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新形势下地方招商引资的挑战与应对

作者:北京大学经济学院教授、博导  陶 涛

2024年4月23日,习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会上指出:“坚持以大开放促进大开发,提高西部地区对内对外开放水平。”地方招商引资是改革开放以来兴起的新事物。在对外开放之初,国内市场机制尚未确立,没有资本积累,国家划定一些特定区域,设立开发区,进行市场机制先行先试,吸引外商投资。这既是国家的、也是先行开放地区的招商引资。40多年来,中国经济由计划体制转向市场体制、由封闭走向开放,自东南沿海向内地发展、由粗放增长向集约增长转变,是在国际环境几经变迁和国家战略数次调整的过程中不断增长和发展的。地方招商引资的目标、模式和成效也因之发生变化。在新任务、新形势下,地方经济发展和招商引资工作亦面临一些新挑战。

地方多元发展目标下招商引资工作难度提高

地方招商引资为的是服务于地区经济发展。改革开放的前40年,国家和地方的首要目标是促增长。因此,地方招商引资的目标单一清晰,任务明确。在党的十九大报告中明确提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。此后,在增长、创新、环保、民生等地方发展的多元化目标下,地方招商引资的任务趋于模糊化。

改革开放以来,中国通过对内推进改革、对外加大开放推动经济增长与发展。迄今为止,大致经历了5个阶段的发展。第一阶段(1978年—1992年)的战略目标是通过增量改革解放生产力,通过对外开放开展加工贸易,实现出口创汇。第二阶段(1992年-2002年)通过整体推进改革和全面对外开放,初步建立社会主义市场经济,推进工业化。第三阶段(2003年-2012年)的目标是对重工业化为龙头的经济高速增长导致产业结构失衡、地区发展不平衡、资源环境破坏严重等结构性问题进行调整。为此,国家相继推出西部大开发(2000年)、振兴东北老工业基地(2003年)、促进中部地区崛起(2004年)等重大战略决策。2005年“十一五”规划强调经济增长方式由粗放型向集约型转变。但之后为应对全球金融危机,一直维持高投资拉动的经济增长。第四阶段(2013年-2017年)经济增长方式向需求拉动和创新驱动转型。第五阶段(2017年至今)中国经济转入新常态,增速放缓。改革开放的前四个阶段,地方经济的主要任务比较单一,就是促增长。地方招商引资的目标清晰,任务明确。

经济增速下降后,改革和增长过程中积累的产能过剩、生产安全、环境污染、土地财政、腐败、贫困、地区差距和收入差距等经济社会问题时有爆发,表明中国经济必须转变发展方式、优化经济结构,推动可持续发展。2017年,党的十九大报告指出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2022年,党的二十大报告明确指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展主题下的新时期任务是,“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来,增强国内大循环内生动力和可靠性,提升国际循环质量和水平,加快建设现代化经济体系,着力提高全要素生产率,着力提升产业链供应链韧性和安全水平,着力推进城乡融合和区域协调发展,推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。2024年国务院政府工作报告提出了大力推进现代化产业体系建设,加快发展新质生产力;着力扩大国内需求,推动经济实现良性循环等政府重点工作内容。显然,扩大内需、深化供给侧结构性改革、提升新质生产力等任务,不像数量增长那样可以落实到具体的可量化指标。比如供给侧结构性改革,提出了改革大方向和五大任务框架——去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,并没有给地方设定具体任务和明确指标。地方政府需要根据本地区实际情况拟定目标,制订行动方案。由于没有量化考核指标,不易制订详细且可逐层分解的方案和任务。在没有确定性任务和具体指标的情况下,地方招商引资工作的难度大大提高。在过去,引进资本和项目就可以了,现在既要考察项目的经济效益,又要照顾到供给侧结构性改革的大方向,还要注重环保、创新、民生等综合效应。

新型央地关系下地方招商引资的动力不足

政治激励的机制取决于中央和地方的治理关系。过去在“行政发包制”央地治理模式下,完成上级下达的具体经济指标形成了有效的政治激励。在党的十八大以来逐渐形成的新型央地治理关系下,某些情况下行为合规性与结果有效性之间存在冲突,导致一些地方在招商引资方面动力减弱。

改革开放后,中央对地方逐步放权,减少部委“条条”系统对地方的约束,与地方之间形成以地区为“块”的分权体制。在政治之外的领域,中央对地方的管理从全面控制转向引导性“分包”委托,形成“行政发包制”央地治理模式。这一模式下,中央或上级政府不对下级进行过程监督,只设定达标激励。因此地方政府拥有更多自主权,对辖区事务拥有“无限责任”,对应“无限权力”,在政治激励驱动下努力完成上级下达的指标。在数量增长时期,中央对地方实行以GDP为核心的绩效考核体系。由于招商引资是创造地方就业和产值,快速促进地方经济增长的重要渠道,且其本身也是地方官员绩效考核指标,所以各级地方政府在招商引资方面有很强的政治激励,将招商引资视为其经济工作的头等大事。

