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推动区域协调发展向更高质量迈进

【摘要】促进区域协调发展,是新时代新征程推进高质量发展的重要内容,是解决发展不平衡不充分问题的关键路径。党的十八大以来,党中央围绕区域协调发展作出一系列重大战略部署,有力地推动了区域协调发展。当前,我国区域发展的不平衡不充分问题仍然突出,内外部因素变化对区域协调发展带来新挑战。新形势下,应顺应人口流动和分布格局变化趋势,不断健全区域协调发展体制机制,从优化区域开放布局、增强动力源地区引擎作用等方面着手,以区域协调发展推进中国式现代化。

【关键词】中国式现代化 区域协调发展 区域重大战略 生产力布局

【中图分类号】F061.5 【文献标识码】A

关于区域协调发展的重要论述与战略部署

区域发展不协调不平衡一直是我国发展过程中面临的重要问题。20世纪中后期以来,我国相继作出实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略决策,区域协调发展迈出坚实步伐。党的十八大以来,面对新形势新要求,以习近平同志为核心的党中央围绕区域协调发展作出了一系列重要论述和战略部署,提出新发展理念,将区域协调发展提升到了新的高度。2014年,习近平总书记在中央经济工作会议上强调优化经济发展空间格局,指出:“要完善区域政策,促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略,要继续实施。”此次中央经济工作会议提出要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对新时期区域协调发展作出更加细致的部署和安排,明确要求“以区域发展总体战略为基础,以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”。

随着我国经济转向高质量发展阶段,推动区域协调发展被摆在更加突出的位置。党的十九大报告立足开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新要求,强调“实施区域协调发展战略”,要求“建立更加有效的区域协调发展新机制”,围绕西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等提出了新要求,并提出推动京津冀协同发展。这些区域协调发展重要战略举措,是我国在“两个一百年”奋斗目标历史交汇期作出的新部署,对加快建设现代化经济体系、促进高质量发展具有十分重要且深远的意义。在各方共同推动下,“十三五”时期我国区域协调发展成效显著,京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等战略深入推进,攻克了许多区域发展中长期存在的突出难题,区域协调发展机制不断完善,为实现更高质量的区域协调发展奠定了坚实基础。

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。站在新的更高的历史起点上,党中央对区域协调发展提出了更高要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将区域协调发展作为重要内容,要求“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”,并围绕京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等,提出了更加系统的目标和要求。党的二十大报告强调:“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。推动西部大开发形成新格局,推动东北全面振兴取得新突破,促进中部地区加快崛起,鼓励东部地区加快推进现代化。”这些重要论述和战略部署,为新征程下推动区域协调发展指明了方向。

新时代新征程中区域协调发展取得积极进展

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,“十四五”以来我国区域重大战略、区域协调发展战略不断向纵深推进,相关体制机制不断健全,国土空间治理水平得到大幅提升。各地区立足自身要素禀赋优势,充分释放本地区增长动力,经济总量不断攀升。南北地区之间、东西部地区之间的发展差距首次出现收窄迹象,区域均衡性进一步增强,城乡居民生活水平差距持续缩小,基本公共服务均等化水平有所提升,区域协调发展取得显著成效。

第一,区域重大战略引领性不断增强。京津冀高质量发展蹄疾步稳,区域一体化向纵深推进。疏解北京非首都功能效果逐渐显现,雄安新区落地一大批标志性疏解项目,截至2023年11月,设立中央企业子公司及各类分支机构200余家。多所重点高校和医院在雄安新区确定选址,带动资金、人才等要素资源向雄安新区集聚。京津冀产业链与创新链融合程度不断加深,2023年北京向天津、河北输出技术合同成交额748.7亿元、增长1.1倍。“轨道上的京津冀”加速推进,基本形成北京、天津、雄安新区半小时城际通勤圈,京津冀主要城市一小时高铁交通圈,极大促进了三地人员往来、医疗合作走深走实。例如,河北省取消参保人员到京津跨省异地就医备案手续、京津冀跨区临床检验结果互认医院数量大幅提升等。

创新大江大河治理模式,走出生态优先绿色发展之路。落实并深入实施《中华人民共和国长江保护法》,建立负面清单管理体系,从岸线、河段、区域、产业等方面列出负面清单,强化绿色发展制度保障。根据国家发展和改革委员会数据,截至2023年2月,长江经济带生态环境警示片披露的623个问题已完成整改571个、85座锰渣库已完成45座污染治理,长江经济带生态环境保护发生转折性变化。

粤港澳大湾区建设稳步推进,加速迈向国际一流目标。“一小时生活圈”基本实现,截至2021年年底,粤港澳大湾区高速公路通车里程达到4972公里,路网密度位居全球主要城市群前列。以“两廊两点”为架构的科技创新空间布局基本形成,散裂中子源等大科学装置有序布局。根据世界知识产权组织发布的《2023年全球创新指数报告》,“深圳—香港—广州”科技集群连续四年排名全球第二。积极实施对接香港“北部都会区发展策略”、澳门“1+4”适度多元发展策略等,基本实现与港澳服务贸易自由化,港澳居民在内地就学、就业、创业和参加社保等更加便利,宜居宜业宜游优质生活圈加快构建。

