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着眼共同富裕提高养老保障水平:以浙江省为例

【摘要】现阶段,我国养老保障体系的覆盖范围持续扩大,待遇水平显著提高,支出占比逐年提升,财政补助不断增加。从实现共同富裕的目标来看,当前的养老保障体系建设还面临一些挑战,包括养老保障体系的目标定位缺乏总体考虑,统筹层次高低不均,身份与户籍限制流动,制度体系衔接运行不畅,筹资与待遇机制有待完善,财政支出责任边界不清等。为此,需要调整目标定位,提高统筹层次,打破身份与户籍限制,加强制度衔接和部门协同,完善筹资与调整机制,建立风险应对机制。浙江作为省级共同富裕示范区,在完善养老保障各项制度、提升老年人生活品质等方面作出了有益探索,取得了积极的制度成效。

【关键词】养老保障 基本养老保险 社会救助 福利补贴 共同富裕

【中图分类号】D632.1/F842.61 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.008

【作者简介】韩克庆,中国社会科学院社会发展战略研究院研究员、博导。研究方向为社会政策、社会保障与社会发展。主要著作有《市场逻辑抑或国家责任:中国社会保障新论》《经济全球化、社会分层和社会保障》《城市最低生活保障制度研究》《Social Welfare in Transitional China》等。

党的二十大报告提出:“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”养老保障是国家通过国民收入再分配的方式,满足社会成员在老年时期生活需要的制度运行系统,在整个社会保障体系中发挥着基础性作用,其基本实现形式是以税收(缴费)和财政支出为基础的货币发放和服务购买。当前我国养老保障的制度安排主要由城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位工作人员养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度、老年人社会救助制度、老年人福利补贴制度等共同组成。

本文以浙江省为例,[1]旨在考察我国养老保障体系的发展现状,尤其是探讨在共同富裕目标下,养老保障体系面临的挑战及其改进措施,从而为完善我国养老保障的制度设计、改善收入分配状况、促进共同富裕提出政策建议。

有关养老保障促进共同富裕的已有研究

养老保障作为社会保障体系的核心组成部分,无论是从保障对象、发挥的作用,还是从实现路径上来看,其建设与完善都是实现共同富裕的必然要求。

养老保障对收入差距的影响。中国式现代化进程中长期存在的城乡二元结构和地域不平衡,凸显了老年人收入不平等的城乡和地域特征。已有研究表明,老年人与劳动力人口相比,其收入分配较不平等,且城乡类别、受教育水平等早期社会经济差异在不平等的形成过程中存在传递作用。[2]此外,随着人口年龄结构的转变、老龄化程度的加深,我国的城乡收入差距会呈现扩大态势。[3]这种客观存在,使老年人口成为实现共同富裕的重要目标群体。显而易见,要实现中国式现代化、扎实推进共同富裕,就需要完善全生命周期的养老保障体系,使其在“提低”与“扩中”中发挥重要作用。

扎实推进共同富裕,意味着让全体人民共享经济社会发展成果。在收入再分配方面,公共养老金计划能够有效缓解老年人收入不平等,依据发达国家的经验,在拥有全面、普遍和慷慨的公共养老金制度的国家,老年人收入分配更为平等。[4]养老保障能够有效缓解老年贫困,提升老年人的生活质量,帮助老年人过上有尊严的生活。我国养老保险制度在减少收入不平等方面的作用大于其他社会保障制度,而且从代际内的收入转移来看,以年度收入评价的当期再分配效应小于以个人终生收入评价的长期再分配效应,因此在制度设计时应综合这两种再分配效应。[5]从总体上看,不论是从优化收入分配格局的视角,还是从增加老年人福利的视角,完善的养老保障都是实现共同富裕的重要制度基础。

共同富裕视角下养老保障面临的挑战。养老保障是实现共同富裕的重要基础和必然要求,但不合理的制度设计会在扩大转移支付规模的同时加剧不平等,[6]甚至成为实现共同富裕的阻碍。现阶段我国养老保障体系建设,面临着统筹层次较低,城乡之间、区域之间、群体之间不平衡等突出挑战。从统筹层次上来看,较低统筹层次的养老金体系,无法适应我国人口老龄化程度与经济发展水平地区差异较大的现实国情,不利于保证养老金制度的公平性、可持续性和便携性。[7]我国养老保险体系在未来甚至还可能面临养老金缺口、制度碎片化、转移接续困难、地区间财务不平衡、竞争不公平等挑战,需要通过全国统筹、国有资产划转、完善多层次养老保险建设、完善待遇调整机制、渐进延迟退休年龄来保障养老保险公平可持续发展。[8]此外,养老保障在地区与城乡之间差异大,特别是农村地区面临老年人口基数大、老龄化速度快、家庭空巢化等问题,农村养老保障在制度设计上仍存在城乡分治、政策碎片化等短板,[9]导致城乡统筹的“转轨”成本持续增长。扎实推进共同富裕,需要充分关照人口老龄化和地区经济发展水平差异显著的现实国情,建立符合积极老龄观、健康老龄化、促进人口长期均衡可持续发展观念的养老保障体系。[10]

总结学界关于养老保障的观点可知,现有研究既肯定了养老保障对满足老年人福利需求、促进社会平等、实现共同富裕的积极作用,也对不合理的制度设计所造成的逆向分配效应提出了批评。当前,有必要进一步从共同富裕和养老保障的关系出发,对我国养老保障体系的现状、问题和优化路径作出归纳总结。

养老保障体系的制度建设成效

浙江作为省级共同富裕示范区,在完善养老保障各项制度、提升老年人生活品质等方面作出了有益探索,取得了积极的制度成效。下文将从覆盖范围、待遇水平、支出占比、财政补助4个方面,对我国和浙江省的养老保障体系状况进行分析。