发包式央地治理关系虽然有效地激励了地方政府促进经济增长,由于缺少过程监督和信息不对称,也造成了污染、安全、贪腐等一系列问题,不利于经济可持续发展。党的十八大之后,中央对央地治理进行了改革。其一,弱化对地方GDP的评价考核,强化对结构调整、民生、节能、环保、公共服务等内容的考核,中央不再向地方下达具体的数字化任务指标,而是给出结构调整等高质量发展的总体方向和一些关键任务。其二,中央对地方实行精细化监督,通过各类上级检查实施过程导向的督查验收,对地方完成任务的全过程进行常态化定性考核,并根据综合评价实施激励或问责。其三,被通报表扬或问责的声誉机制对地方官员形成激励或约束。央地治理关系变革,一方面,有利于激励地方政府将国家重大任务与地域性目标融合,督促地方政府重视过程的合法性、程序的正义性,遏制地方政府与企业合谋、牺牲地方可持续发展条件的招商引资行为,因而有利于推动地方实施高质量发展战略和措施。另一方面,在全过程、精细化督查制度下,个别地方官员为了规避被问责的风险,可能会选择不作为,尤其是在对项目性质或实施效果不了解、或项目效果导致多元目标发生冲突等情况下。近年来,在市场机制不够完善、产业基础不强,以往较多依靠降低环境标准、安全标准、政企合谋等恶性竞争手段推进招商引资的地区,出现了地方政府懒政、怠政、形式主义和官僚主义等现象,招商引资制度创新的勇气和动力不足。

发达国家吸引高端制造业回流加大了地方利用外资的难度

对外开放、引进外资、参与国际分工,是促进中国经济数十年增长的重要机制。中国对外开放时适逢世界经济繁荣和国际分工全球化。中国通过发展加工贸易,通过吸引外资“市场换技术”、通过参与全球价值链等方式,利用全球资源推动工业化进程和技术进步。近年来,世界经济形势、国际分工格局以及中国与外部世界的关系都在经历变化,影响了中国对全球资源的吸引力。

首先,世界经济转向长期低速增长,资本跨境流动增速缓慢。20世纪80年代,发达国家成功消除滞涨,在新自由主义思潮推动下,借ICT技术进步及其应用的东风,世界经济进入空前繁荣期。2008年国际金融危机爆发,全球经济复苏迟缓,长期持续低速增长,至今资本跨境流动增速依然缓慢。

其次,国际分工由快速全球化转向加速逆全球化,部分在中国的跨境生产外流加快。20世纪70-80年代,全球分工处于产业分工阶段,发达国家具有专业化市场资本、技术密集型产业优势,发展中国家具有资源密集型和劳动密集型产业优势。受日元升值、石油危机影响,日本先后将劳动密集型产业、资本密集型产业向“东亚四小龙”转移。10年后“东亚四小龙”将劳动密集型产业向不断开放的中国转移。20世纪90年代后期,由于东西冷战结束和ICT技术应用,国际分工日趋全球化,进入21世纪后一路高歌猛进,推动全球分工向产品内分工转换,纺织、汽车、电子等多个行业形成全球产业链。发达国家分工技术密集型生产环节,将劳动密集型和资本密集型生产环节转移到中国和其他低成本国家,中国因此全面加入全球价值链,逐渐成为世界加工厂。2008年全球金融危机后,发达国家经济长期疲软,失业、贫富差距等经济社会问题凸显,信贷消费拉动的增长模式难以继续,转而推进再工业化战略,吸引高端制造业回流。于是,跨境资本和生产重新配置,跨境生产扩张速度下降,全球价值链趋于缩短。国际分工格局开始重构。新冠疫情发生以来,欧美国家以维护国家安全为名,实施供应链安全战略,再次出台优惠措施吸引制造业、尤其是技术密集型生产环节回流,降低对跨国生产、尤其是对中国的依赖。由此导致全球价值链的“去中国化”趋势。

最后,美国对中国的打压与遏制加剧了跨国生产“去中国化”趋势。近5年来,美国出于对中国经济实力增长过快、技术进步可能危及其技术领先地位和国家安全的担忧,先后发动针对中国的贸易战、科技战,持续推动先进技术和先进制造与中国脱钩。中美贸易和技术摩擦一方面限制了中国对美国的商品出口和美国对中国的技术出口,对中国先进技术进步和先进半导体供应链及制造造成冲击;另一方面导致在中国投资、生产的地缘政治风险不断加大。从而加快跨境投资、生产和全球价值链去中国化的速度。