长三角一体化发展成果丰硕,发展蓝图渐成实景画。2022年,长三角三省一市(包括江苏省、安徽省、浙江省、上海市)GDP合计达到29.03万亿元,相比2020年增长18.5%,远高于全国平均增速。跨地区科技合作机制走向成熟,建立完善了长三角科技创新共同体等联合攻关机制,推动了重要领域协同攻关,一大批科技创新成果涌现。G60科创走廊、沿沪宁产业创新带等作用更加显现,2022年长三角区域相互间技术合同输出2.5万余项,技术交易金额1863亿元,相比2020年分别提升78.6%和242%。一体化制度持续完善,2019年—2022年累计形成百余项制度创新成果。生态环境共保联治和公共服务便利共享取得新突破。异地就医便利化程度大幅提高,长三角41个城市、1.5万余家医疗机构门诊实现费用直接结算。

第二,区域协调发展战略深入实施。我国经济南北、东西区域差距首次出现收窄迹象。2022年北方地区生产总值占全国的比重为35.4%,较2021年和2020年分别提升0.2和0.3个百分点,扭转了近十年持续下降的态势。中西部经济增速快于全国平均增速,GDP占比有所提升。2022年全国GDP增速最快的10个省(区),包含5个西部省(区),依次为甘肃、云南、陕西、内蒙古和宁夏;包含4个中部省份,依次为江西、湖南、山西和湖北;东部地区福建上榜。东北地区经济增速仍然偏慢。

区域间人民生活水平差距逐渐缩小。根据国家统计局数据,以西部地区为1,2022年东部与西部地区居民人均可支配收入之比由2021年的1.62缩小至1.61,下降0.01,地区间居民收入相对差距继续缩小。其中,中西部地区人均社会消费品零售总额增速快于东部地区。

基本公共服务均等化水平不断提高。医疗方面,根据国家医疗保障局公布的《2022年全国医疗保障事业发展统计公报》,截至2022年年底,全国基本医疗保险参保人数134592万人,参保率稳定在95%以上。西部地区医疗条件大幅改善,医疗卫生机构床位数快速提升。数字技术与医疗结合程度持续深化,为中西部地区人民远程问诊等提供了便利。教育方面,中西部地区义务教育水平不断提高。从师生比来看,2021年全国小学师生比最高的10个省(区),有贵州、广西、青海、宁夏、新疆5个西部省(区),其师生比相比2012年有大幅度提高。基础设施方面,2022年,中西部地区铁路营业总里程超过9万公里,占全国的60%左右。

特殊类型地区实现振兴发展。中央财政对革命老区等地区的支持力度不断加强,绝对贫困问题得到历史性解决,脱贫攻坚取得历史性成就,革命老区“自我造血”功能不断提升。促进边境地区发展工程效果显现,云南省2207个抵边自然村全部实现通邮。集安至桓仁高速公路于2023年9月建成通车,塔什库尔干机场、山南隆子机场等正式通航,内蒙古自治区2022年新建成5个通用机场。

第三,国土空间治理水平持续提升。主体功能区定位更加明确。2022年,体现主体功能理念的第一部全国国土空间规划纲要编制完成,“多规合一”的国土空间规划体系总体形成。覆盖全国和省级、陆域和海域的主体功能区规划发布实施,明确了各县级行政单元的主体功能定位,为各地区充分发挥自身资源禀赋优势、实现高质量发展提供有力支撑。

城市群的承载能力进一步增强。国家规划建设的城市群、经济功能区成为推动经济发展的重要载体,根据《中国城市群发展潜力排名:2023》相关数据,京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游五大城市群国土面积占全国国土面积的12%,但聚集了45%的人口,创造超过56%的地区生产总值。城市群等对区域发展的辐射带动作用不断增强,充分发挥了增长极和动力源作用。

生态功能区绿色发展取得新成效。以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为主要抓手,启动和落实山水林田湖草沙一体化保护和修复工程,设立多个国家公园。与此同时,全国森林覆盖率从2020年的23.04%提高至2023年的24.02%,完成“十四五”任务目标的99.67%。

农产品生产向优势产区集中的格局逐步形成。粮食主产区作用不断显现,粮食产业链供应链的安全保障能力大幅提升。我国农产品全球供应链在多重冲击下仍显示出良好韧性。2022年,我国粮食产量连续八年超6.5亿吨,粮食总产量为6.87亿吨,超过“十四五”粮食综合生产能力的约束性指标,其中13个主产区粮食产量占全国粮食总产量的78%以上;2023年,全年粮食产量再创历史新高,有效维护了国家粮食安全。

