【摘要】政府投资基金作为引导和带动社会资本、扩大有效投资的有力抓手，聚焦于发展重点领域、弥补市场失灵，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等领域发挥着积极作用。当前我国政府投资基金规模持续扩大，在迎来政策支持与市场拓展机遇的同时，也面临投资周期长、收益不确定性较高等一系列挑战。推动政府投资基金高质量发展，是完整准确全面贯彻新发展理念的内在要求，是推动经济社会高质量发展的题中应有之义。
【关键词】政府投资基金 金融强国 长期资本 高质量发展
【中图分类号】F832 【文献标识码】A
政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和创新创业的重要政策工具。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。2024年12月16日，国务院常务会议研究促进政府投资基金高质量发展的政策举措，指出“要构建科学高效的管理体系，突出政府引导和政策性定位”。2025年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》），进一步提出了25条促进政府投资基金高质量发展的方针要略与一系列具体举措，涵盖基金设立至退出全流程。政府投资基金高质量发展既是优化资金配置、实现可持续发展的必然要求，也是完整准确全面贯彻新发展理念、建设科技强国和金融强国的重要支撑，更是熨平经济周期、推动经济社会高质量发展的重大战略安排。
当前，全球创新驱动竞争日益激烈、竞争格局加速演变，我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。在此背景下，亟需构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的扶持政策。政府投资基金作为引导和带动社会资本、扩大有效投资的有力抓手，聚焦于发展重点领域、弥补市场失灵，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥着积极作用。
政府投资基金的概念界定和发展事实
我国政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立的基金，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域的发展及创新创业。此类基金遵循市场化运作原则，聚焦长期价值投资，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等诸多关键领域发挥了积极作用。在实际操作层面，政府投资基金常采用“母基金”的运作模式，即通过政府预算安排部分资金成立政府投资基金，该基金作为母基金借助杠杆效应吸引社会资本、市场化投资机构共同成立参股子基金，并以股权投资的方式投向重大战略、重点领域和市场未能充分发挥作用的薄弱环节。
从投资方向来看，政府投资基金主要定位于产业投资类基金和创业投资类基金两大领域。其中，产业投资类基金的核心功能在于引领带动相关产业发展，聚焦产业链的关键环节，打造具有国际竞争力的产业集群；创业投资类基金则全力支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，为提升企业自主创新能力和关键核心技术攻关能力提供资金支持。
整体上，我国政府投资基金的发展历程大致分为三个关键阶段：探索奠基阶段、加速发展阶段以及转型升级阶段。
1999年至2004年，我国政府投资基金开启了起步探索的征程。1999年8月，上海市政府批准成立国有独资的上海创业投资有限公司，开启了我国政府以出资方式吸引社会资金、推动创业投资蓬勃发展的初步探索之路。2002年1月，中关村创业投资引导基金应运而生，成为我国首例由政府出资设立的引导基金，为后续发展树立了标杆。在这一阶段，我国政府引导基金尚未在国家层面获得清晰精准的定位，相关政策法规与管理条例亦处于空白，各地区积极探索契合实际的合理运作模式，为后续发展积累了宝贵经验。
2005年至2014年，我国政府投资基金迈入了规范化与快速发展的关键时期。2005年，《创业投资企业管理暂行办法》出台，其中第22条明确规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”，这为政府引导基金的发展指明了方向。2008年，《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》发布，为政府引导基金的组织架构搭建与流程规范设立筑牢了政策根基。此后，相关政策法规密集出台，引导基金规模持续扩大，数量稳步攀升，辐射领域不断拓展延伸，呈现出蓬勃发展的良好态势，为我国创业投资事业的繁荣注入了强劲动力。
