【摘要】近年来，美国已进入了新一轮关税上升期，其短期冲击和长期影响不可轻视。美国政府滥施关税的动机，既出于应对经济发展挑战和缓解政府财政困境的需要，也试图借助对贸易伙伴实行差异化的关税政策来制造谈判和竞争筹码。美国的关税措施加剧了大国经济竞争与战略博弈，加速了全球产业链重构，也增加了国内政治经济风险。为了从根本上应对美国关税措施的负面影响，国际社会需要凝聚合力有效加强宏观经济政策协调，有序重振多边贸易体系，有力推进普惠包容的经济全球化。
【关键词】关税措施 全球产业链 多边贸易体系 经济全球化 【中图分类号】F757.12 【文献标识码】A
2017年特朗普政府上台后，美国政府推出了一系列贸易保护主义政策，其中最受关注的是对进口产品滥施关税。在特朗普第二任期，美国更是推出所谓“对等关税”政策，宣称对所有贸易伙伴设立10%的“最低基准关税”，并大幅提高对美存在较高顺差的贸易伙伴的关税税率。
从国别来看，中国成为美国滥施关税的主要对象国之一。自2018年7月起，美国就开始针对中国商品进行了一系列滥施关税的操作，其中先后对价值340亿美元和160亿美元的中国商品滥施25%的关税；对价值2000亿美元的中国商品滥施10%的关税后将税率进一步提高至25%。2019年9月，针对余下约3000亿美元的中国商品，美国再次滥施15%的关税。在2020年1月中美签署第一阶段贸易协议后，美国暂停了部分关税升级计划，但对华滥施的大部分关税仍然维持。2024年9月，美国政府将中国输美电动车滥施100%的关税，太阳能电池滥施50%的关税，以及钢铁、铝、电动汽车电池和关键矿物滥施25%的关税。
2025年2月，美国总统特朗普签署行政令，对中国输美商品在现有关税基础上滥施10%的关税；同年3月，美国以所谓的“芬太尼问题”为由，对中国输美商品额外滥施10%的关税；同年4月，美国宣布所谓的“对等关税”政策，其中对中国的“对等关税”税率为34%，此后对中国累计滥施关税税率上调至145%；中国出口美国的个别商品累计各种名目的关税已达到245%。同时，美国也对其他贸易伙伴滥施了高关税。在所谓的“对等关税”清单中，美国对多国滥施关税的税率达到45%，其中莱索托为50%、柬埔寨为49%、老挝为48%、马达加斯加为47%、越南为46%。①欧盟、日本、韩国等美国盟友也未能幸免。尽管美国暂停了部分国家的对等关税，但其已给全球金融市场和贸易环境带来了巨大冲击。
从产品来看，美国将钢铝产品作为重点目标。2018年3月，特朗普政府依据《1962年贸易扩展法》第232条款，声称进口钢铝产品威胁美国国家安全，故对输美钢铁和铝产品分别滥施25%和10%的关税。2025年2月，美国总统特朗普签署文件，对所有输美钢铁和铝产品滥施25%的关税；同年3月12日，这一措施正式实施，并且无任何例外或豁免。中国、欧盟、加拿大、墨西哥、日本等美国主要贸易伙伴的钢铝产品均受到较大影响。
上述措施表明，美国已进入了新一轮关税上升期，关税手段成为美国政府应对国内外形势变化的重要手段。美国滥施关税的短期冲击和长期影响值得持续关注。
美国滥施关税的动机及措施特点
作为一种税收调节手段，关税是一国财政政策的重要组成部分。但是，由于关税征收的对象是进出口产品，因此关税往往服务于国内产业发展和国际经济竞争战略。近年来，美国频繁运用关税手段，不断提升关税税率和扩大滥施关税范围。总的来看，美国的关税措施是时代变迁的产物，暴露出美国作为全球最大经济体的经济霸权本质。从动机来看，美国滥施关税主要出于三个方面的原因，并且在当前背景下表现出新的特点。
一是应对经济发展挑战。从历史来看，提高关税是美国应对来自外部经济挑战的惯用手段。早在建国之初，在面临来自欧洲尤其是英国的激烈竞争时，美国就开始运用高关税措施限制外国商品的进口。1789年，美国国会通过《1789年关税法》，正式以法律形式规定对所有进口商品征收关税。进入19世纪，美国制造业受到来自英国的竞争不断加大，运用关税手段保护处于起步阶段的国内工业逐步成为国内共识。在此背景下，美国于1816年通过首个明确以保护国内工业为目的的新关税法案，大幅提升进口的工业制成品关税。19世纪20年代后期，美国的平均关税提高至近60%。