【摘要】社区老年助餐服务是我国为积极应对人口老龄化、优化基本养老服务供给而采取的有力举措，体现了国家对于老年人居家养老需求的制度性回应。当前社区助餐服务主要分为政府主导型、市场驱动型、社会组织协作型和多方共建型等多种模式，这些模式各具特色且存在差异化适用场域。尽管我国社区助餐服务已经取得了长足的进展，但总体上还处于起步阶段，未来仍需通过制度创新与政策优化，构建更具包容性和可持续性的社区助餐服务体系，重点推进服务标准化建设与差异化供给，以实现服务普惠化与质量提升的双重目标，有效满足老年群体多样化、多层次的养老服务需求。
【关键词】社区助餐 人口老龄化 老年服务 可持续发展 【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A
近年来，中国正经历着快速的人口老龄化，规模大，且地区、城乡结构相对不平衡。根据国家统计局的数据，截至2024年底，全国60岁及以上的老年人口已达到3.1亿，占总人口的22.0%。随着人口老龄化程度的加深，老年人助餐服务需求日益凸显，成为社会关注的焦点之一。2023年，民政部等11部门联合印发的《积极发展老年助餐服务行动方案》，提出了2025年和2026年底的工作目标，并从扩大和优化服务供给、保障服务质量、确保服务可持续、加强质量安全监控以及强化实施保障等五个方面作出工作部署。截至2023年底，全国已有18个省份在全区域实施老年助餐服务政策，其余省份也在局部区域试点推行。①尽管社区助餐服务取得了积极进展，但其有效性和可持续性仍然存在较大不确定性。因此，考察当前社区老年助餐服务的现状，剖析影响助餐服务健康发展的因素，进一步讨论提升社区老年助餐服务可持续性的策略显得尤为必要。
社区老年助餐服务模式可分为政府主导型、市场驱动型、社会组织协作型和多方共建型四类
全国各地老龄化社区在发展社区助餐服务过程中，因资源禀赋、政策支持和地方实践的差异，形成了多样化的服务模式。根据主要运作主体的不同，这些模式可以分为政府主导型、市场驱动型、社会组织协作型和多方共建型四类。每种模式都有其独特的优势，同时也面临不同的挑战，这些因素共同决定了社区助餐服务的整体效果和可持续性。
政府主导型
政府主导的社区助餐模式旨在满足老年人，尤其是偏远或经济欠发达地区老年人的基本服务需求。其通常分为两种类型：全额财政补贴模式。该模式通常应用于偏远的农村地区，由政府全额补贴餐饮服务。在这种模式下，餐食通常集中准备并分发。其优势在于操作简便，能够满足独立就餐特别困难的老年人的基本就餐需求。但这种模式也存在一定局限性，如菜品单一、缺乏多样性，难以充分满足老年人的营养需求和口味偏好等。此外，由于地方财力有限，助餐服务面向的主要群体是无生活自理能力且无家人照料的老年人，送餐服务主要依赖村干部或社区志愿者。
公私合作托管模式，即政府与私营企业合作提供社区助餐服务，其中包括社区食堂和“中央厨房+助餐点”两种子模式。尽管这一模式扩大了餐饮服务覆盖面，但也可能出现市场化创新不足的问题，在维持长期服务质量和效率方面存在挑战。具体而言，社区食堂模式是地方政府在居民区内设立食堂，通过招标由餐饮公司或个人运营，并提供补贴支持，同时对老年人，特别是特殊生活困难老年人就餐人数设置相应要求。该模式能够满足老年人的个性化需求，促进居民交流，尤其适合独居和行动不便群体。但该模式成本较高，若就餐人数不足，则很难实现盈利和持续经营。“中央厨房+助餐点”模式是地方政府建设中央厨房，并在社区设立助餐点，通过招标由餐饮公司负责运营。中央厨房统一加工餐食，配送到各社区助餐点，居民可选择堂食或外带。该模式通过规模化生产保证菜品统一性，但依赖冷链运输和复热设备，适合人口密度高、需求分散的区域。其主要缺陷是难以满足居民个性化要求，当配餐点分散时，配送成本也会提高。
