【摘要】促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。高质量充分就业的实现依赖于需求创造、供给升级和匹配优化三条路径的协同作用，这些路径受制于不同政策实践，其就业促进作用的有效发挥离不开政策主体间基于就业优先实现目标协同、主体协同、工具协同和过程协同。尽管将就业工作摆在经济社会发展和宏观政策的优先位置已成为普遍的政策共识，但政策实践中仍存在协同不足，甚至出现“合成谬误”和治理碎片化等问题。需转变治理理念、改革和优化治理体系、提升治理能力，并在明确不同就业促进路径政策协同的目标和侧重点基础上，从人力资源需求、供给和供需对接端协同发力，不断完善基于就业优先的政策协同。
【关键词】高质量充分就业 政策协同 就业促进路径 治理体系
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.06.007
【作者简介】方长春，南京大学社会学系主任、教授、博导，南京大学就业质量研究中心主任。研究方向为社会分层与流动、劳动就业、社会治理。主要著作有《地位差异及其再生产：转型中国社会分层过程研究》、《“第三类劳动”及其权益保障：问题与挑战》（论文）、《去技能化与再技能化：新就业形态与青年职业发展》（论文）等。
就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。“促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。”[1]党的二十大报告指出，要“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业”。2024年9月15日，《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》再次强调，要把高质量充分就业作为经济社会发展优先目标。
当前，我国就业形势总体稳中向好，但在经济下行压力不减、国内外环境复杂多变的背景下，就业领域仍面临着总量压力不减、结构性矛盾较为突出、就业质量亟待提升等挑战。高质量充分就业，必须从人力资源需求端、供给端及供需对接端协同发力。要充分激发这三个层面因素对就业的积极作用，离不开基于就业优先战略的政策协同与部门联动，而这种协同与联动又与治理理念的转变、治理体系的改革和优化等密切相关。
就业促进路径及政策协同必要性
习近平总书记指出：“在宏观层面，高质量充分就业主要包括就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐等；在微观层面，高质量充分就业主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等。”[2]
无论是从宏观层面还是从微观层面来看，高质量充分就业的实现，本质上是“需求创造—供给升级—匹配优化”三条路径共同作用的结果。这三条路径分别对应了劳动力市场供需两端及供需对接端。需求创造的核心在于通过在经济社会发展诸领域构建就业友好型发展方式，增加就业岗位、优化岗位结构、提升岗位质量；供给升级的核心在于塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源；而匹配优化的核心则在于协调市场、政府和社会三方力量，充分发挥“有效市场”、“有为政府”和“有善社会”的协同作用，以提高人力资源配置效率和经济社会效益。这三条路径的推进受制于差异性的政策，其对就业促进作用的有效发挥离不开不同主体间的政策协同，亟须不同部门协同联动，以发挥其就业促进作用。
在需求创造方面，就业岗位的扩容和提质是高质量充分就业的基础。这一过程受经济增长及其结构变化的影响较大。经济增长的周期性波动、产业结构的转型升级、社会总投资规模及其构成、技术发展与运用，以及数字经济的兴起等因素，均会对劳动力需求产生重要影响。然而，经济的增长并不必然带来就业岗位数量的增加和质量的提升。“奥肯定律”之“中国悖论”，[3]即“高增长与低就业”并存的现象[4]依然不容忽视。此外，虽然技术进步创造了新的就业机会，尤其是人工智能、信息技术及数字经济的发展为就业注入新活力，但也可能引发技术性失业，从而加剧劳动力市场的结构性矛盾。经济增长、技术进步和新经济的发展等能否带来积极的就业促进效应，关键在于相关领域的政策能否以就业优先为导向，与就业政策形成协同机制。