在此后的近百年间，美国一直行进在保护主义的道路上，通过了很多保护性关税法案。在此时期，美国征税商品的平均税率曾长期保持在约50%的水平。在大萧条时期，为了保护国内产业和促进就业，美国通过《斯姆特—霍利关税法》，对超过2万种进口商品滥施关税，征税商品的平均关税再次提高至60%以上。②这一措施引发了美国同贸易伙伴之间激烈的贸易战，导致全球贸易锐减。二战后，美国的全球经济大国地位得以巩固，相对其他国家的经济竞争优势更加明显。为了开拓国际市场并防止他国运用关税手段阻碍贸易，美国积极推动全球贸易自由化，并于1947年同22国签署《关税与贸易总协定》（GATT）。GATT正式实施后，美国及其贸易伙伴的关税水平逐步降低。二十世纪七八十年代，面对日本经济的崛起和西欧经济一体化的迅速发展，美国再次全面提高关税。1971年8月，尼克松政府对美国所有涉税进口商品滥施10%的附加关税。面对日本汽车和电子产品大量涌入美国市场，美国政府于1981年迫使日本自愿限制对美汽车出口并对其滥施关税。2001年加入世界贸易组织（WTO）后，中国的经济和贸易地位不断提升。2010年，中国国内生产总值(GDP)已经超过日本，成为世界第二大经济体，经济总量至今稳居世界第二；2013年，中国货物贸易额首次超过美国居世界第一。美国开始将经贸遏制对象转向中国，屡次对华滥施关税。同时，由于自身经济实力和竞争力的相对下降，面对欧盟、日本等经济体的部分行业的竞争，美国也不惜牺牲盟友利益来减轻外部挑战。
二是缓解政府财政困境。作为国家税收来源之一，关税的增长将直接改善政府财政收入。在历史上，美国就将提高关税作为增加财政收入的手段。在《1789年关税法》实施后，美国关税收入大幅增加。1785年—1788年纽约、费城、巴尔的摩和查尔斯顿等港口的财政收入从约为200万美元上升至1792年—1795年的近1200万美元，税收增长主要因为外贸复兴和关税上升。③在特朗普第一任期时，美国已进入高债务时代，财政状况的恶化严重制约政府的行动能力。根据国际货币基金组织（IMF）数据，早在2012年，美国政府总债务额已超过国内生产总值（GDP），达16.75万亿美元，占GDP的比例为103.1%；2023年，美国政府总债务额攀升至32.91万亿美元，占GDP的比例达118.7%，远超国际公认警戒线；预计2029年美国政府总债务额将进一步攀升至46.71万亿美元，占GDP的比例为131.7%。④由于政府债务突破国会设定的上限，美国联邦政府多次出现“关门危机”。在特朗普第一任期，美国政府曾多次陷入“关门危机”，特别是自2018年12月22日起非核心联邦机构连续35日关闭，创美国联邦政府史上最长关门时间纪录。由于受财政资金限制，美国政府的很多政策难以实施。在增加国内税收面临更大阻力的情况下，美国总统便利用国会授予的关税征收权对进口产品滥施关税，以增加财政收入。根据美国白宫行政管理和预算局预算分析报告，自2017年特朗普上台以来，美国政府关税收入大幅增加，2022财年美国关税收入达999亿美元，较2017年增长了188.7%，此后仍维持800亿美元以上的高关税收入水平（见图1）。
三是制造政治经济筹码。根据美国现行法律，美国总统有权调整关税税率。但是，在决定调整关税时，美国总统至少扮演了双重角色。作为国家元首，美国总统既要以显而易见的方式维护国家利益，又要以直接有效的方式巩固执政地位。既向世界展现其在现行国际经济体系中的强势地位，也向国内民众展现其所谓的“让美国再次伟大”的政治抱负，采取单边措施将他国作为滥施关税的对象成为美国总统的选择。在国际上，美国总统可能通过滥施关税的对象和幅度的选择来区别对待贸易伙伴，制造特定行业领域尤其是弱势行业的谈判筹码，迫使他国在经贸谈判中作出让步。在国内，美国总统难以通过从根本上解决日益累积的经济问题和社会矛盾来赢得支持，只能在执政期内采取措施对外转移视线和转嫁危机，以制造稳定执政的筹码。这也是特朗普第二任期采取更加强硬态度滥施关税的重要原因。由于制造了“对等关税”筹码，美国在同贸易伙伴的谈判中占据了相对优势地位。此外，作为政党代表，美国总统要回应民粹主义选民的支持和诉求，维护党派利益。当前，美国国内民粹主义盛行，并将所谓的“美国优先”作为基本政策主张，在对外经济关系上倾向于单边主义和保守主义。为了迎合民粹主义的诉求和争夺执政权，美国共和党不断更新政治理念，并将代表民粹主义的特朗普推向政治前台。正是依托民粹主义选民的支持，特朗普及其所代表的共和党才赢得大选，获取最高行政权力。因此，相比民主党相对温和的关税措施，更大范围和幅度地滥施关税便成为特朗普及其所代表的共和党应对民主党挑战的重要支柱。