养老保障的覆盖范围持续扩大。从目标群体上来看,共同富裕是指全体人民的共同富裕,需要针对不同的收入群体精准施策,重点帮扶低收入群体,推动更多人迈入中等收入行列。[11]当前,我国人口结构已发生了重大转变,老龄化程度不断加深。2020年,我国60岁及以上人口达到2.64亿,占全国总人口的18.70%;浙江60岁及以上人口也达到了1207.27万人,占全省总人口的18.70%。[12]在人口老龄化背景下,养老保障在满足老年人生活需求方面发挥着越来越重要的作用,并通过基本养老保险制度、社会救助制度和老年人福利补贴制度形成有效的制度屏障。

从基本养老保险制度来看,无论是全国还是浙江,参加人数和参保率均逐年提高。全国2020年城镇职工基本养老保险、机关事业单位工作人员养老保险、城乡居民基本养老保险三项制度已覆盖99864.90万人,参保率达88.90%;浙江基本养老保险参加人数也从2017年的3913.07万人增加到2020年的4355.03万人,参保率从2017年的73.69%提高到2020年的79.57%(见表1)。

除基本养老保险制度外,作为兜底性的社会救助制度也起到了缓解老年人贫困、维持老年人基本生活的重要作用。需要说明的是,老年人社会救助制度与养老保险制度互为补充。一般来说,享受养老金的老年人越多,接受社会救助的老年人数就会相对越少。从表2可以看出,我国享受社会救助的老年人数总体上逐年下降,其中2020年为1875.99万人,占老年人口的比例为7.11%;2020年浙江老年人社会救助的人数和覆盖率分别为26.52万人和2.20%。从老年人福利补贴制度的覆盖情况看,我国享受老年人福利补贴的人数呈现上升趋势,2020年达到3720.79万人,占全国老年人口的比例为14.09%;浙江老年人福利补贴制度的覆盖率则有所下降,从2017年的11.42%下降到2020年的10.59%,这与浙江老年人福利补贴准入条件更为严格、制度精准性更强密切相关。总体来看,由于经济发展程度较好、老年人收入水平较高,浙江老年人社会救助制度与老年人福利补贴制度的覆盖率低于全国水平。

养老保障的待遇水平显著提高。不同的养老保障制度安排有不同的准入条件和支付标准。浙江在进行城镇职工基本养老保险全国统筹之前,企业职工单位缴费率一直处于全国较低水平,2023年起统一升至16%。相较于全国城乡居民基本养老保险标准,浙江城乡居民基本养老保险个人缴费最高档次金额更高,最高可达每人每年5000元。

01

在社会救助制度方面,老年人享受特困人员供养的准入条件主要是无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力;最低生活保障制度的准入条件为共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且其家庭是符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭。[13]表3结果显示,浙江城市低保月平均标准和农村低保月平均标准均高于全国水平,2020年分别为882.30元和879.29元。

高龄、经济困难和失能是老年人福利补贴制度的重要准入条件,具体到各项补贴制度而言,高龄津贴制度主要针对80周岁以上的低收入老年人,[14]养老服务补贴制度主要针对经济困难的老年人,护理补贴制度主要针对经济困难的失能老年人。[15]浙江对享受城乡居民养老保险待遇的、年满80周岁的高龄老人,给予高龄补贴,[16]并对具有本省户籍低收入家庭的60周岁以上失能、失智及生活能够自理的高龄(80周岁以上)老年人提供养老服务补贴。[17]目前,浙江省内尚未出台统一的老年人护理补贴政策,但部分地区已建立起护理补贴制度,如丽水市云和县为具有本县户籍,未享受困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴和养老服务补贴的低保、低边家庭的失能失智人员提供护理补贴,帮助解决他们的长期照护困难。[18]

就基本养老保险制度而言,表4数据显示,我国企业职工的月人均养老金逐年上升,从2017年的2514.09元上升到2020年的2906.44元;机关事业单位工作人员的月人均养老金在2020年有所下降,为5766.94元;城乡居民月人均养老金呈上升趋势,2020年为174元。2020年机关事业单位工作人员的养老金替代率是企业职工的1.84倍,是城乡居民的9.86倍,这说明各项基本养老保险制度的待遇水平仍然存在较大差异。

02

具体到浙江基本养老保险待遇水平,表4的数据显示,浙江城镇职工的月人均养老金呈上升趋势,2020年为3398.05元;机关事业单位工作人员的月人均养老金呈下降趋势,2020年为7402.65元;城乡居民月人均养老金逐年上升,2020年达到315.23元。相较而言,浙江人均养老金高于全国水平。2020年,浙江机关事业单位工作人员养老保险的替代率是城镇职工基本养老保险的1.52倍,是城乡居民基本养老保险的7.67倍,相较于全国制度间待遇水平差距,浙江不同养老保险制度间待遇水平差距更小。值得一提的是,浙江多次提高城乡居民基本养老保险的基础养老金最低标准,2021年提高至每人每月180元,[19]在一定程度上缩小了不同养老保险制度间的待遇差距。

养老保障的支出占比逐年提升。改革开放以来,我国经济社会发展取得举世瞩目的成就,国内生产总值(GDP)逐年上升,2020年我国GDP已超过100万亿元。同期,浙江全省生产总值也逐年上升,2020年达到6.46万亿元,增长率为3.60%。随着经济的增长,我国基本养老保险基金支出及其占GDP的比重亦逐年提高,2020年分别为54656.50亿元和5.38%。从浙江的情况来看,基本养老保险基金支出及其占全省生产总值的比重均逐年增加,2020年分别为4191.32亿元和6.49%(见表5)。