2015年以来，政府引导基金概念得到进一步拓展深化，正式升级为政府投资基金，步入转型升级的关键阶段。2015年，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，凸显“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的发展原则，对政府投资基金的设立流程、运作机制、风险管控以及预算管理等关键环节进行了全方位、系统化规范，为政府投资基金的持续健康稳定运行提供了坚实的制度保障。
近些年，我国政府投资基金呈现稳步增长的态势。清科研究中心统计数据显示，截至2024年上半年，我国累计设立政府引导基金2126只，已认缴规模约7.40万亿元，总目标规模12.82万亿元，涉及新一代信息技术、生物医药、先进制造等战略性新兴产业。其中，创业投资类政府投资基金的设立数量和认缴规模为产业投资类基金的2/5和1/7。在迎来诸多发展机遇的同时，我国政府投资基金也面临着一系列挑战。政府投资基金的投资目标往往聚焦于战略性新兴产业、基础设施建设等投资周期长、风险较高的项目，收益不确定性较高。加之我国资本市场尚不完善，基金在项目退出时也面临重重困难。因此，如何推动政府投资基金实现高质量发展，成为当前亟待解决的重要问题。
政府投资基金高质量发展的内在要求
剖析政府投资基金高质量发展的内在要求，意义重大。《意见》明确了我国政府投资基金高质量发展的方向，提出“促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局”。《意见》为基金运作各环节设定具体目标，避免盲目行动，为优化调整指明方向，推动政府投资基金在服务国家战略、促进产业升级等方面发挥更大效能。可以从三个方面深入理解政府投资基金高质量发展的内在要求：
首先，明确自身定位、实现资金协同。政府投资基金的核心使命是发挥引导和先锋带头作用，调动金融机构与其他社会资本的参与热情，吸引汇聚海量资金，形成推动产业发展的规模化资金。最终目的不应单纯追求直接经济回报，也不应着眼于招商引资，更要避免成为地方政府变相举债的手段，而应聚焦于国家重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节。
具体而言，对于产业投资类基金，其目标是打造具有国际竞争力的产业集群。通过支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链的关键环节和延链补链强链项目，提升产业链供应链的韧性和安全水平。对于创业投资类基金，其重心在于解决关键领域的“卡脖子”难题，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力。鼓励国家级基金与地方基金形成合力，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，充分发挥国家级基金的示范引领作用和地方资源禀赋优势，构建覆盖概念验证到成果转化的接力式服务体系。此外，提升资金认缴率和项目对接效率是确保政府投资基金高质量运作的关键。这不仅要求基金管理人具备专业能力，还要求建立健全权责一致、激励约束相容的责任机制，以充分调动各方积极性和协同性。
其次，尊重市场规律、优化管理运作。在突出政府引导和政策性定位的基础上，规范运作政府投资基金，应遵循市场化、法治化、专业化原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场与有为政府的有机结合。具体到投资项目层面，基金的投资决策需基于深入的市场调研与分析，确保投资方向精准契合市场需求，并因地制宜调整政府投资基金布局。同时，应避免投资基金在同一行业或领域重复设立，防止资源过度集中导致边际效用递减，以及过度竞争对社会资本产生的挤出效应。在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组和二级市场流通，以增强规模效应。
在管理运作过程中，建立全过程绩效管理考核机制至关重要。应摒弃“一刀切”的考核方式，尊重市场规律，明确基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金的差异化管理机制，注重整体效能评价。确保考核评价体系科学合理，真实反映基金的运作效果和经济效益，有效避免“内卷式”竞争和资源浪费，从而提高投资效率，推动政府投资基金在市场机制下实现高质量发展。