美国关税措施可能带来多重影响
作为全球第一大进口国，美国的进口规模庞大，涉及行业领域广泛，其关税政策无疑会对全球产业发展格局和国际关系格局带来重大影响。同时，滥施关税也会导致国内不同群体之间的利益重构，并引发新的矛盾和问题。当前，特朗普政府挥舞关税“大棒”，大范围制造贸易摩擦和争端，并主要在以下三个方面带来了值得关注的可能影响。
一是加剧国际经济竞争与博弈。从历史和现状来看，大国或者主要经济体是美国滥施关税的首要对象。无论是中国、日本、加拿大、墨西哥还是欧盟，都是二十国集团的重要成员，都在全球经济与贸易体系中占据重要地位。美国将这些经济体作为滥施关税的重要对象，无疑会加剧大国关系的紧张局势。美国同其他大国在经贸领域的摩擦与争端产生的负面效应还会向其他领域蔓延，并可能引发全面竞争甚至是对抗。事实表明，美国政府对中国的关税措施显著恶化了中美关系。同时，美国还广泛滥施所谓的“对等关税”，将国际经济竞争与博弈拓展到范围更广的新兴市场和发展中国家，严重恶化了全球经济发展与合作环境。美国的关税措施不仅针对贸易逆差，还涉及范围更广的技术竞争和地缘政治。研究认为，滥施关税引发的贸易摩擦使中美关系从经济摩擦扩展到科技和战略领域。⑤还有研究指出，贸易摩擦被视为美国对华政策从“接触”转向“遏制”的标志，加剧了两国在亚太地区的地缘政治竞争。⑥同时，美国同盟友的关系也因美国的关税措施而受到影响。在美国政府对钢铝产品滥施关税后，欧盟和加拿大等美国盟友都表达了不满，认为美国滥施关税破坏了盟友之间的信任。美国的关税措施不仅损害了盟友的经济利益，也削弱了美国与盟友的合作基础，凸显了彼此之间的竞争关系。此外，当前美国的关税政策进一步推动了经济民族主义的兴起，使世界各国尤其是大国更加注重自身利益，推动竞争与对抗逐步成为国际关系的主流。
二是加速全球产业链重构。作为外部干扰因素，美国的关税措施破坏了国家之间正常的经贸往来，给全球产业链的发展演进带来了深远影响。首先，美国新一轮提高关税措施增加了全球投资的不确定性，使企业在进行长期投资决策时更加谨慎，从而抑制了全球投资活动。同时，为了规避关税和经济制裁，企业不得不调整投资布局，导致全球范围内的产业链转移。由于这种转移源于外部压力而非基于市场原则，由此重塑的全球产业链格局存在不可避免的成本增加和效率下降等弊端，全球资源配置可能会出现扭曲，全球福利也会受到损失。其次，关税措施向技术领域的溢出导致高技术产业链的分裂。一方面，美国推出的很多滥施关税措施是针对高技术产品，因而对相关领域的产业链带来了直接冲击。例如，美国大幅提升中国输美电动汽车和太阳能电池的关税。这不仅阻碍了中国相关产品进入美国市场，也使双方在高技术领域的合作受到限制。同时，美国对贸易伙伴实行差别化的“对等关税”政策，导致不同贸易伙伴因关税税率的不同而出现竞争优势的变化，并将由此改变出口商品的市场结构。另一方面，伴随滥施关税措施推出的技术限制措施更是加大了全球高技术产业链的分裂，甚至将全球高技术产业链推向“平行体系”。美国政府对华高技术限制措施特别是对华为等大型科技企业的制裁，不仅影响中美技术合作，也冲击了全球创新链和产业链。
三是推升国内政治经济风险。尽管滥施关税的对象是自外国进口的产品，但其结果是带来了国内不同群体之间的利益重新分配，并且很多群体因为进口关税的提高而遭受损失。其中，消费者和进口商遭受的损失和冲击最大。研究表明，美国对进口商品滥施的关税推升了国内价格，并且其成本主要由美国消费者和进口商承担。2018年美国实施的关税措施导致进口商品的价格上涨了10%到30%；到2018年12月，进口关税每月给美国消费者和进口商增加了32亿美元的额外税收成本；由于生产和消费决策的扭曲引起了效率损失，关税还导致了每月14亿美元的无谓福利损失；关税还导致美国制造业的平均价格上涨了1个百分点，这进一步增加了消费者的负担。