03

在社会救助支出与老年人福利补贴支出上,如表6结果显示,我国老年人社会救助支出呈上升趋势,其中2020年为2432.21亿元,占GDP的0.24%;浙江老年人社会救助支出也逐年上涨,2020年为63.97亿元,占全省生产总值的0.10%。我国老年人福利补贴支出逐年增加,2020年为292.20亿元,占GDP的0.03%;2020年浙江老年人福利补贴支出为8.43亿元,占全省生产总值的0.01%。

总体来看,浙江和全国的养老保障支出均逐年上升。其中,2017~2020年全国养老保障支出依次为42646.74亿元、49770.96亿元、54643.70亿元、57380.91亿元,全国养老保障支出占GDP的比重依次为5.13%、5.41%、5.54%、5.65%。浙江养老保障支出的增长率总体上高于全国水平,浙江养老保障支出占全省生产总值的比重高于全国养老保障支出占GDP的比重。2017~2020年浙江养老保障支出依次为2909.10亿元、3385.04亿元、3860.73亿元、4263.72亿元,浙江养老保障支出占GDP的比重依次为5.55%、5.84%、6.18%、6.60%(见表7)。

04

养老保障的财政补助不断增加。在养老保障的财政补助方面,如表8数据显示,我国城镇职工基本养老保险制度的财政补助及其占比均呈上升趋势,2020年分别为11719.66亿元和26.41%;城乡居民基本养老保险制度的财政补助逐年上涨,2020年为3134.59亿元,但财政补助占比在2020年下降为64.59%。浙江城镇职工基本养老保险制度的财政补助及其占比均逐年上升,2020年分别为328.93亿元和13.68%;城乡居民基本养老保险制度的财政补助逐年上升,2020年为185.94亿元,而财政补助占比在2020年下降为61.85%。由此可以看出,浙江各项养老保险制度的财政补助占比均低于全国平均水平。但无论是浙江还是全国,不同养老保险类别的财政补助占比相差较大,养老保险制度间的财政补助公平性有待提高。

社会救助和老年人福利补贴的资金来源于中央和地方的财政转移支付,如表9数据显示,全国最低生活保障、特困人员供养的财政补助均呈上升趋势,2020年分别为1963.59亿元和468.63亿元;全国高龄补贴、护理补贴的财政补助也呈上升趋势,2020年分别为242.01亿元和18.10亿元,而对养老服务的财政补助从2017年的61.02亿元下降到2020年的32.08亿元。浙江最低生活保障和特困人员供养的财政补助逐年上升,2020年分别为58.47亿元和5.50亿元;浙江高龄补贴的财政补助也逐年上升,2020年为4.44亿元;而对养老服务财政补助却呈下降趋势,2020年为3.87亿元,对护理补贴的财政补助在2020年也有所下降,为0.12亿元。总体来看,包括浙江在内,全国养老保障的财政补助呈上涨趋势,财政投入力度在逐步加大。

05

养老保障体系发展面临的挑战

现阶段,我国养老保险制度基本定型,社会救助制度与老年人福利补贴制度不断发展,经济困难、失能老人等制度对象不断增加,经济快速发展为养老保障进一步发展提供了雄厚的物质基础。但是,从实现共同富裕的目标来看,无论是浙江还是全国,养老保障体系还面临着一些挑战。具体来说,养老保障体系在制度设计的目标定位、统筹层次、制度衔接、财政责任划分等方面仍存在不足,需要进一步加以完善。

目标定位缺乏总体考虑。目前养老保障体系的各项制度虽有相应的规定,但现有制度在目标定位方面还缺乏总体考虑。此外,属地化管理原则在适应各地经济发展差异的同时,也导致各地制度执行存在差异。其中,城乡居民基本养老保险制度和老年人福利补贴制度的目标定位模糊问题最为突出。根据国务院出台的政策文件,城乡居民基本养老保险制度作为一项保险制度,应明确相应的权利和义务关系,强调个人缴费责任并维持基金收支平衡。但事实上,城乡居民基本养老保险制度是一项更偏向于依赖财政补贴的福利制度,其定位存在保险与福利之间的含混不清。比如,浙江居民养老保险财政补助金待遇占84%,个人缴费形成的个人账户待遇仅占16%左右,难以实现基金收支平衡。

财政提到了居保制度的定位问题,到底是倾向福利制度还是把它作为一个基本养老保险制度来定位?国务院的文件很明确,它就是一个基本养老保险制度。但如果是按照这么一个定位,相关的个人缴费,各方的主观能动性也好、责任也好,是需要配套的。从现在来看,对于居民养老保险,个人缴费积累还是比较少的。我们350元∕月的待遇,财政补助资金的待遇占84%,个人缴费形成的个人账户养老金占16%左右,所以个人养老的积累还是不足的。从制度层面,还需要有些比较大的突破,才能够吸引农民或者居民个人多缴费。[20]

老年人福利补贴制度,也存在概念使用和政策执行上的混乱。现阶段我国的老年人福利补贴,既存在以市民身份和年龄为准入条件的高龄津贴,也有依据经济困难和失能程度发放的养老服务补贴和失能护理补贴。各地区既有三项补贴叠加发放的情况,也有将三项补贴合为一项的情况。浙江老年人福利补贴的发放限制条件较为严格:为享受城乡居民养老保险待遇的、年满80周岁的高龄老人,每月给予不低于30元的高龄补贴;[21]为具有本省户籍的低收入家庭的60周岁以上失能、失智及生活能够自理的高龄(80周岁以上)老年人提供养老服务补贴。[22]综合比较全国与浙江老年人福利补贴的实践可知,浙江的养老服务补贴对象主要为经济困难的失能老年人,其本质上为护理补贴。但民政部的养老服务补贴对象主要为经济困难的老年人,与老年人社会救助的覆盖对象存在重叠,这种理念上的混淆也给地方的政策执行造成了操作困难。