在供给升级方面，提升劳动者素质、优化人力资源结构，实现人口规模红利向人口素质红利转变，不仅是经济社会高质量发展的要求，也是缓解就业结构性矛盾的必要措施。中国庞大的人口规模为经济社会发展提供了丰富的劳动力资源，高校毕业生规模的持续增加便是典型表现。2024年高校毕业生的规模达到1179万，而2025届高校毕业生的规模预计将突破1200万。这一庞大的人力资源为中国经济的高质量发展提供了重要支撑。然而，技能人才短缺问题与“过度教育”现象仍然存在，由此导致就业结构性矛盾日益突出。例如，由教育部、人力资源和社会保障部等多部门共同印发的《制造业人才发展规划指南》显示，我国制造业十大重点领域至2025年人才缺口将接近3000万人。与此同时，仍有相当比例的高校毕业生面临较大的就业压力。因此，提升劳动者能力与素养、促进就业观念的转变、改革教育体系和人才培养模式、加强职业和技能培训等，是在人力资源供给侧促进高质量充分就业的必要措施。由于这些措施的落实受制于不同的政策主体，其正向叠加效应的发挥离不开政策协同和部门联动。
高质量充分就业的实现，不仅依赖于充足的就业岗位和高质量的人力资源供给，还取决于供需两端的有效对接与匹配优化。在这一过程中，市场机制（“有效市场”）和政府作用（“有为政府”）的协同联动发挥着至关重要的作用。市场机制在人力资源配置中的作用的充分发挥依赖于人力资源行业的发展与成熟，而这离不开公共部门对人力资源行业的培育、引导和规范。此外，在发挥市场机制作用过程中，消除劳动力市场的城乡、体制和地区分割对人力资源流动和配置的障碍，也离不开政府部门的规制。在发挥“有为政府”的作用时，特别是在对就业重点人群和困难人群的就业帮扶过程中，出于提升公共服务效率和效能的需要，以购买服务的方式发挥经营主体或社会主体的作用，同样离不开多主体的政策协同与联动。近年来，社会组织等非营利机构（“有善社会”）在就业促进中的补充作用日益显现。如何提升“有善社会”的补充服务能力、提升其与政府和市场的协同效率等，本质上所涉及的也是主体间的政策协同。
政策协同不仅是有效发挥就业促进“三条路径”作用的基础，也是“构建就业友好型发展方式”的内在要求。习近平总书记在二十届中共中央政治局第十四次集体学习时指出要“构建就业友好型发展方式”，对“就业优先政策”提出了新的、更高的要求。就业友好型发展方式的“发展”不只是经济发展，还包括政治、文化、社会和生态文明的发展，以及中微观层面多层次、多领域的发展。[5]宏观层面的政策协同建基于中微观层面的政策协同。因此，不仅要将就业问题置于宏观政策层面，强化财税、金融、产业、区域发展等领域政策出台和实施的就业优先导向，还要基于就业友好型发展要求，强化中微观层面具体政策措施的协同联动。以财政政策为例，财政支出分散于经济社会发展的各分支领域，财政支出能否对各领域的就业友好型发展起到引导乃至约束作用，最终所体现的正是财政政策与就业政策的协同性。
政策协同的要素构成
如前所述，有效发挥高质量充分就业的三条促进路径的作用，离不开政策协同和部门联动，而政策协同和部门联动本身也是落实“就业优先”这一国家战略的具体实践。政策协同思想最早起源于物理学家哈肯（Hermann Haken）于1969年提出的协同论，随后，在经济合作与发展组织（OECD）的推动下，政策协同逐渐发展成较为系统的理论体系。[6]这一理论体系的核心观点是，在公共政策的制定和实施过程中，多个政策主体通过协同合作，整合资源、协调行动，以解决跨界问题。[7]与政策协同相关联的概念还包括政策整合、政策协调、政策衔接和政策合作等，这些概念的核心意涵都是指通过整合和协调，将不同领域或层级的政策有机结合，从而减少政策之间的冲突，解决政策碎片化问题，确保政策之间的连贯性和一致性。[8]通过有效的政策协同，可以充分发挥政策的组合优势。[9]政策协同通常包括目标、主体、工具、过程等要素协同，基于就业优先的政策协同同样离不开这些要素的协同作用。