市场驱动型
市场驱动型主要是大型餐饮企业或快递平台利用自身优势，扩展服务范围，聚焦社区老年人就餐需求，提供适老化的助餐服务。其主要有两种模式：老年饭桌模式。一些餐馆会在大厅内预留1—2张桌子，专门作为老年饭桌。老年人到餐馆就餐可以刷老年卡消费，享受一定的就餐折扣。该模式对餐馆负担小，有助于提升餐馆声誉和吸引老年人就餐。但受益面较窄，主要适用于身体健康、消费能力较强的老年人。
平台配送模式。快餐企业和快递平台利用其网络优势，根据老年人需要提供餐食到家配送服务。具体包括两种模式：一种是企业既做餐饮又做配送，如北京某快餐企业与另外一家企业合作在社区设立门店，提供包括老年餐在内的家庭生活用品和服务，这种模式的优势在于企业能够更好地掌控整个系统，并易于与现有业务结合，但业务范围过于广泛，老年餐很难为企业带来显著利润，甚至可能成为企业的经济负担。另一种是只做配送，平台利用大数据和AI技术推荐有利于老年人健康的营养食谱，老年人通过快递平台自主下单，快递公司负责送餐上门，其优势是老年人选择多，无需建设实体助餐点，但餐食价格较高，农村和边远地区配送成本也较高。
社会组织协作型
协作型模式通过社会组织、地方政府和社区成员的合作，提供一种更具社会融合性的社区助餐方式。在这种模式下，社会组织发挥主导作用，助餐服务往往是更广泛服务的组成部分。具体有两种模式：个案服务模式，即专业社会工作者通过评估老年人需求，整合资源向老年人提供助餐服务。优势在于可以充分利用既有社工资源，满足老年人多方面需求，缺点在于难以大规模推广，对社工基础和资源条件要求较高。志愿服务模式，即通过志愿者为老年人提供助餐服务，如南京的“时间银行”互助养老，志愿者通过App接单，为有需求的老年人提供包括助餐在内的各项服务。志愿者按规则储存时间，供其年老需要时提取时间、兑换服务。其优点是节约成本、促进社会互助、增强社会凝聚力、更能满足老年人的需要，但其可持续性依赖志愿者的长期稳定供给，需要健全的治理体系管理“时间银行”。
政府、企业和社会多方共建型
一些城市发展了更为复杂和互联的模式，如杭州的“智慧社区助餐系统”，整合政府监管、企业创新和社会合作的优势，创建了高效的一体化服务网络。该系统配备了一个市级监管平台，协调街道调度中心、餐饮供应商、中央厨房、合作餐厅、社区食堂、无人配送车和老年智能终端等多个实体，实现了无缝餐食配送，特别是给行动不便或居住在偏远地区的老年人，提供了更大的便利和可达性。该模式有利于最大程度整合社区助餐资源，精准满足老年人需求，但对数字化治理能力要求较高，需避免忽视特殊生活困难老年人的需求。
下表基于人口密度、老龄化率和财政自给率三维标准将社区划分为不同类型，适配不同的社区助餐服务模式，实践中需全面考虑各种因素，慎重选择合适模式。
社区助餐服务在服务定位、目标和模式等方面存在深层次问题
尽管政府大力支持且老年人普遍欢迎，许多助餐服务机构仍因收入低、成本高等问题而倒闭。在收入侧，部分老年人就餐消费能力和意愿较低。在成本侧，虽然部分社区提供场地省去房租费用，但人工成本高，特别是送餐服务成本较高，且微型助餐服务企业无法摊薄固定成本，难以实现规模效应。在政策端，地方政府大多会为社会助餐服务提供补贴，但有的地方片面追求社区助餐服务全覆盖，缺乏持续补贴，导致企业无法持续经营，甚至出现“骗补”现象，这些问题也说明社区老年助餐服务可持续性不足，在服务定位、目标和模式等方面存在一些短板。