在养老保障体系方面,建议国家的制度能够统一,特别是养老服务补贴,从国家层面来说,这个概念有点不清。我们浙江省的养老服务补贴就是一个护理补贴,但是国家民政部的养老服务补贴的对象是低保家庭的老年人——在领取低保金以后生活仍然困难的,给他一个养老服务补贴,失能失智的给他一个护理补贴。我们觉得,如果低保家庭的老年人在领取低保金以后生活仍然有困难,也就是说他还是在社会救助的范围,社会救助有低保的、有特困的,还有临时救助的……如果符合条件的,可以给他临时救助,或者提高低保的标准,也可以通过其他一些途径。生活补助的就是生活补助的,护理补助的就是补助服务的,最好能够把这个概念厘清。我们自己觉得我们对养老服务的补贴应该没错,但是概念太多了,基层也不好操作。[23]

目标定位不清晰还导致了各项制度待遇水平难以确定、制度之间的关系难以厘清。从缩小贫富差距的角度上看,通过社会救助制度和选择性福利制度为经济困难的老年人提供基本生活保障,能够起到“提低”与“扩中”的作用。然而,现阶段我国养老保障体系既存在未能完全覆盖低收入群体的“窄化”问题,也存在财政补贴城镇职工基本养老保险、高龄津贴导致的福利叠加与“泛化”问题。在老年人社会救助方面,仍有部分低保边缘群体未纳入保障范围,同时城乡居民养老金普遍低于低保金。在老年人福利补贴方面,高龄津贴作为普惠性福利,面向的是全体高龄老年人。这种以年龄为标准的福利津贴,虽然在政策执行上更为便捷,却未能明确津贴本身的定位,在待遇标准的制定上存在进一步调整的空间。

问题不仅是浙江省特有的,是全国普遍的。基本养老保障制度有很多挑战,一方面我们说在经济下行时,要量力而行;但另一方面,我们又定位不精准,“撒胡椒面”。我们讲基本养老保障制度窄化和泛化并存,一方面是政策的基本保障对象始终守着从原来的五保、低保到低边,这部分人口是非常少的。浙江1000多万老年人,符合这个对象的只有24万,这里面失能的人按大的失能概念来算,也就是6%,2万多人,覆盖面非常窄。另一方面,很多制度设计的时候又泛化。现在养老服务补贴不再是救助性,它带有福利的性质,标准也很高,很多部门在做,就会产生新的福利堆积和福利不公平现象,而且福利断层了,没有福利梯度。很多地方出台了养老服务条例,推高龄普惠政策,老人给服务补贴,高龄给予普惠。但是高龄津贴定位也不清晰,钱到底是发给他吃饭的还是请保姆的、还是吃药?到底解决什么问题?高龄普惠财政的盘子就大大扩大了,因为高龄老人占15%,所以我们现在养老补贴的财政预算里面可能70%给这部分人,而这部分补贴完全是锦上添花。[24]

统筹层次高低不均。受制度设计理念、地区发展不平衡与财政分割的影响,养老保障体系整体统筹层次较低,带来了地区分割与地方利益不平衡的挑战。城镇职工基本养老保险制度长期处于地区分割的状态,各地区参保人养老保险缴费标准与待遇千差万别。企业法定养老保险受企业性质、行业与地区差异化政策的影响,参保人数、缴费基数和费率不实的现象较为普遍,不仅不利于推动地区经济均衡发展,也使得我国基本养老保险制度的互助共济性不足,难以充分发挥大数法则的效能。尽管现阶段城镇职工基本养老保险全国统筹已经开始起步,但基本养老保险的缴费与基金运营管理主要仍由省级单位承担,经济增速放缓与属地化管理对中央政府资金调配形成了较大压力。不论是从提高制度公平性的角度出发,还是基于降低财政风险、提升制度可持续性的考虑,建立全国统筹的养老保险制度已经成为共同富裕背景下养老保障体系发展的必然要求。

浙江从1984年开始建立社会保险制度,1999年实施了《浙江省职工基本养老保险条例》,2020年规范了省级统筹,实现了政策执行、基金收支、责任分担、经办服务的统一。今年(2022年)1月份开始进行全国统筹,浙江省5月16号进入统筹,进一步完善了结构。到现在为止,尽管基本养老保险也全国统筹,但是缴费还在省级层面。而且现在看来,经济低速增长对转移支付、对中央政府的资金调配形成很大压力。[25]

相较于城镇职工基本养老保险而言,城乡居民基本养老保险制度的统筹层次更低,导致各地区城乡居民养老保险筹资标准未能统一、待遇标准调整主要由地方部门主导、地区与城乡之间养老金存在较大差异、城乡基本养老保险制度互助共济性不足等问题。在经济发展程度较高、省内差距较小的浙江,城乡居民养老金在调整次数和最低标准上明显高于全国水平。但从统筹层次上来看,浙江城乡居民基础养老金仍处于县级统筹的阶段,由各地市提供城乡居民基础养老金最低待遇标准,县级单位根据自身发展情况具体执行。

如表10的数据显示,2017年至2021年,浙江省内各地市城乡居民基础养老金最低待遇标准仍存在较大差距,各地市标准的制定和待遇上调水平各有不同。其中宁波市的城乡居民基础养老金为历年来浙江省内最高,丽水市为浙江省内待遇水平最低。浙江经济发展水平差距较小的地市,城乡居民基本养老保险统筹层次相对较高、待遇标准差距较小,制度再分配功能更强,而其余各地市城乡居民基本养老保险则面临着待遇标准统一的问题。