最后，防范化解风险、促进良性循环。要健全风险防控体系，加强政府投资基金的规范运营。政府投资基金要强化内控管理，依法保障出资人权益，防止利益输送。基金管理人应建立健全关联交易管理制度，健全廉政风险防控体系，不得以基金财产与关联方进行不正当交易或利益输送，杜绝从事法律法规或行业规章明令禁止的业务。要优化退出路径，规范退出管理、拓宽退出渠道、完善退出机制。具体而言，可以通过完善多层次资本市场体系、提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，为政府投资基金提供更多元化的退出选择，提高市场流动性。此外，政府投资基金还应注重保护社会资本的合法权益，真正实现收益共享和风险共担。树立正确的风险观和健全容错机制也是基金高质量发展的重要前提，要营造鼓励创新、宽容失败的良好环境，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险。
政府投资基金高质量发展的现实困境和破解建议
政府投资基金运作通常涵盖募资、投资、管理、退出四个关键环节，各个阶段均有可能面临困难。这些问题在不同程度上制约了政府投资基金的高质量发展，亟需制定切实可行的方案加以应对。
第一，募资阶段存在吸引力不足的问题。首先，事前规划欠缺会导致基金规模与地方经济实力不匹配。各地区在财政资金状况和资源禀赋方面呈现出显著的差异化特征，如果事前调研工作不充分，地方政府则难以充分考量与当地实际发展相契合的项目规划，导致部分区域的政府投资基金存在重复布局的现象。盲目追求与自身实际不符的大规模基金会加重地方政府的财政负担。其次，信息不对称影响社会资本投资热情。国有资本与社会资本之间存在信息不对称问题。在经济环境发生重大变化时，政府资金方凭借信息和渠道优势，能够采取措施规避风险。相比之下，社会资本方因信息获取渠道有限，难以及时掌握关键信息，导致其承担的风险与收益不对等，降低了社会资本参与政府投资基金的积极性。最后，认缴比例低，长期资本参与股权投资处于起步阶段。保险、银行、社保基金等长期资本对股权投资的参与尚处于初步试水阶段。在2023年股权基金有限合伙人的认缴出资总额中，保险机构和社保基金占比分别为7.1%和1.1%。
针对这一问题，应提升科学高效的募资能力。其一，各级政府需强化募资阶段的规划先行工作，构建科学的项目评估与规划体系，精准确定契合当地实际的政府投资基金规模总量。其二，可以鼓励降低或取消返投比例，以提升资金使用的灵活度与收益水平，从而增加政府投资基金对投资者的吸引力。其三，政府投资基金要做好信用约束管理工作，保障市场秩序、提振市场信心。推动银行、保险、社保基金等长期资金参与投资，匹配项目周期。其四，要加强不同主体间的协同配合，充分发挥新型举国体制对科技突破、创业创新的促进作用。政府、央行层面，引导开发性、政策性金融机构，在业务允许范围内和风险可控前提下提供更多长周期、低成本资金支持。国有商业银行要为特定行业、不同时期的创新创业企业提供契合需求的贷款产品，鼓励政府性融资担保机构提供增信支持。其五，要持续优化投融资环境，切实落实对投资者的保护措施。政府投资基金应建立健全定期报告机制，减少因信息不对称带来的道德风险，增强投资者信任度与参与度。
第二，投资阶段存在投资能力低下的问题。首先，部分政府投资基金未能精准定位自身角色，未能充分发挥其作为长期资本、耐心资本的引导作用和跨周期、逆周期的调节作用。在实际运作中，存在同质化竞争与“内卷式”竞争问题，往往将集中起来的资金再度投入到当前投资回报率高、市场热度高的热门领域。其次，政府投资基金与社会资本争夺同一市场空间，可能会抑制社会资本的活力，对于早期成长型企业、行业的支持力度有限。对于重点、薄弱领域的扶持有限，未能有效发挥对当地特色优势产业的培育作用，从而影响区域经济的协调发展和可持续发展。
针对这一问题，应培育长期精准的投资能力。首先，政府投资基金在投资过程中要具备长期视野与精准定位的专业投资能力，厘清政府投资基金和社会资本的关系，确立自身在市场中的引导性角色。将目光聚焦国家战略需求，优化产业投资类基金布局、提升创业投资类基金的效能，切实把资金用在发展新质生产力、补足产业短板的“刀刃”上。其次，要构建与长期发展目标相匹配的投资架构与决策机制。作为长期资本、耐心资本的重要组成部分，政府投资基金应合理地确定基金存续期，立足于长期发展的视角，鼓励支持具有过硬科研能力和良好发展潜力的中小企业发展，做好全流程全方位陪伴和引领，提升投资回报率。在经济周期波动的背景下，政府投资基金应更加积极地发挥跨周期和逆周期调节作用。