地方传统的招商引资模式亟待转型升级

地方招商引资就是通过完善市场机制、改善基础设施、优化营商环境、实施优惠政策等手段吸引资本流入,本质上是利用国家和地方差别化制度和政策安排突破各地区经济发展的基础和条件,改变资源配置的流向和结构,推动地区经济发展。在改革开放早期阶段,各地方主要依赖国家差别化制度和政策安排形成的政策优势,随着改革开放推进和经济发展,不同地方也通过形成地方政策优势、整合区位优势或打造产业优势吸引资金和项目。在新任务、新形势下,国家差别化制度和政策安排正在转型,地方传统的引资模式陷入瓶颈期,亟待转型与创新。

国家开发区一直是地方招商引资的主要载体。改革开放初期,国内市场机制尚未确立,国家划定一些特定区域,设立经济特区、经济技术开发区,进行市场机制先行先试,吸引外商投资。这既是国家的、也是先行开放地区招商引资的平台与机制。之后随着对外开放向沿海港口城市、沿江沿边以及内陆省会城市推进,所有开放城市都设立了经济技术开发区。1988年成立第一个国家高新技术产业开发区——北京市高新技术产业开发试验区,1991年、1992年先后又有26个和25个城市获批设立国家级高新区。1997年北京、苏州、合肥和西安4个国家高新区成为向亚太经合组织成员特别开放的第一批科技工业园区。1990年成立第一个保税区——上海外高桥保税区,随后深圳沙头角、天津、青岛、汕头、深圳盐田港保税区相继成立。各类开发区为吸引投资和技术创新搭建平台,提供基础设施,在外贸自主权和外资许可权、房地产、以及行政管理、财税金融、技术创新、人才流动等方面提供优惠政策,为地方招商引资和经济发展打造软硬环境。国家通过分地区、分批、分类型的开发区建设,在基础设施、营商环境和优惠政策等方面加大地区差异,增强一些地区的区位优势,相对弱化另一地区的区位优势,由此引导资金流向和产业发展。早期设立开发区的地区起步早、发展快,已经形成招商引资的良性循环。所以长期以来,争取设立国家级开发区是地方政府推进招商引资工作的重要手段。

党的十九大以来,国家全面推进开发区创新发展,在优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、完善开发区土地利用机制和完善开发区管理制度等方面对开发区建设进行改革与创新。围绕创新驱动、结构优化、开放经济、绿色发展、基础设施等方面推动转型升级。国家开发区建设从“量建”转入到“质建”阶段,财政、税收、金融、土地等传统政策红利逐渐淡出。地方开发区也经历了同样历程。2003年-2009年间,国家针对地方激进无序的开发区建设进行了清理整顿,在缩减规模的基础上进行统一规划。2009年,国家基于创新、集约、环保和社会责任等标准,陆续将一批省级、地级市开发区升格为国家级开发区,纳入国家管理。2017年,国务院办公厅印发的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》对开发区发展提出明确要求,指出省级开发区要“依托区域资源优势,推动产业要素集聚,提升营商环境国际化水平,向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展,成为区域经济增长极,带动区域经济结构优化升级”。在新目标新任务下,地方传统招商引资模式遭遇瓶颈。税收、土地等政策引进项目易、留住项目难,不利于推动产业要素集聚。由于自然资源有限,传统区域优势正在减退。产业基础需要建立起可延长、升级的产业链才能形成产业优势。

明确任务目标,营造市场化、法治化、国际化的营商环境,创造区位新优势

在新阶段、新任务和新环境下,地方招商引资在明确具体任务、强化动力、吸引外资以及模式创新等方面面临不同程度的困难,需要地方政府勇于开拓,积极应对。

第一,在把握高质量发展大方向和本地区阶段性目标下,明确招商引资的具体任务。地方政府首先要充分理解高质量发展任务的内涵,认清现阶段推进高质量发展的战略、任务和目标;其次要理清本地区比较优势、产业基础、国内外产业链关联、资源环境承载能力等具体情况,找准本地区推进高质量发展的定位;根据新任务、新目标,确定本地区的阶段性目标和细分任务,并依此确定招商引资的方向和任务。总体来说,高质量发展是方向,把握好高质量发展的阶段性特征和本地发展实际,寻求量变到质变。

第二,继续完善中央和地方治理关系改革,推动地方形成强大动力和精准推力。比如继续推进放权,增进地方的积极性;定性考核的内容避免一刀切地面向所有地区,根据地区发展的阶段性特征,有针对性地进行重点考核;探索法治化、与市场接轨的激励机制等。

第三,在新形势下,吸引外资的根本之策是营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。此外,保证政策的稳定性、持续性;同时密切关注国际形势变化和国际产业转移的趋势,研判本地产业与国际、国内产业链的关联度,抓住推动产业链攀升和价值链提升的可能机遇。

第四,打造地区新优势。在政策红利减弱的情况下,需要创造一些新优势,形成综合区位优势。比如地方官员提高市场化意识和公共服务意识;在传统基础设施的基础上不断完善信息基础设施,以适应“互联网+”时代的生产和消费需求;建立稳定、专业化的招商队伍,让专业的人做专业的事。

[责任编辑:周艳]