目前浙江省居民基础养老金还是县级统筹,每个县有一个标准,但是市里也会总体规划,大致趋向于统一。有些比较均衡的市可能就一个标准,不是很均衡的可能定两个标准、三个标准、四个标准,就是在慢慢趋于统一。总体来看,城乡居民养老金正在上调之中,国家基础养老金这次刚调了5块,是98块,我们省里现在是180块。地方上各个市不一样,目前最高的基础养老金是310块,最低是225块。从(差异)比例来看,其实是1.38∶1。从这个角度来分析,城乡养老已经在压缩收入差距,已经起到调节作用了。[26]

身份与户籍限制流动。当前养老保障仍存在较为明显的身份和地区区隔,导致流动人口在准入条件、待遇享受等方面受到诸多限制。以养老保险制度为例,基本养老保险制度的建立以传统雇佣关系的职业身份为基础,主要解决的是劳动力市场中城镇企业职工的养老保障问题,缺乏对城镇个体劳动者和农民的保障。2005年,国务院针对农民工问题,提出要扩大城镇职工基本养老保险制度的覆盖范围,统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策。[27]2010年施行的《社会保险法》规定,无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员也可以参加基本养老保险。[28]《浙江省职工基本养老保险条例》同样规定,无雇工的城镇个体户、城镇灵活就业人员可以按照规定,以个体身份参加职工基本养老保险。在实际政策执行中,灵活就业人员参保时面临着户籍限制与高缴费负担等问题,会偏向选择参加户籍所在地的城乡居民基本养老保险,或者是在“自愿”原则下直接不缴保险。

灵活就业人员和流动人口参保困难,反映了当前养老保障的户籍限制与社会保障管理上的不足之处。改革开放以来,随着经济社会发展和社会流动的加剧,我国流动人口的规模逐渐扩大。截至2020年,全国流动人口的数量已达3.76亿人。[29]浙江作为经济发达的人口流入大省,2020年省内流动人口937万人,跨省流动人口约为1618万人,[30]其中2020年净迁入人口数量为28.03万,净迁出人口数量为7.69万人。[31]据浙江省人力资源和社会保障厅提供的数据显示,2017年浙江无雇工的城镇个体户、城镇灵活就业人员等以个体身份参保者共有502.03万人,2021年已达549.15万人。[32]此外,老年人福利补贴等制度仍以户籍为准入条件,使得许多没有本地户籍的常住人口,仍面临着福利补贴与养老服务获取等养老保障待遇上的阻碍。

浙江省的参保率还不是很高,按常住人口和就业人口来算,参保率达到72%左右。“七普”下来,浙江从外面流进来的青年人1600万。这1600万人中可能大多数没有参加企业职工保险,也没有参加居民的。根据掌握的情况来看,参保总共6500万人,但是参加企业职工保险的是3200万,其中还有70万断保的,800多万是已经在领取养老保险的。按照制度设计,如果他(流动人口)缴满15年,在哪个地方缴的时间长就愿意在哪个地方办退休手续。从制度设计上流动人口偏向在浙江退休,他可以在他们家乡养老,但是退休要拿浙江的待遇,拿的养老金就高于家乡的养老金。[33]

06

由于各地区经济发展水平差异较大,城乡居民基本养老保险、社会救助与老年人福利补贴待遇标准还会受到各地区财政支出的影响。以老年人最低生活保障制度为例,浙江省内经济发达地区与欠发达地区、城市与农村之间的低保标准和平均补差情况存在较大差异。总的来说,养老保障各项制度存在的职业身份和户籍限制,给灵活就业人员与流动人口养老保障设置了障碍,不利于劳动力的跨区域流动与人才优化配置,也为缩小群体、城乡与地区之间的养老保障待遇差距造成了困难。

制度体系衔接运行不畅。从理论上看,在养老保障的制度体系之中,社会救助、基本养老保险与老年人福利补贴在目标定位上具有层次性,即老年人社会救助发挥兜底功能,社会保险居于其上,老年人社会福利属于更高层次的保障。但现阶段城乡居民养老金明显低于低保标准,导致部分经济困难的老年人,宁可申请低保也不愿意参加城乡居民基本养老保险。此外,现阶段老年人福利补贴制度与社会救助制度的关系也亟需厘清。

除了社会救助、基本养老保险与老年人福利补贴的制度衔接问题之外,我国养老保障体系还面临着不同养老保险制度的衔接和跨地区养老保险关系转移接续的问题。以城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险的转移接续为例,我国虽已颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》(人社部发〔2014〕17号),但在关系转接时限上,暂行办法规定职工向城乡居民保险转接时需要达到法定退休年龄,从而限制了参保人关系的转接。依据暂行办法,若城镇职工养老保险参保者选择转入城乡居民养老保险,缴费合并累计计算,个人账户资金同样转移到城乡居民养老保险的个人账户,但统筹账户之中的资金并不转移;若城乡居民养老保险参保者转入城镇职工养老保险,其城乡居民养老保险缴费年限不能累计计算,从而造成缴费年限的中断。

(养老保险制度)存在一个问题就是路径依赖,你刚开始参加的是居民保,他要改为企业职工保,这个渠道尽管是开的,可是他原来缴的费怎么管理?比如我缴到居民保了,现在要参加城镇职工了,从居民保还是不能转出。一些去打工的才可以转,而且个人账户可以转,年限转不了。从职工转到农村来可以,从农村转到城市去不行。因为现在年限、缴费完全不一样的,你要当作视同(缴费)肯定不行。[34]

此外,制度衔接过程中信息化程度不高、养老保险关系转移接续操作规范性不足,也给流动人口跨地区养老保险关系转移接续带来诸多不便。由于长期的地方分割,不同养老保险统筹单位往往会使用便于自身管理的信息系统,在筹资标准和待遇计发参数设计上亦存在差异。甚至有些信息化水平不足的地区,在基层人员的不规范操作下,出现了养老保险关系转接信息未能及时更新甚至丢失的情况。