基于就业优先的目标协同。目标协同指的是各领域的政策目标相互兼容，形成“共同价值框架”。[10]由于不同政策目标之间的冲突或“合成谬误”可能会影响政策效力，目标协同便显得尤为重要。自党的十八大提出推动实现更高质量的就业，实施就业优先战略和更加积极的就业政策以来，就业工作被摆在了我国经济社会发展和宏观政策的优先位置。因此，目标协同要求财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策要以就业优先为导向，与就业政策实现协同联动。例如，产业政策在扶持新兴产业发展时，应充分考虑产业发展对就业的带动作用，优先支持能够创造更多就业机会的产业项目；财政政策在通过税收优惠、补贴等手段，鼓励企业扩大生产规模、增加就业岗位的同时，还应加大对劳动者职业技能培训的投入，提高劳动者的就业能力。
基于就业优先的主体协同。主体协同强调不同主体之间的合作与信任，并基于特定目标建立责任共担的协作网络。[11]在政策制定和执行过程中，不同主体的协同能够有效减少目标冲突，克服“治理碎片化”的问题。就促进高质量充分就业而言，主体协同首先表现为政府不同职能部门的协作。自2019年国务院设立“国务院就业工作领导小组”以来[12]，“就业工作领导小组”或类似机构成为各级政府贯彻就业优先政策的主体协同机制，其中涵盖了人力资源和社会保障、财政、发展和改革委员会、工业和信息化、教育、公安、民政等多个政府职能部门，形成了一个跨部门协同体系。除了政府职能部门间的协同之外，主体协同还涉及政府、市场和社会之间的协同关系。这一类协同关系主要体现于就业服务过程中，如在促进“人岗匹配”过程中的“有效市场”、“有为政府”和“有善社会”的协作。此外，近年来为“稳就业”“保就业”而出台的政策，如“稳岗补贴”、“稳岗返还”以及政策性金融支持等，所涉及的政企联动本质上也是主体协同的一部分。
基于就业优先的工具协同。工具协同指的是为确保政策的有效实施并达到预期目标，达成政策目标的手段（如法律法规、财政激励、政策动员与宣传等）具有一致性。针对就业促进而言，主要包括以下三种类型的政策工具：其一是强制型工具。这类政策工具通常表现为就业促进相关的法律和政策规定。例如，为保障高校毕业生就业，近年来多地都对国有企业招聘应届生的比例作出了规定。其二是激励型工具。前文提及的“稳岗补贴”、“稳岗返还”、政策性金融支持等，都属于激励型工具。其三是信息型工具。诸如国家级信息平台“就业在线”、各地人力资源和社会保障部门的“人力资源和社会保障一体化公共服务平台／信息系统”，以及每年春节后针对服务农民工就业的“春风行动”的各种宣传和动员等，都属于信息型工具。工具协同不仅要确保特定政策体系内部不同工具的政策效果的一致性，也要确保不同类型政策间的政策工具协同。
基于就业优先的过程协同。过程协同强调的是在政策制定、执行、评估、反馈的全周期中，形成协同机制。过程协同通常涉及结构、路径和程序协同。结构协同是指通过建立跨部门的协调机构，减少政策执行中的机构壁垒和管理阻力，从而提高政策执行的效率。[13]前文提及的“就业工作领导小组”既是主体协同的机制，也是结构协同的具体表现。路径协同则是指在政策执行过程中，设计清晰的协同路径，确保不同政策主体的行动能够协调一致，避免资源和力量的分散。[14]程序性协同则强调政策实施过程中程序和流程的协调，[15]减少政策执行中的摩擦，从而提高政策执行的效率和一致性。
政策协同的现实挑战
在贯彻实施就业优先战略的过程中，政策协同在各级政府的政策实践中得到了高度重视，并已成为多部门、多主体共同推动实现高质量充分就业的重要机制。然而，尽管在理论与实践中都得到了广泛关注，基于就业优先的政策协同仍面临诸多挑战。
从理论层面来看，正如有学者指出的：“目前中国还缺乏适合自身国情的宏观政策协调理论来指导政策协调实践，使得中国宏观政策协调效果欠佳”。[16]政策协同本质上是治理过程，其实施方式和方法受制于政策实践所隶属的治理体系。具体到中微观层面的政策协同，当前针对就业问题的相关研究在一定程度上存在碎片化，以及理论与实际脱节的问题。其中，理论碎片化表现为，对政策协同的理论思考分散于就业促进“三条路径”，且主要以对就业服务领域的理论思考为主，关注的是就业服务领域的政策协同和主体联动；而理论与实际脱节一方面与相关理论思考在一定程度上脱离治理实际有关；另一方面也与部分政策主体与社会科学研究主体间缺乏沟通交流有关。[17]
在政策实践层面，由于工具协同和过程协同建立在目标协同和主体协同的基础之上，因此目标协同和主体协同是促进高质量充分就业的关键。当前，部分地方存在政策“合成谬误”或政策目标不相容的现象，目标协同和主体协同还有待强化，不同部门、不同政策间的协同机制还需健全完善。