⑦由于关税增加了进口原材料和中间产品的成本，依赖进口的美国企业受到较大冲击，利润下降，部分企业被迫裁员或转移生产线，企业竞争力遭到削弱。⑧关税增加引起的基本生活用品价格上涨，导致低收入群体实际收入下降，使经济不平等进一步加剧。短期来看，美国部分行业受益于关税保护政策，但实际效果十分有限，部分相关企业还因供应链中断和成本上升出现裁员或倒闭。此外，他国的反制性措施也在很大程度上抵消美国滥施关税对部分行业可能带来的积极影响。总体来看，滥施关税不仅未能在整体上对美国解决自身经济问题产生显著效果，还在结构上加剧了不同群体之间的利益分化，引发了社会的广泛不满，增加了社会不稳定因素，从而使处于高位的国内政治经济风险进一步累积。
国际社会需要凝聚全球合力有效应对美国关税冲击
美国频繁和大范围使用关税措施对他国产品加以限制，既有美国国内政治经济根源，也深刻反映了现行世界经济体系的弊端。尽管关税政策属于各国内政，但要有效避免其给国际社会带来的影响和冲击，需要凝聚全球合力加以应对。
一是有效加强国际宏观经济政策协调。当今时代，各国经济高度相互依存，国内经济政策尤其是大国经济政策往往会对外产生一些负面影响。一方面，为了保障良好的政策效果和避免负面的溢出效应，一国制定宏观经济政策需要充分考虑外部条件和环境；另一方面，任何国家都难以通过国内政策解决自身所面临的问题和挑战。为避免竞争性损害他国利益，在制定和执行国内政策的过程中，各国都需要通过磋商等方式对某些宏观经济政策进行共同调整，从而形成良性的政策协同效应。全球主要经济体要发挥好二十国集团等国际经济治理平台在促进国际宏观经济政策协调方面的积极作用，通过领导人峰会、部长级会议、工作组和配套活动等各层级的沟通与交流推动国际经济治理与政策协调取得实质进展。2008年国际金融危机后，二十国集团成员通过货币、财政和结构性改革等领域政策的协调，在政策制定过程中充分考虑政策的外溢性，在实现自身政策效用最大化的同时尽可能减少对他国的负面溢出效应，有效促进了全球经济复苏。当前，美国推出的一系列关税措施，从表面上看属于经贸领域的问题，但本质上反映了政府治理失能导致的政府债台高筑、政治极化、社会分化、产业空心化等问题。这些问题在全球范围内具有一定的普遍性。从根本上解决这些问题，需要在财政、金融、货币、结构性改革等方面加强宏观政策协调，营造开放、包容、非歧视的国际经济合作环境，有效落实二十国集团全面增长战略，促进强劲、可持续、平衡和包容的增长。
二是有序重振多边贸易体系。为片面谋求本国的短期利益，美国滥用单边关税手段，对其他国家滥施关税，违反了国际关系基本准则和世界贸易组织（WTO）规则，给世界贸易秩序往来带来严重损害。在美国可能援引的WTO的“一般例外”与“安全例外”两项具体条款中也指出，为保护人类生命与健康以及国家安全的制裁措施应当是必要且有关联的。这意味着超出必要性和关联性限度的关税措施不符合WTO的具体规定。近年来，美国还退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和组建排他性的小集团，阻扰WTO等多边机构正常运行，弱化全球经济发展和经贸合作的动力。事实证明，只有各国遵循WTO确立的非歧视性原则、公平贸易原则和透明度原则等基本原则，才能保障世界贸易体系的稳定、健康、可持续发展。当前，以WTO为基础的多边贸易体系遭受前所未有的挑战，作为WTO最锋利“牙齿”的争端解决机制出现“钝化”，上诉机构长期不能正常运转。自WTO成立以来，争端解决机构受理了约600宗成员间的贸易争端案件，维护了国际贸易合作的良好环境和国际贸易秩序的稳定。但是，由于美国持续阻挠上诉机构新法官遴选，上诉机构于2019年底开始因缺员正式“停摆”，WTO争端解决功能部分陷入瘫痪。正因为如此，美国的单边关税措施也长期得不到有效制约和纠正。同时，WTO的经贸谈判功能弱化，在制定新的贸易规则方面进展有限。此外，WTO在监督各成员正确执行WTO协定、确保成员贸易措施的透明度等常规性工作的功能低下。为了增强WTO的权威性和有效性，重振多边贸易体系，需要对WTO进行必要改革。在WTO改革进程上，当务之急是要打破上诉机构成员遴选僵局，推动争端解决机制正常运行，同时要加强对滥用国家安全例外等不符合WTO规则的单边措施的纪律约束。