筹资调整机制存在缺陷。人口结构作为影响福利供给的重要需求因素,不仅会影响资金供应能力,还会影响制度运转的潜在成本,进而影响制度的抗耐性。[35]人口老龄化必然给养老保障带来资金支出压力,而制度本身的缺陷又会加剧养老保障资金支出的区域性与结构性矛盾。从筹资机制看,城镇职工基本养老保险制度面临着缴费年限过短、退休人员人力资源浪费等问题,制度转轨的历史债务也给基金的可持续运营带来了挑战,个人账户可继承、缴费基数未能夯实更是加剧了支出压力。

现在缴费年限15年太短。(浙江省)财政去年补了130亿,此外还要上交调剂金。缴费年限,国家已经有考虑要延长,但是最终还是迟迟没调。而且一个人缴费跟一个人享受的待遇相比是不平衡的。比如我们个人账户的设计,如果你活的时间长了,统筹金会拨付相应数额;如果在领完之前就已经身故了,还可以继承。包括现在的基础养老金计发基数是全社会平均工资,但是我们缴费的基数又是打了折的缴费基数,这里有一些设计不合理、不科学的地方,导致会加剧资金的亏空。[36]

由于城镇职工基本养老保险制度名义缴费率偏高,过高的筹资压力对于企业经营发展也造成了很大影响。很多企业特别是中小微企业参保负担较重,导致企业参保积极性不高,部分企业甚至通过不签合同、瞒报人数等方式逃避参保,这不仅不利于进一步扩大养老保障的覆盖面,更损害了劳动者的合法权益。城乡居民基本养老保险的个人自愿参保原则,也导致部分群体出于当期消费和养老规划意识不强等原因而不愿参保。

现在有两种倾向,一个是企业本身想把社保省下来作为利润处理,就是尽量不缴,企业自觉性不是很高。浙江跟广东的情况都一样,就是瞒报职工人数。一个是职工本身是外来务工人员,很有可能也不愿意缴,他只要你发给我钱就可以,至于养老是以后的事情,人的意识上还是有差异。[37]

从待遇调整机制上来看,我国已经初步建立了与经济社会发展水平相适应的养老保障待遇调整机制。相关政策规定,城镇职工养老金要根据职工平均工资增长、物价上涨情况适时调整。[38]城乡居民基本养老保险亦建立了待遇确定机制、基础养老金正常调整机制、个人缴费档次标准调整机制、缴费补贴调整机制,以促进城乡居民基本养老保险的发展与经济发展、城乡居民收入增长、物价变动等情况相适应。[39]老年人社会救助、老年人福利补贴则根据经济社会发展水平和老年人的实际需要进行调整,[40]各地根据当地经济发展水平、物价变动情况和财力状况自主确定。[41]然而,各项制度的待遇调整机制在设计理念和规范性上仍有待进一步提升。以基本养老保险制度的待遇调整机制为例,城镇职工与城乡居民基本养老保险的待遇上调水平和待遇上调次数差距明显,国家财政对于养老金的补贴压力也不断加大。

我们的养老金调整机制并不规范。第一个,现在的制度可持续性不足,全国统筹也不能解决所有问题。第二,现在职工跟居民之间养老金差距过大。职工退休每一次增加养老金,增加部分比当地农民(养老金)的总量还要高。这里还有个理念的问题,社会保险本来是筹资和待遇相匹配、权利相对应的,这里最重要的是要控制待遇。控制待遇有什么好处呢?第一,将来基金可能平衡;第二,和农民的差距缩小。[42]

财政支出责任边界模糊。财政公共预算支出应当依据制度定位发挥不同的作用。由政府负责的社会救助和老年人福利补贴项目,财政支出对其负有全责。基本养老保险作为社会保险项目,应当强调筹资与待遇之间的匹配,并维持自身基金平衡,保证制度正常运转。但从实际情况来看,城镇职工基本养老保险制度中,国家财政不仅发挥了承担转制成本和制度运行成本的作用,还承担了待遇上调和维持基金平衡的兜底责任。从城乡居民基本养老保险制度的财政责任来看,由于纳入了大量应当参加城镇职工基本养老保险的灵活就业人员,从而扩大了政府的财政支出责任。

国家财政对于养老金的补贴和补助,从10年之前的每年2000多亿,逐步增加到3000多亿、4000多亿、5000多亿,一直加到6000亿……农民养老金也有补贴,基础养老金是国家财政部支出的,当然国家是各级财政,有的地方还有给个人账户少量的补贴,像浙江省有个年限养老金。但是你算算,中央财政对退休工人的、对职工的养老保险基金的补助,跟对以农民为主的居民养老金的补助,无论是总量还是人均都有差距。[43]

各级政府的财政责任,尤其是中央与地方财政权责关系的厘清,也是进一步完善养老保障体系、推进养老保险全国统筹的关键所在。在不同的统筹层级中,中央政府和地方政府的财政权责存在着明显区别。由于现阶段养老保险调剂比例设计和各地基金收支状况未能完全匹配,中央所能掌握的调剂金总量未达到最优规模,各地养老保险基金平衡也未达到最优状态。[44]在养老保险全国统筹步入成熟期后,应当实现全国统收统支的制度模式,将中央与地方共同承担财政责任逐渐转向由中央支出责任为主导,强化中央财政收支决策权与调剂权,依据各地人口年龄结构和经济社会发展水平差异对中央财政补贴范围作出调整。然而,现阶段基本养老保险制度各级政府财政的责任分担比例仍不清晰,出现了政府间财政筹资边界模糊、财政支出责任分担不合理的状况。特别是城乡居民基本养老保险制度,由于对财政补贴的依赖性较强,在未明确地方财政支出责任的情况下,容易造成不同地区政府财政负担不均,影响财政补贴的可持续性。