区域协调发展面临的新挑战

第一,东部地区与其他地区的绝对差距较大。2022年人均生产总值最高地区是最低地区的4.2倍。东部与中西部地区、东北地区的人均收入差距仍有进一步扩大趋势,而“十四五”前期中西部地区人均收入的较快增长尚不足以改变这个格局。加之我国区域发展差距往往与城乡差距交错叠加在一起,东部地区与中西部地区农村的差距仍然较大。

第二,东北地区增速偏低。1980年,东北地区GDP约占全国的13%,人均GDP高于全国平均水平,约为全国平均水平的1.4倍,但2022年东北地区GDP占全国的份额下降至4.8%,人均GDP下降至全国平均水平的0.69倍。东北地区人口也出现了较为明显的外流情况,人口总数占全国的比重从1980年的9.0%下降至2022年的6.8%。

第三,区域政策空间单元的内部差距进一步扩大。从板块来看,西部的西南和西北地区经济增长分化现象加剧。根据国家统计局数据测算,2012年至2022年西南省(区)(重庆、四川、贵州、云南、西藏)GDP年均增速为9.8%,GDP年均增速比西北省(区)(陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)高出1.1个百分点。与此同时,省会城市与非省会城市的发展不平衡加剧。例如,湖北、四川、陕西等省份省会城市生产总值占全省之比超过35%。合肥生产总值占安徽的比例2012年为24.2%,2020年大幅提高至26.0%,2022年进一步提高至26.7%。2022年粤东、粤西、粤北地区的人均可支配收入不仅低于珠三角地区平均水平,而且也低于全国平均水平。

第四,区域协调发展的体制机制尚不健全。首先,我国人口分布与经济布局有待进一步协调。劳动人口受制于土地、户籍制度及由此带来的基本公共服务障碍,自由流动仍然存在壁垒。其次,农产品产销利益协调机制有待进一步健全。最后,市场化生态补偿机制不足。跨地区生态协作强调“补偿”而非市场化的“等价交换”,一定程度上抑制了生态功能区共享发展。

推动区域协调发展迈向更高层次

顺应人口流动和分布格局变化趋势,健全区域协调发展体制机制,优化重大生产力布局。在人口密集地区形成产业集群、产业链,以需求结构升级和人力资本跃升引领产业转型升级。完善义务教育、土地供应、医疗卫生、社会保障、就业创业等基本公共服务与常住人口挂钩机制,推动外来人口更好融入城市。落实好《全国国土规划纲要(2016-2030年)》,更好地立足城市化地区、农产品主产区、生态功能区比较优势,推动农村人口特别是生态功能区人口迁入城市,提高城镇化水平。按照人口规模分配生态环境指标,提高东部地区吸纳人口积极性,加大对人口净流出重点衰退地区的专项扶持。在区域间开展市场化生态环境交易,促进西部地区发展。

强化东北地区和中西部地区的产业承接能力,缩小东部、西部、东北及中部“四大板块”发展差距。立足地区区位条件、产业基础等资源禀赋情况,明确地区功能定位,进一步扩大中西部地区的中心城市发展水平。提升区域性大通道功能,在东北地区、中西部地区规划建设内陆开放型产业园区及其配套的陆地港,将经开区和保税区等类型园区特殊政策在这些内陆地区整体推广。以健全和落实优化营商环境的法规体系为着力点,推广国内经济相对发达地区的最佳实践,持续优化地区营商环境。评选东北地区、中西部地区营商环境优化取得标志性成果的城市,在全社会进行正面宣传,提振企业家投资信心。

畅通不同空间单元的大循环,更好发挥动力源地区引擎作用。加快统一大市场建设,实行多样化的政策工具组合,开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施专项清理工作。支持省际交界地区一体化发展,如支持苏皖等交界地区加强合作。发挥城市群和中心城市的“以大带小”作用,促进省域等区域政策单元内部要素的流动,平衡好提高省会城市首位度和带动周边城市发展两方面需要,合理规划产业链在各个空间单元分布,通过中心城市“引擎带动”“轴带整合”形成跨区域产业集群。

推动新一轮全面深化改革,理顺中央与地方的财政关系。首先,化解和抑制地方债风险。采取债务重组与债务置换等手段,将地方短期、高息债务置换为中央层面更长期的债务,避免地方债务触发系统性风险。其次,建立事权和支出责任相适应的制度。构建权责明确的央地财政事权和责任划分体系以及现代财税制度,压缩中央和地方共同事权以及委托事权事务的数量,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,理顺央地财政关系。

(作者分别为浙江大学区域协调发展研究中心首席专家、研究员;浙江大学经济学院二级教授、博导;浙江大学区域协调发展研究中心副研究员薛天航对本文亦有贡献)

【注:本文系国家社科基金重大项目“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展研究——基于超大经济体供需高水平动态平衡的视角”(项目编号:22ZDA029)的阶段性成果和教育部哲学社会科学研究重大专项“习近平总书记关于人的全面发展与共同富裕重要论述研究”(项目编号:2023JZDZ035)的阶段性成果】

责编/贾娜 美编/王梦雅

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