入国家出口管制清单。
以国家战略腹地建设为着力点，推动关键产业备份。关键产业备份是重大生产力布局的关键领域，也是推动国家战略腹地建设的出发点。面对复杂的国际政治经济形势，高端芯片、工业软件、精密仪器、高端装备等领域都受到冲击，以美国为首的个别西方国家，极有可能在特定时间节点对我国实施出口限制或禁运。在这样的背景下，我国有必要在成渝、关中、长江中游等中西部重点地区规划建设一批国家战略腹地，一些重点行业原则上有序实施产业备份基地建设。产业备份要在既有产业基础上补链强链延链，进而构建配套完善、自主可控的完整产业链，不必重复建设一些成熟的产线，减少无效的投资。中央企业或地方国企要落实国家战略意图，在产业备份中发挥应有作用。当然，建设国家战略腹地要更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府在规划设计、项目融资、要素供给、政府采购等方面应发挥统筹协调作用，应研究、编制列入产业备份目录的重点产业的技术工艺、生产设备、标准、技术路线等全景图，组织有关力量对未能自主可控领域进行专项攻关，力争全产业链实现技术工艺、标准、生产设备的自主。
以因地制宜发展新质生产力为着力点，培育高质量发展新动能。综合考虑到各省（市、区）发展的基础和条件，可以将有关省份划分为创新引领型、产业升级型、资源转化型和生态促进型四种类型地区。创新引领型地区一般是创新资源优势突出、创新能力较强的省份，侧重于培育壮大一批能够达到世界先进水平的新兴产业和未来产业。产业升级型地区一般是创新资源优势明显、产业体量大的省份，侧重于利用新技术改造优势传统产业，促进产业升级形成更大体量的新质生产力。资源转化型地区一般是能源矿产资源丰富、资源性产业占比较大的省份，侧重于把能源优势转化为数据优势、算力优势。生态促进型地区一般是生态资源丰富、生态功能突出的省份，侧重于借助数字技术、生物技术等新技术将生态优势转化为产业优势，发展生态休闲服务业、低碳环保等产业。
以加强基础设施网络建设为着力点，构建国内统一大市场的坚实骨架。我国已建成比较发达的现代基础设施网络，但网络堵点盲点多、运行机制不畅等问题还比较突出，在满足经济社会高质量发展的要求方面还存在一定差距。而加强基础设施网络建设的关键在于：一方面，中央要安排专项资金，吸引一些社会资本共同参与投资，加快推进国家水网、油气管网、空天信息网、城际轨道交通网等领域建设，且针对人口和产业分布特点合理布局。另一方面，随着新一轮科技革命和产业变革进入产业化应用的活跃期，我国经济发展迫切需要国家互联网、通信、电力等基础设施网络加快实施扩容提质增效的升级，以满足人工智能驱动型新业态的需求。比如，大模型训练新增的用电需求、智能驾驶技术应用的低延时需求等。而且，越来越多的家庭或个人用户希望宽带网络能够满足高体验感的需求，许多企业有更高的意愿利用天然气替代煤炭使用，这些市场需求需要相应的基础设施网络实施扩面升级，既要扩大网络覆盖范围，提高用户的可及性、便利性，又要确定科学、合理的价格水平。
优化重大生产力布局的保障措施
针对当前我国重大生产力布局存在的问题，考虑未来发展需要和可能情况，既要从高质量发展大局出发，又要居安思危、未雨绸缪，强化政策精准供给，使重大生产力布局优化更好服务于中国式现代化建设。
促进区域重大战略融合贯通。发挥京广、京沪、沪深等重要现代化综合交通走廊作用，促进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域创新要素自由流动和产业链创新链高效互动。支持长江、黄河沿线省份积极探索上下游生态环境协同治理保护的市场化新机制新模式，推广示范先进经验做法，通过要素流动、产业协作、基础设施互联互通等途径形成纵深合作的高质量发展带，大力推进成渝、长江中游、山东半岛、郑（州）洛（阳）西（安）等重点区域一体化、高质量发展。支持内蒙古、山西、山东、辽宁融入京津冀协同发展战略，从而在更大区域范围带动区域协同发展。支持海南、广西、湖南、江西融入粤港澳大湾区，促进粤港澳大湾区向周边地区辐射。
因地制宜利用新技术新模式赋能产业转型升级。产业大省要抓住数字技术对产业体系重塑的机遇，推进传统产业数字化改造提升，探索发展产业布局新形态。人口大省要抓住人口资源优势，以场景创新为突破口，实施主题场景招商驱动，大力引进头部企业落户，打造基于主题场景产业链群。能源大省要利用低成本的电力资源优势建设大数据中心、超算中心等新型基础设施，把电力优势转化为数据优势和算力优势，围绕数据产业链招商，培育发展数字经济与人工智能新业态。生态大省要通过数字技术和新模式推进生态资源深度开发，把生态资源变为线上数据资源，发展全域沉浸式、全天候的文旅新业态。
规划发展“面向2035年的产业生态圈”。以城市群为依托，坚持高端化、特色化、集群化发展方向，加强对各城市群优势产业的识别和梳理，支持每个城市群发展3个左右世界级先进制造业集群，培育发展大中小企业协作、产学研用结合、产业链与创新链深度融合的产业生态圈。推动产业集群数字化转型，依托集群头部企业、工业互联网企业或行业协会牵头投资建设产业集群大脑，构建数字孪生的产业生态圈。针对城市群或都市圈创新需求，鼓励成立行业中介组织和新型研发机构，构建有利于产业生态圈发展的集群治理机制。聚焦先进制造业集群，定期发布制造业应用场景计划，吸引企业参与场景研发设计和市场开拓，以场景创新推动城市群产业链创新链协作。
推动实施一批重大项目投资。中央有关部门要针对城际铁路网、关键产业备份等领域建设的重大项目进行科学论证，坚持政府与市场共投共享的原则，按照成熟一批、推出一批、建设一批，及时面向社会公开重大项目投资，根据项目的性质和投资收益吸引合适条件的企业参与投资。针对大科学装置等基础性、公益性的重大项目投资，中央和地方财政要共同出资建设，从超长期特别国债中安排专项资金进行投资。针对涉及国家安全、高度敏感的重大项目投资，中央财政出资投资，中央企业成立独资公司负责承建和运营。建立重大项目建设推进机制，实施项目审批“绿色通道”制度。
推动促进产业布局优化调整的体制机制创新。引导东部产业向中西部和东北地区集群化、规模化、链条化转移，鼓励东部与中部、西部、东北共同设立产业协作的“飞地园区”，探索共商共建共管共享的合作发展模式，充分发挥优势平台型园区开发企业推动产业区际协作作用，由其对合作的产业园区进行品牌化、连锁式、市场化托管。按照“中央备案、省级统筹、协议落实”的原则，推动跨省合作的产业转移项目利益共享，探索属地征收、交足中央、余留可转的税收分享机制，建立属地统计核算、两地分享的机制，使产业转出地在合作协议有效期内能够分享产业转移项目的税收收益和增加值数。纠正地方压减、整治和清理传统产业的简单做法，对低效的“僵尸企业”全面摸排，依法推动其市场出清。
【注：本文系国家社会科学基金重点项目“新时代中国区域协调发展的阶段效果评价研究”（项目编号：23AGL043）的阶段性成果；中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划（项目编号：DF2023ZD24）资助的成果】