具体到目标协同，“将就业摆在经济社会发展和宏观政策的优先位置”是国家层面的战略要求，但这一政策诉求在部分地方政府的政策实践中并未得到充分落实。一个显著的问题是，在人力资源和社会保障部门之外的其他政府职能部门中，“就业优先”往往缺乏足够的政策响应。以人力资源的需求端为例，推动产业升级和鼓励技术创新是地方发展和改革委员会、工业和信息化等部门常见的政策目标，这些政策目标之于经济社会高质量发展具有其必然性。然而，这些政策举措在特定时期可能会对劳动密集型行业及其从业人员带来负面影响。这些可能的负面影响，未能得到一些地方政府及其相关部门的充分关注。部分相关部门既未充分考虑到劳动者的分流路径，亦未与人力资源和社会保障等部门充分联动，共同协助劳动者进行转岗、再就业或进行职业技能提升。再譬如，建立就业评估机制以强化公共投资和重大项目的就业导向是实施就业优先战略的本质要求，然而一些地方并未有效落实相关工作。在落实公共投资与重大项目的就业导向、明确其就业效应时，甚至会出现人力资源和社会保障部门“一头热”或缺位的现象。[18]以人力资源的供给端为例，部分地方教育和人才培养的相关政策并没有与经济发展和产业转型等相关政策协同起来，导致人才培养与经济发展、产业转型对人才的实际需求之间存在一定程度的脱节，这也是就业结构性矛盾凸显的原因之一。再以人力资源的供需对接端为例，当前一些地方为健全公共就业服务体系以突出“有为政府”的作用，开始向基层社区延伸公共就业服务机构（如“家门口的就业服务站”“十五分钟就业服务圈”等），但其中的一些做法与社会工作部主导的基层社区治理改革和社区减负等政策主张相冲突。
具体到主体协同，部分地方存在的部门分割现象，一定程度上阻碍了政府不同职能部门基于就业优先的协同。此外，人力资源和社会保障部门的职能定位，也使得“有效市场”、“有为政府”和“有善社会”之间的协同效率偏低。就职能部门的协同而言，尽管“就业工作领导小组”或类似机构等已成为职能部门协同的具体机制，但由于对协同工作本身的“硬约束”相对缺乏，协同有时仅停留在会议层面或文件层面，实践层面实质性的协同相对欠缺。以“公益性岗位”政策为例，该政策是由财政部门予以财政支持，由人力资源和社会保障部门主导，以保障就业困难人员就业的一项重要的政策举措。公益岗位所针对的部分工作对象往往也是民政部门社会救助政策关注的对象。此外，在社会工作部成立之前由民政部门主导的基层社区服务当中，蕴含着大量可供开发的公益性岗位。因此，就公益性岗位相关工作而言，人力资源和社会保障部门与民政部门的联动不仅有着必然性，而且也有着现实基础。然而，尽管一些地方的人力资源和社会保障部门联合民政等多个部门出台了有关公益性岗位的政策性文件，但在实际工作当中，不同部门之间并未实现有效联动，不同程度存在“各自为政”现象。再以前文提及的公共投资和重大项目的就业评估为例，人力资源和社会保障部门在公共投资项目评估过程中的“一头热”或“缺位”现象，正是主体协同欠缺的现实表现。就人力供需对接端过程中的“有效市场”、“有为政府”和“有善社会”的协同而言，人力资源和社会保障部门的职能定位和职权界限等也在一定程度上制约主体间的协同。近年来，“稳就业”“保就业”成为地方人力资源和社会保障部门重要的政策诉求，由此“有为政府”的责任被突出强调。然而，在这一过程中，人力资源和社会保障部门的一些“过度”作为（如以公共就业服务替代、甚至挤占市场化就业服务的现象）不仅不利于良好的劳动力市场秩序的形成，而且也制约了人力资源行业的发展，使得“有效市场”难以充分发挥作用。在发挥“有善社会”的补充作用过程中，由于社会组织及基层社区治理隶属于民政和社会工作等部门，人力资源和社会保障部门的职权界限也在一定程度上限制了其与社会组织等社会主体的有效联动。
从类型上来看，跨系统纵向协同和时间协同也面临一定挑战。政策协同也可以划分为“纵向协同”“横向协同”和“时间协同”[19]等不同类型。在公共政策领域，纵向协同强调的是政府层级间的政策协同，横向协同强调部门间的政策协同，而时间协同则强调的是新旧政策的衔接和延续性。具体到就业工作，由于人力资源和社会保障系统各层级之间存在着明确的指导、管理和业务关系，系统内部的纵向协同往往比较容易实现，但跨系统的纵向协同则由于条块分割的治理体系而受到一定的制约。举例来说，某地市人力资源和社会保障部门希望通过“职技贯通”（贯通技工教育和职业教育）优化技工人才培养，其中的技工教育与中等职业教育的贯通需要省级教育主管部门的政策协同，而技工教育与高等职业教育的贯通则需要教育部的政策协同。按照现有的治理体系，这类跨系统纵向协同的实现，往往具有很大的难度。横向协同涉及的是政府不同职能部门基于就业工作的有效联动，与前文提及的主体协同相关联。就时间协同而言，同一系统内部前后政策协同相对比较容易实现，但跨系统来看，源自不同系统的、涉及就业问题的前后政策的协同，其效果往往并不理想，有时甚至会出现相互抵触的情形。