三是有力推进普惠包容的经济全球化。美国的关税措施阻碍了经济全球化进程，也反映了一些国家参与经济全球化进程所追求利益的片面性和狭隘性。当前，全球发展事业面临严峻挑战，发展鸿沟加剧。然而，少数发达国家不仅不履行促进全球可持续发展的义务，还推行封闭、对抗和独占的对外政策，阻碍其他国家发展进程，将经济全球化推向一条越走越窄的死胡同。针对当今世界面临的经济发展与合作挑战，需要倡导和推进普惠包容的经济全球化，解决好资源全球配置造成的国家间和各国内部发展失衡问题。普惠的经济全球化，是顺应各国尤其是发展中国家的发展要求，做大并分好经济全球化的“蛋糕”，让经济全球化的成果公平惠及世界各国人民，实现世界各国共同发展、共同繁荣。包容的经济全球化，是在经济全球化进程中构建“和而不同”的精神家园，尊重彼此的发展道路和发展模式，共同维护全球产业链、供应链和价值链安全稳定，让世界更加丰富多彩、欣欣向荣。具体来说，世界各国需要全面落实联合国2030年可持续发展议程，推动发展问题重回国际议程中心位置，以深化国际经贸合作为依托不断塑造全球发展新动力，让各国人民更好地共享经济全球化成果。
（作者为中国社会科学院大学国际政治经济学院教授、博导，中国社会科学院中国式现代化研究院中外比较研究部主任、研究员）
【注：本文系中国社会科学院重大创新项目“制度型开放的理论基础与实践路径研究”（项目编号：2024YZD009）的阶段性成果】
【注释】
①Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits, Executive Orders, April 2, 2025, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/regulating-imports-with-a-reciprocal-tariff-to-rectify-trade-practices-that-contribute-to-large-and-persistent-annual-united-states-goods-trade-deficits/.
②③ [美]道格拉斯·欧文著，余江、刁琳琳、陆殷莉译：《贸易的冲突：美国贸易政策200年》，北京：中信出版社，2019年，第6页、74页。
④IMF, World Economic Outlook: Policy Pivot, Rising Threats, Washington, DC: IMF, 2024.
⑤Amit K. Khabndelwal and Pablo D. Fajgelbaum, The Economic Impacts of the US–China Trade War, Annual Review of Economics 14(1):205-228, 2022.
⑥Alastair I. Johnston, The Failures of the ‘Failure of Engagement’ with China, The Washington Quarterly 42(2):99-114, 2019.
⑦Mary Amiti, Stephen J. Redding, and David E. Weinstein, The Impact of the 2018 Tariffs on Prices and Welfare, Journal of Economic Perspectives 33(4):187-210, 2019.
⑧Alberto Cavallo, Gita Gopinath, Brent Neiman, and Jenny Tang, Tariff Pass-Through at the Border and at the Store: Evidence from US Trade Policy, American Economic Review: Insights 3(1):19-34, 2021.
责编/谢帅 美编/王梦雅
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