公益性属性与营利性动机之间的矛盾。社区老年助餐服务中，政府通过限价政策、财政补贴等手段保障老年群体的普惠性就餐权益，而企业需维持正常运营成本与合理利润空间。公益性属性要求服务供给的稳定性与普惠性，而营利性动机驱动企业追求成本控制和利润最大化。这是制约社区助餐服务发展的核心障碍。
限价政策压缩利润空间，限制企业盈利能力。部分地方政府为降低老年人用餐成本，推动社区食堂发展，引导社区食堂以低于市场价一定比例的价格为老年人提供餐食服务，但扣除食材、人工、租金等成本后，社区助餐单份利润相对较低。政府限价政策虽保障了助餐服务短期的可及性，但未建立动态成本核算机制，企业长期运营承压。这导致有实力的社会资本投资意愿低，部分企业因持续亏损被迫退出。
少数助餐机构在营利动机驱使下牺牲质量换取利润。少数助餐机构通过减少高成本食材（如鱼类、时令蔬菜）的采购频率，采用冷冻肉类和耐储存蔬菜来节约开支。企业为获取政府补贴，盲目扩大服务覆盖范围，将资金用于新网点建设，不愿投资适老化设施改造。这种“跑马圈地”式扩张导致服务质量参差不齐：部分社区食堂未配备无障碍通道，失能老年人取餐需志愿者全程协助；农村助餐点因配送距离过长，饭菜送达时已经变凉。加之政府补贴政策缺乏绩效导向，未能将服务质量、技术创新等指标纳入考核体系，在个别地方甚至形成“补贴越多—扩张越快—质量越低”的负向循环。品质的降低则令本来就消费黏性不强的部分老年人选择回家自己做饭，这进一步减少了社区助餐的收入，导致其陷入负向循环之中。
分层需求与分散供应之间的矛盾。老年人因健康状况（如糖尿病、吞咽障碍）、饮食习惯（清真餐、低盐餐）及居住形态（独居、失能）产生的差异化需求，与地方政府主导的“小而散”供应模式存在冲突。部分基层政府为扶持本地企业，采取“社区食堂全覆盖”策略，但分散运营的助餐点因规模受限，既无法通过集约化降低特殊需求服务成本，又难以平衡普惠性与个性化目标，陷入“服务越扩张、效率越低下”的困境。
分散化供应加剧特殊需求服务成本失控。小型助餐机构因服务半径受限，难以形成规模效应。单个助餐点服务人数少，特殊需求服务边际成本会呈指数级上升。例如，制作10份糖尿病餐的单份人工成本远高于制作100份的平均成本，但政府补贴仅按份数发放，无法覆盖超额成本。很多社区助餐点单日供餐量不足100份，但需同时满足糖尿病餐、清真餐等特殊需求，特餐成本显著拉高总成本。
标准化供给与分层需求的结构性错配。基层政府既要通过小型助餐点扶持本地商户，又要求其提供公益性特殊服务，导致经营者优先完成“保供基数”而非提升服务质量。有的地方为降低管理难度，甚至强制要求助餐点提供统一菜单。这种“一刀切”模式甚至引发逆向淘汰，一些原本提供定制化服务的助餐机构因无法承担差异化供餐成本而转型为标准化食堂，一些助餐机构将送餐范围限制在1公里内，导致大量行动不便老年人无法享受助餐福利。
低消费水平与个性化需求之间的矛盾。社区助餐服务中，老年群体（尤其是农村地区）的消费能力有限与个性化服务（如慢性病定制餐、特殊饮食需求）的高成本形成刚性冲突，导致供需双方陷入“降质保本”与“流失用户”的困境。老年群体受收入限制被迫选择低端标准化服务，但其健康管理需求随年龄增长持续升级，形成“支付意愿＜服务成本”的刚性缺口。这一矛盾的本质是消费市场的分层化与供给侧成本控制逻辑的失衡——标准化套餐难以满足差异化需求，但定制化服务在低客单价场景下必然导致边际成本失控。另外，政府补贴多按供餐量发放而非按服务质量考核的做法进一步加剧了二者的矛盾。
为了控制成本，助餐点被迫压缩餐食种类与质量。餐食花样越多，对社区老年人越有吸引力，但加工成本和单品餐食的浪费量也会越高。所以，一些助餐点选择用大锅菜代替小炒，用馒头米饭代替主食花样，取消低盐低脂餐供应等。一些社区老年人消费水平有限，对餐食质量和价格较为敏感。不管助餐点是减少餐食种类，还是为保持品质而提高价格，其结果都是大量老年消费者流失。