第三，管理阶段存在管理机制待优化的问题。首先，政府投资基金尽管设有严格的追责制度，但与之相匹配的市场化激励机制尚未完善，这导致管理人形成了极为谨慎的管理态度：新兴项目不敢投、成熟项目重复投。其次，政府投资基金的绩效考核指标和自身投资特征不匹配。政府投资基金具有长期性以及公共品特征，但现有的考核指标较为单一、考核周期过短。短期导向的考核机制促使基金管理人更关注短期的财务表现，而忽视了对长期项目的支持和培育。再次，不同层级、不同类别政府投资基金的统筹水平尚有提升空间。纵向来看，各级政府投资基金在布局、项目选择以及资金分配等方面缺乏有效的协调与衔接；横向来看，未能考虑产业类、创业类投资基金等不同类别之间管理模式的差异性。最后，政府投资基金运维管理薪酬市场化水平较低，对高素质管理人才吸引力不足，加之现有人才培养机制的不完善，导致科技金融复合型人才的缺乏，一定程度上阻碍了政府投资基金向专业投资机构高质量发展。
针对这一问题，应建立符合市场规律的管理机制。首先，这要求政府投资基金建立激励相容、科学高效的管理制度。健全绩效考核机制，综合考虑基金的经济效益、社会效益、环境效益等多方面因素，充分调动基金管理人的主观能动性。其次，应加强内部控制，制定风险管理制度，明确风险控制流程和责任分工，确保基金运作的安全性和稳定性。再次，要提升基金统筹水平，规范基金审批流程，严格控制县级基金的设立数量，避免地方牺牲投资效益、偏离政策目标、重复设立基金的“资本招商”现象。最后，要优化人才政策，投资基金涉及面广，需要处理的情况复杂多变，对人才的综合素养有着更高的要求，要实现政府投资基金的可持续运作和高质量发展，必须畅通人才进入渠道，吸引和培养高素质人才。
第四，退出阶段存在渠道不畅的问题。首先，我国一级市场发展动力尚且不足，IPO（首次公开募股）发行受到限制、股权交易和并购重组业务不发达，政府投资基金的退出受到限制，资金无法顺利回收，导致管理费用上升，投资收益降低，进而无法形成循环投资支持当地发展，进一步加剧地方政府财政资金紧张，变相加重财政负担，形成负反馈循环。其次，政府投资基金具有公共产品的特征，投资收益率相对较低，对市场投资者的吸引力不足，进而导致基金的市场流动性不佳，这不仅增加了政府投资基金退出的难度，还降低了社会资本参与衔接后续资金的意愿。
针对这一问题，应探索多样合理的退出机制。首先，要研究制定详尽的政府投资基金退出政策指引，明确不同类型基金的退出条件、程序和方式，为基金管理人提供清晰的操作指南。针对产业投资类基金和创业投资类基金，依据其特征分别制定相适应的退出政策，确保政策的规范化与有效性。其次，要丰富退出渠道，在收益分配、损失分担等环节，充分保障各方出资人的利益。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制。积极完善和发展股权交易、并购重组的退出方式，鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）和并购基金，推动区域性股权市场规则对接、标准统一，进一步畅通退出渠道，同时探索适度对投资者让利的机制以增加基金流动性，丰富基金退出途径。再次，依据投资项目的具体状况，灵活把握退出时机与方式。对于成熟度高、市场前景广阔的项目，应优先考虑借助上市、并购等途径实现退出，以充分获取投资收益，增加对社会资本的吸引；对于处于早期阶段或面临困境的企业，可以通过股权转让、资产处置等手段完成退出，以降低投资风险，提高资金周转效率。最后，探索引入商业保险机制和风险补偿基金，合理分散退出风险。
（作者为中国人民大学吴玉章特聘教授、博导，财政金融学院货币金融系副主任；中国人民大学财政金融学院博士研究生赵沛炫、硕士研究生易州对本文亦有贡献）
【参考文献】
①《李强主持召开国务院常务会议 对贯彻落实中央经济工作会议决策部署作出安排等》，中国政府网，2024年12月16日。
②《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，中国政府网，2025年1月7日。
③清科研究中心：《解读〈关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见〉》，2025年1月。
④《财政部关于印发〈政府投资基金暂行管理办法〉的通知》，中国政府网，2015年11月12日。
⑤《更好发挥政府投资基金引导带动作用（政策解读）》，《人民日报》，2025年1月9日。
责编/赵橙涔 美编/陈媛媛
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