从财政上来讲,农民(城乡居民养老保险)是低强制,自己不交,家里拿不上那个钱,这种情况待遇没法上去。财政上拿钱怎么来弄?浙江也已经快过了财政的红利期了,因为浙江农民户口占的量大,(城镇)居民仅有500多万人。但是对浙江来说,外地人的钱流动的话,就落在浙江了,但如果固化下来,就不会在浙江,这个叫做“福利磁吸”效应。可持续性是个问题,立法了以后才能把这个盘子可持续下去。[45]

完善养老保障体系的政策建议

在中国式现代化进程中,实现共同富裕是需要长期奋斗的系统工程。在日益复杂的内外部社会风险之下,应当综合考虑现阶段我国养老保障体系面临的主要问题,明确养老保障促进共同富裕的政策路径。

调整目标定位。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系,不仅是养老保障发展的必然要求,更与扎实推动共同富裕的目标相契合。现阶段我国养老保障体系仍存在制度目标定位模糊等问题,造成对低收入群体保障不足、福利悬崖与福利叠加等问题并存,需要从总体上调整目标定位,发挥其提纲挈领的作用。针对城乡居民基本养老保险和老年人福利补贴制度目标定位模糊的问题,应当强化基本养老保险的主体作用,以保险福利涵盖救助福利所保障的对象,为全体人民提供更高水平的养老保障。针对无力缴纳保险的困难群体,可以考虑由国家承担缴费责任,抑或给予适当补贴,避免制度衔接不畅、待遇水平过低等造成的贫困陷阱。概述之,养老保障体系要形成合理的福利梯度,各项制度紧密关联,有效发挥促进共同富裕目标的整体效能。

提高统筹层次。实现共同富裕,意味着消除城乡差别、地区差别和群体差别,需要打破养老保障地区分割和地方利益割据的格局。提高养老保障统筹层次,不仅有利于加强制度的互助共济性,还能防范基金不可持续的风险。首先,要打破城乡分立的局面,逐步实现城乡养老保障一体化。浙江多地已实行城乡统一的最低生活保障标准,有的地区城乡居民的养老保险待遇已经接近城镇职工基本养老保险的待遇水平,为全国范围内推进养老保障体系的城乡统筹提供了有益借鉴。其次,要破除影响社会流动的障碍因素,在全国范围内统一管理养老保障基金、制定统一的发放政策,使养老保险关系能在不同地区顺利转移接续。最后,要逐步缩小人群差异,将不同职业群体之间、代际之间的养老保障水平差距控制在合理范围内。未来在养老保险全国统筹的推进上,还应进一步统一缴费率、缴费基数、待遇计发等政策,合理划分中央与地方财政支出责任,并通过建立统一的信息系统,实现全国信息资源共享。

打破身份与户籍限制。实现共同富裕的养老保障体系,应当是覆盖全民的普惠性制度安排。这就要求在制度设计理念上,应综合考虑我国人口老龄化与地区、城乡经济发展不平衡的现实状况,逐步建立以公民身份为基础的制度体系,从现阶段覆盖户籍人口转向覆盖常住人口、从覆盖正规就业者扩大到覆盖全体劳动者,避免养老保障的“窄化”与“泛化”问题。具体而言,就是要打破灵活就业人员和流动人口享受养老保障的身份与户籍限制,破除现有制度设计城乡分割和地区分割的局面,从而确保真正有需要的老年人群体得到应有的保障。与此同时,还应进一步缩小不同养老保险制度之间、城市与农村老年人社会救助和福利补贴的待遇差距,解决由制度分割和地区经济发展不均衡导致的群体间待遇不平衡的问题。

加强制度衔接和部门协同。制度衔接是实现养老保障高质量发展的重要一环。基本养老保险制度应当和老年人社会救助制度有效衔接,明确城乡居民养老保险和最低生活保障制度的目标定位,逐步提升城乡居民养老保险制度的待遇水平。老年人救助制度和老年人福利补贴制度之间亦应加强衔接,在提升瞄准精准度的同时,避免覆盖群体过窄抑或是福利叠加的现象。为解决养老保险关系转移接续时养老保障权益不对等、跨地区转移接续困难等问题,应在制度设计上打破缴费年限积累和账户资金转移的限制,通过健全全国统一的信息系统,实现分段计算参保年限、加权计发养老金待遇,进一步提升基本养老保险制度的便携性。此外,还应当明确不同部门的权责关系,避免部门职能分割或交叉重叠,以浙江正在探索建设的“共富型大社保体系”为例,探索并实现人社部门、民政部门、医保部门等部门之间的职能协作和一体化管理,为居民提供由老年人社会救助、基本养老保险与老年人福利补贴构成的覆盖全生命周期的高质量养老保障体系。

完善筹资与调整机制。在筹资调整机制方面,首先,要合理确定基本养老保险的缴费率与缴费基数,适当降低养老保险缴费率,以达到提升养老保险收缴率、扩大养老保险覆盖范围的目标,推动养老保险基金收支平衡。其次,养老保险的筹资机制要适应人口结构的转变,适当提高基本养老保险的缴费年限,适时出台延迟退休年龄政策方案,促进代际公平的实现。最后,要完善财政补助的调整机制,明确不同制度的财政责任以及央地财政履责边界,平衡不同制度的财政投入,提高财政补助的公平性,可参考浙江建立的“钱随人走”的财政补贴模式以及市民化财政补助机制,建立适应人口的大规模流动和城乡统筹发展的财政补贴机制。在养老保障的待遇调整机制方面,一方面,要通过合理的待遇调整机制,逐步缩小制度覆盖群体的待遇差距,重点提高中低收入群体的养老保障待遇水平;另一方面,要根据国民收入水平、工资水平和物价的变动情况,兼顾财政支付能力与财政投入的可持续性,适时调整养老保障的待遇标准。