推进政策协同的实践建议
基于就业优先的政策协同在实践层面面临的挑战，既有理论指导欠缺的原因，也有治理理念、治理体系和治理能力方面的原因。
就治理理念而言，坚持以人民为中心的发展思想，不仅是我国国家制度的显著优势，而且是我国治理体系和治理能力的显著优势。就业是最基本的民生，事关人民群众的切身利益。实施就业优先战略，正是一切为了人民、一切依靠人民这一以人民为中心的发展思想的具体体现。然而，在一些地方的政策实践当中，“GDP导向”乃至“税收导向”常常被置于就业导向之上，就业友好型发展方式尚未得以全面构建。例如，部分地区在经济发展过程中过于侧重“大资本”“大项目”，对作为吸纳就业主力军的民营经济的发展重视不够，对那些量大面广、GDP和税收贡献相对有限，但吸纳就业能力特别突出的中小微企业缺乏足够支持。
就治理体系而言，“条条”分割与部门本位主义，以及“块块”层面整合力度不足等，是制约政策协同的主要原因。尽管部门职能细分有助于提升行政管理和公共服务在不同领域的专业化水平，但随着经济社会的快速发展以及公共管理和服务事项的日趋复杂化，一些传统的职能划分方式已经不能适应新的形势需求。如果不及时对部门及其职能加以调整，在各部门的考核评价机制、激励机制相对独立的情况下，可能滋生本位主义和部门分割现象。根据前文的分析，就业促进“三条路径”涉及多个部门、多个条线，在部门划分过细且“块块”层面对部门整合力度不足的情况下，政策协同面临一定挑战。
就治理能力而言，能力欠缺和“惰性”也是影响政策协同不可忽视的因素。能力欠缺往往表现为对特定政策目标的理解、工具的运用和效果的预判上。以人力资源和社会保障部门牵头且涉及二十多个部门的“劳务品牌建设”为例，对这一政策出发点理解的偏差导致一些地方出现了“政府代办”“政府包办”的情形，未能充分发挥“政策引导作用”以带动市场化、社会化力量的协同参与。再以“国聘行动”以及“考公考编”过程中的“应届生待遇”等政策举措为例，由于体制内岗位数量相对有限且竞争难度较大，其本身的就业吸纳能力有限。然而一些政策主体不仅忽视了体制内单位对吸纳就业的有限性，而且对相关政策可能带来的负向效应（如对毕业生就业观念、竞争失败带来挫败感等，以及对劳动力市场体制分割等带来的消极影响）缺乏预判。“惰性”也时常发生于一些部门协同过程中，近年来出现的教育部门和人力资源和社会保障部门之间的信息共享问题就是一个例证。为强化对离校未就业毕业生的精准帮扶，地方人力资源和社会保障部门实名台账的建立离不开教育部门对相关信息的供给。对于本地户籍且毕业于本省高校的毕业生，地方人力资源和社会保障部门可以通过省级人力资源和社会保障部门与教育主管部门的沟通获取准确信息，而对于那些毕业于外省市高校的毕业生，则依赖于教育系统内部对相关信息的先行整合，然后分发至各生源地。从技术上来说，相关信息的整合、分发和共享并非难事，但由于“惰性”或推进不力等原因，部分地方存在信息不畅通或信息偏差现象。
治理体系的改革和优化是实现政策协同的必要保障。其一，要树立“大就业观”。针对就业问题要有大局观念、全局观念。各级党委、政府应强化执政为民的理念，强化就业优先战略意识，真正做到将就业工作置于经济社会发展和宏观政策的优先位置。其二，优化地方政府政绩考核体系，强化“块块”在条线整合和政策协同中的作用。破除GDP总量考核要求的思维定式，提升包括就业在内的民生事项的考核权重，以改革考核体系的方式提升地方党政“一把手”对就业等民生事项的责任意识和对部门整合的重视程度。其三，进一步完善部门协同机制。提升“就业工作领导小组”或类似机构及有关机制在地方治理中的权威性；针对各部门、各条线政策的制定、执行、评估、反馈等，构建全周期性的就业优先评估机制。其四，强化就业优先的政策动员，引导不同部门建立责任共担意识。实现高质量充分就业，应成为各级党群组织和政府职能部门的共同责任。应破除就业促进工作中人力资源和社会保障部门“一头热”现象，将对就业优先的政策响应纳入对各部门的绩效考核当中。其五，基于行政管理和公共服务事项的多条线交叉特征，探索机构改革。打破“条条”、“块块”以及“条块”间的分割，促进“条块”间在促进高质量充分就业过程中的有效联动。可考虑从基层治理入手探索相关改革。例如，针对基层社区层面的包含就业在内的公共服务事项的多部门交汇性和多事项叠加性，可由社会工作部牵头组织各职能部门，整合各类公共服务事项，在加大政府购买服务力度的同时，增强各部门购买服务的协同性，协调各职能部门的公共服务事项在基层社区的承接和落地。其六，提升治理能力。各部门都应更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，并基于此提升自身治理能力。