低消费水平与个性化需求之间的矛盾凸显了社区老年助餐服务精准定位的重要性。很多助餐点为了保证收支平衡甚至有所盈利，最常见的做法就是扩大服务面，吸引普通老年人甚至青年人前来就餐。为此，助餐点会选择更符合健康老年人或青年人口味的饭菜，而对于一些特殊困难老年人而言，可能接受程度不高。
城市资源集聚与农村社区助餐需求之间的矛盾。城乡老年助餐服务呈现“资源虹吸效应”，政策扶持与财政投入高度集中于城市。尽管农村老龄化率显著高于城市，但农村养老基础设施覆盖率却显著低于城市。据第七次全国人口普查数据，农村60岁和65岁以上人口占农村总人口比例分别为23.81%和17.72%，比城市分别高7.99个百分点和6.61个百分点。然而，城市能够依托中央厨房、智能配送等技术形成规模化服务网络，农村则因财政投入不足，被迫依赖家庭互助与非制度化供给，导致老年餐饮保障体系呈现结构性断裂。
一方面，农村老龄化社区助餐需求相较于城市更具刚性。《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，城镇老年人和农村老年人需要助餐服务的比例分别为23.2%、20.7%。尽管农村老年人需要助餐服务的比例略低于城镇老年人，但农村老年人当中高龄（80周岁及以上）、独居和不能自理的老年人比例更高，他们对社区助餐服务的需求更为强烈。《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，城镇高龄老年人占13.2%，农村高龄老年人占13.7%；城镇老年人中独居的占12.4%，农村老年人中独居的占16.3%；城镇老年人中不能自理的占3.9%，农村老年人中不能自理的占5.2%。而且，农村商业餐馆的数量和密度远低于城市，农村老年人收入相对较低，很难通过市场化手段解决餐饮需求。另一方面，农村社区助餐服务供给远低于城市。②城市社区可以通过中央厨房实现标准化餐食生产，智能配送系统可以使送餐时效控制在20分钟内，而农村地区仍以“土灶+铁锅”模式为主，大多数助餐点无冷藏设备，餐食保质期短，难以保证就餐服务质量。
城市社区在助餐养老方面具备较好的基础条件，个别地方政府的财政投入也相对侧重于城市地区。这种资源配置差异使得城乡助餐服务能力存在一定差距：城市助餐点通常覆盖范围更广，而农村助餐点则受限于资源，服务能力相对有限。而且，在农村地区，无论是政府主导还是市场供给，都不能充分解决养老服务内生性问题。③
依赖政府补贴与补贴抑制创新之间的矛盾。老龄化社区的老年助餐服务依赖多样化的融资模式，包括个人支付、企业让利、政府补贴、集体补助和社会捐赠。政府财政支持在维持这些服务的可持续性方面发挥着关键作用，主要包括针对社区助餐点的建设补贴、运营补贴和激励补贴，以及针对老年人的就餐补贴和送餐补贴。然而，尽管政府补贴保障了基本服务的提供，但长期依赖财政“输血”的机制削弱了助餐机构的独立运营能力，形成了“补贴依赖”，并抑制了技术创新和管理模式的迭代。
一个核心问题在于政府干预的边界模糊。一些政策要求社区助餐点必须从指定的本地供应商采购食材，严格限定社区助餐的价格，规定补贴资金必须用于基础餐食，而禁止用于数字化管理系统的研发等。这些措施从保证社区助餐服务公益性的目标来看是合理的，但过于僵化的管理模式却进一步加剧了低效运作。此外，少数地方政府对特殊生活困难老年人的差异化就餐补贴政策落实不到位，导致一些助餐点拒绝或变相拒绝为行动不便的老年人提供送餐服务，特殊生活困难老年人反而享受不到助餐服务。