在优化和改革治理体系的同时，还应明确在当前的就业形势下，高质量充分就业的每条促进路径政策协同的目标和侧重点。
在人力资源需求端，一是坚持以人民为中心的发展思想，贯彻新发展理念，特别是其中的“均衡”“共享”等理念，确保经济的持续稳定增长及其与就业增长的协同性。二是发展新质生产力，构建有利于就业扩容提质的现代化产业体系，同时强化对重大生产力布局就业影响的评估。三是加大力度支持和发展吸纳就业能力强的产业和企业，要毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济的发展，充分发挥民营经济在吸纳就业中的突出作用。四是以就业评估强化公共投资与重大项目的就业导向，进一步发挥公共投资与重大项目对就业的促进效应。五是大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，开发新的就业增长点。其六是把握产业转型和技术升级的节奏，科学预判信息技术发展，特别是针对易被人工智能所替代的职业，要前瞻性地制定应对策略。
在人力资源的供给端，一是在人力资源需求和人才培养之间建立反馈机制，并强化对相关反馈的财政约束，优化中高等教育人才培养结构。二是引导全社会牢固树立正确就业观。加强宣传教育，特别是加强对青年群体的宣传教育，以择业新观念打开就业新天地。三是以公共部门、市场化机构以及行业联动的方式，强化存量劳动力的技能提升和“再技能化”。四是以学校教育和非学校教育相结合的方式，改革人才培养方式，强化新增劳动力的素质培育，实现人口规模红利向人口素质红利转变。五是发挥产业政策和新经济形态对人力资源供给的引领作用，前瞻性规划和引领人力资源的供给。
在人力资源供需对接端，应以“有为政府”和“有效市场”相结合、“有善社会”作为补充的多方主体共同发力机制为基础。一是结合人口发展变化，加强对人力资源供需关系及其变化趋势的科学研判。二是建立统一规范的人力资源市场体系，充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。三是强化政府的兜底责任，深化就业体制机制改革，以部门联动、整合公共服务事项的方式优化公共就业服务。四是完善基层社会治理体系，充分发挥多方主体对就业促进等公共服务的补充作用。五是优化劳动力市场结构，规范劳动力市场秩序，破除人力资源流动和配置障碍。
基于就业优先的政策协同离不开治理体系的改革和优化，离不开政策实践层面的探索与推动，当然也离不开理论层面的分析、总结和思考。习近平总书记在二十届中共中央政治局第十四次集体学习会上指出：“要加快建构中国就业理论体系，积极讲好中国就业故事，有效提升我国在就业领域的国际话语权和影响力。”结合中国国情，基于就业优先构建具有实践指导意义的政策协同理论体系，在当下也变得尤为迫切。
注释
[1][2]习近平：《促进高质量充分就业》，《求是》，2024年第21期。
[3]蔡昉：《为什么“奥肯定律”在中国失灵——再论经济增长与就业的关系》，《宏观经济研究》，2007年第1期。
[4]陆铭、欧海军：《高增长与低就业：政府干预与就业弹性的经验研究》，《世界经济》，2011年第12期。
[5]方长春：《构建就业友好型发展方式：内涵、意义与路径》，《人民论坛》，2024年第12期。
[6]C. Adelle and A. Jordan, "Policy Coherence for Development in the European Union: Do New Procedures Unblock or Simply Reproduce Old Disagreements?" Journal of European Integration, 2014, 36(4).