另一个结构性问题是被动选址。大多数社区食堂的选址由地方政府决定，第三方餐饮企业仅负责运营。尽管政府补贴和采购成本较为稳定，能够在一定程度上“保底”，但选址不当导致的低客流仍然是不可忽视的亏损因素。尽管近年来运营商的选址参与度有所提高，但整体运营压力依然较大。
老年助餐服务缺乏明确的补贴退出机制，存在系统性风险。一旦补贴政策调整，助餐服务水平往往急剧下降，不少助餐点因无力承担运营成本而关闭，导致老年人的助餐服务被迫中断。
社区老年助餐服务的可持续发展路径
现有模式在不同层面上满足了老年人助餐需求，但仍存在规模化受限、资金可持续性不足以及对多样化需求适应性较弱等问题。对此，需要探索既能保障服务质量，又具备长期可行性的策略，以平衡公益性与市场机制，优化城乡资源配置，并利用数字技术提升效率和服务个性化水平。
建设分层服务供给体系。一方面，实施差异化定价与菜单定制策略。建立按需求分级定价机制。建立基于城乡差异、健康状况、年龄分层的阶梯式定价模型。实行城乡差异化补贴，在农村地区实施“年龄+收入”双维度补贴机制，针对60—80岁老年人，制定每餐基础补贴标准，80岁以上老年人及特殊困难群体享受更高补贴标准，城市则基于健康评估等级，实行差异化补贴，健康风险较高群体获得更大补贴力度。实行动态价格调节，通过智能系统实时监测供需关系，在非高峰时段对剩余餐食提供打折优惠，这样既减少浪费又提高低收入群体支付能力。建立精准化餐食供给体系。可以联合医院营养科开发慢性病套餐，依托中央厨房标准化生产，通过卫星站点辐射城乡，有效降低特餐单餐成本。开发智能菜单系统，应用AI算法分析老年人健康数据，自动生成个性化推荐菜单，并在取餐终端显示营养参数，提高助餐营养价值。
另一方面，协调配置城乡资源。在城市中央厨房基础上建设“农村卫星厨房”，共享食材采购、预处理系统，共享冷链物流，将城市闲置冷藏车纳入农村配送体系，通过区块链技术实现温控数据全程追溯，降低农村助餐点食材损耗。开发智能调度系统，整合城乡助餐需求与运力数据，利用大数据技术优化配送路径。优化区域产能协作体系，建立城乡中央厨房联动机制，通过科学调配和食品保鲜技术，促进餐食资源合理流动，提升供需匹配效率。
优化公益与市场之间的平衡机制。一方面，建立健全绩效导向的分级补贴体系。构建动态补贴模型。推行“基本补贴+创新奖励”的复合补贴机制，将智能设备覆盖率、特殊套餐研发数量等指标纳入考核体系。对考核优秀的机构，按年度供餐量给予额外奖励，提升智能点餐系统渗透率。建立补贴退出过渡机制，对连续3年经营不善的机构，逐步降低补贴比例，促使其提升市场化运营能力。拓展多样化的融资渠道。实施“公益伙伴计划”，对参与养老服务捐赠的企业给予税收优惠政策支持，并优先纳入政府养老服务采购名录。设立公益创投基金，对社会资本开发的健康监测、营养管理等增值服务，按营收规模的一定比例给予配套补贴。
另一方面，培育市场化合作生态。创新供应链协同。引入品牌餐饮企业开发标准化公益套餐，通过集中采购降低食材成本。进行数据增值开发，开放助餐机构消费数据接口（脱敏处理），吸引科技公司开发“餐费+健康管理”捆绑服务。构建风险共担机制。推行“保底采购+超额分成”模式，政府承诺每年采购定量基础套餐，超额部分由企业自主定价销售并和政府分享利润。建立公益服务信用积分体系，企业每提供1万份特殊套餐可累积10积分，用于兑换政府采购加分或特许经营权限。
加强制度保障和技术支持。一方面，完善服务标准化建设与动态监管机制。构建全流程标准体系。制定覆盖“食材采购—加工—配送—服务”全链条的国家标准，明确食品安全、营养配比、无障碍设施等刚性指标。建立“红黄绿”三级预警机制：对连续3年客流量增幅超10%的机构，次年补贴比例削减5%—15%，推动服务资源向覆盖率不足的社区倾斜；对服务投诉率高于行业均值2倍的机构暂停补贴资格，促使其提升服务质量。应用智能化监管工具。开发“阳光厨房”监管平台，通过物联网传感器实时监测后厨温湿度、消毒设备运行状态等参数，异常数据自动推送至属地监管部门。推行电子溯源系统，食材采购信息（供应商资质、农残检测报告）全部上链存证，消费者扫码即可查看全流程数据。
另一方面，推动数字化转型与运营效率提升。开发智能决策系统。部署“AI营养师”模块，基于老年人健康档案（如血糖值、咀嚼能力）自动生成个性化菜单，并通过机器学习优化菜品组合。用需求预测算法，结合天气、节假日等变量动态调整备餐量。建设全域数据治理平台。构建助餐服务数字孪生系统，整合城乡覆盖率、满意度、成本结构等核心指标，基于配送热力图优化运力调度。
支持助餐服务向全面服务升级。一方面，推进助餐服务向医养融合服务延伸。建设智能服务系统。整合民政部、国家卫生健康委数据，按失能等级、疾病谱系和经济分层三类标签为社区老年人分类建档。开发适老化AI点餐终端，支持语音指令、人脸识别自动调取健康档案。开发家属监管端口，支持远程查看饮食记录、在线充值、服务评价。建设健康干预闭环。整合老年人处方数据，实现医嘱系统与中央厨房数据直连。送餐同步开展快速检测血糖、血压等，建立“膳食—代谢—康复”联动模型，根据进食数据，自动生成运动和康复指南。
另一方面，将助餐服务融入老年人社会服务中。为老年人提供直接服务。丰富老年食堂功能，使其成为老年人就餐、休息、娱乐和交友的综合场所。送餐员在将餐食送到老年人家中后应注意观察，每次送餐做好老年人基本状况记录，一旦发现问题应及时报告。主动和老年人交流，询问老年人对餐食的意见并及时反馈，为老年人提供力所能及的帮助。送餐机构应定期收集老年人意见，对老年人评价良好的送餐员予以奖励。整合资源为老年人服务。利用社区助餐接触老年人的机会，及时了解老年人的困难和需求，提交到社区助餐平台。挖掘社区志愿者资源，根据社区助餐平台反馈的老年人需求为他们提供助餐、助医、助浴、助洁、助急、学用智能手机等综合服务。协调各方面资源，帮助老年人解决居住环境适老化改造、慢病康复等实际困难。
社区老年助餐服务是我国为积极应对人口老龄化、优化基本养老服务供给而采取的有力举措，它回应了老年人居家或就近以可承受价格就餐的呼声，具有积极意义。全国各地在实践中创造了不同的社区助餐服务模式，这些模式各有利弊和适用条件。我国社区助餐服务总体上还处于起步阶段，面临着一些深层次的矛盾和问题。解决这些矛盾和问题，需要政府、社会和个人共同努力，平衡各种关系，借助数字化力量，构建一个整合、分层、灵活、全面的社区助餐服务新体系。
（作者为中国社会科学院大学政府管理学院副院长、教授）
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“2035年我国多层次多支柱养老保险体系发展目标与现实路径研究”（项目编号：23ZDA100）阶段性成果】
【注释】
①《密切协同配合 积极稳妥推进 确保老年助餐服务可持续发展——〈积极发展老年助餐服务行动方案〉政策解读》，《中国社会报》，2023年11月9日。
②高凯、胡秋明：《中国农村养老运营模式如何实现可持续——基于2017年全国养老服务业典型案例的分析》，《农业经济问题》，2022年第3期，第44-59页。
③陈义媛：《农村社区互助养老的组织基础研究》，《北京工业大学学报（社会科学版）》，2023年第3期，第68-78页。
责编/靳佳 美编/王梦雅
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