[7]M. A. Shannon and C. H. Schmidt, "Theoretical Approaches to Understanding Intersectoral Policy Integration," Cross-sectoral Policy Impacts on Forests, 2002, 46.
[8]E. Meijers and D. Stead, "Policy Integration: What Does It Mean and How Can It Be Achieved? A Multi-Disciplinary Review," 2004, https://userpage.fu-berlin.de/ffu/akumwelt/bc2004/download/meijers_stead_f.pdf.
[9]周志忍、蒋敏娟：《整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践》，《国家行政学院学报》，2010年第6期。
[10]OECD, Policy Coherence for Sustainable Development 2018: Towards Sustainable and Resilient Societies, Paris: OECD Publishing, 2018.
[11]C. Ansell and A. Gash, "Collaborative Governance in Theory and Practice," Journal of Public Administration Research and Theory, 2008, 18(4).
[12]注：2023年，该领导小组撤销，其职能并入新组建的国务院就业促进和劳动保护工作领导小组。
[13]K. Ophey and J. Schwalbach, "'Bigger' after all? The Effect of Structural Policy Coordination Authorities on the Multidimensionality of Policy Output," Journal of Common Market Studies, 2022, 60(6).
[14]G. M. Cejudo and P. Trein, "Pathways to Policy Integration: A Subsystem Approach," Policy Sciences, 2023, 56(1).
[15]J. Candel and R. Biesbroek, "Toward a Processual Understanding of Policy Integration," Policy Sciences, 2016, 49(3).
[16]陈彦斌、谭涵予：《宏观政策“三策合一”加强政策协调着力推动中国经济高质量发展》，《政治经济学评论》，2023年第14期。
[17]方长春：《双重衔接：国家治理与社会科学研究》，《人民论坛·学术前沿》，2024年第14期。
[18]方长春：《以就业评估强化公共投资与重大项目的就业导向》，《人民论坛》，2023年第11期。
[19]王坤、沈娟、高臣：《产教融合政策协同性评价研究（2013-2020）》，《教育发展研究》，2020年第40期；衡霞、吴培豪：《衔接：政策有效性的一种实现机制》，《探索》，2024年第2期。
责 编∕方进一 美 编∕周群英
Establish and Improve Policy Coordination Mechanisms for High-Quality Full Employment
Fang Changchun
Abstract: Promoting high-quality full employment is the new orientation and mission of employment work in the new era. The realization of high-quality full employment relies on the synergistic effect of three paths: demand creation, supply upgrading, and matching optimization. These paths are constrained by various policy practices and the effective fulfillment of their employment-promoting functions depends on coordination among policy entities, grounded in the priority of employment, to achieve goal coordination, entity coordination, tool coordination, and process coordination. Although placing employment work in a priority position in economic and social development and macro policies has become a widely accepted policy consensus, policy practice still suffers from insufficient coordination, leading to issues such as "synthetic fallacy" and fragmented governance. Require transforming governance concepts, reforming and optimizing the governance system, enhancing governance capacity and exerting coordinated efforts on the human resources demand side, supply side, and supply-demand connection side based on clearly defining the goals and focuses of policy coordination for the different paths of employment promotion, to continuously improve policy coordination based on employment priority.
Keywords: high-quality full employment, policy coordination, employment promotion paths, governance system