建立风险应对机制。在实现共同富裕的进程中,养老保障体系应当不断适应制度环境的变化,进一步提升抗风险能力。养老保障体系需要着眼于总体国家安全,立足于国内风险与国际风险、应急响应与长效机制,将制度建设上升到与经济、政治、文化紧密相关的福利体制高度,统筹经济发展和社会安全的关系,构建更加有效的风险屏障。[46]从国内风险来看,养老保障体系设计应当适应本国的社会经济发展水平、社会结构和文化传统,发挥养老保障应对国内风险的基础性作用。从国际风险来看,应当提升养老保障体系的制度弹性与行动张力,针对全球金融危机、新冠疫情等全球公共卫生危机、局部战争等国际风险作出前瞻性设计。此外,针对自然灾害等诱发的社会公共危机事件,应当提升养老保障体系的应急响应能力,通过部门联合行动、社会力量参与共同化解跨界危机。

(中国人民大学劳动人事学院申晨、王焙焙、张弛对本文亦有贡献)

注释

[1]本文使用的访谈资料来源于中国社会科学院社会发展战略研究院课题研究。课题组于2022年7月到浙江省进行实地调研,并召开省直机关部门座谈会、专家学者座谈会、嘉善县共同富裕背景下养老保障体系建设座谈会,形成了近11万字的访谈记录。除此之外,浙江省委政策研究室亦协调相关部门,为课题研究提供了丰富的资料支撑。

[2]K. Hanewald; R. Jia and Z. Liu, "Why is Inequality Higher Among the Old? Evidence from China," China Economic Review, 2021, 66, p. 101592.

[3]Z. Dong; C. Tang and X. Wei, "Does Population Aging Intensify Income Inequality? Evidence from China," Journal of the Asia Pacific economy, 2018, 23(1), pp. 66–77.

[4]R. L. Brown and S. G. Prus, "Social Transfers and Income Inequality in Old Age," North American Actuarial Journal, 2004, 8(4), pp. 30–36.

[5]何立新、佐藤宏:《不同视角下的中国城镇社会保障制度与收入再分配——基于年度收入和终生收入的经验分析》,《世界经济文汇》,2008年第5期。

[6]M. Cai and X. Yue, "The Redistributive Role of Government Social Security Transfers on Inequality in China," China Economic Review, 2020, 62, p. 101512.

[7][10]林宝:《积极应对人口老龄化:内涵、目标和任务》,《中国人口科学》,2021年第3期。

[8]郑秉文等:《养老金改革的前景、挑战与对策》,《国际经济评论》,2021年第4期。

[9]陆杰华等:《新时代农村养老制度设计:历史脉络、现实困境与发展路径》,《中国农业大学学报(社会科学版)》,2021年第04期。

[11]习近平:《扎实推动共同富裕》,《求是》,2021年第20期。

[12]国家统计局:《第七次全国人口普查公报(第五号)——人口年龄构成情况》,2021年5月11日,http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202105/t20210511_1817200.html。

[13]国务院:《社会救助暂行办法》,2014年2月27日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/27/content_8670.htm。

[14][40]中国政府网:《中华人民共和国老年人权益保障法》,2021年10月29日,http://www.gov.cn/guoqing/2021-10/29/content_5647622.htm。

[15]国务院:《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》,2022年2月21日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/21/content_5674844.htm。

[16][21]浙江省人民政府办公厅:《浙江省人民政府关于加快实施城乡居民社会养老保险制度的意见》,2012年7月14日,https://www.zj.gov.cn/art/2012/7/14/art_1229019364_63462.html。

[17][22]浙江省民政厅:《浙江省民政厅 浙江省财政厅关于印发浙江省养老服务补贴制度实施办法的通知》,2021年9月18日,http://mzt.zj.gov.cn/art/2021/9/18/art_1229266175_2360840.html。

[18]云和县民政局:《云和县民政局 云和县财政局 关于印发〈云和县失能失智困难群众生活补贴和护理补贴实施办法〉的通知》,2022年7月5日,http://www.yunhe.gov.cn/art/2022/7/5/art_1229426527_2410713.html。

[19]浙江省人力资源和社会保障厅:《浙江省财政厅关于2021年提高城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》,2021年9月24日,http://rlsbt.zj.gov.cn/art/2021/9/24/art_1229506773_2366202.html。

[20][23][25][26][33][34]中共浙江省委政策研究室:《共同富裕背景下养老保障体系建设》省直机关部门座谈会记录,课题调研资料。

[24][36][37][42][43][45]中共浙江省委政策研究室:《共同富裕背景下养老保障体系建设》专家学者座谈会记录,课题调研资料。

[27]国务院:《国务院关于完善城镇职工基本养老保险制度的决定》,2008年3月28日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7376.htm。

[28][38]中国人大网:《中华人民共和国社会保险法》,2019年1月7日,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/4a6c13e9f73541ffb2c1b5ee615174f5.shtml。

[29]国家统计局人口和就业统计司编:《中国人口和就业统计年鉴2021》,北京:中国统计出版社,2021年,第24页。

[30]国家统计局编:《中国统计年鉴2021》,北京:中国统计出版社,2021年,第58页。

[31]资料来源:浙江省公安厅人口迁入与迁出相关数据,课题调研资料。

[32]资料来源:浙江省人力资源和社会保障厅《关于有关资料的函》相关数据,课题调研资料。

[35]Peter Taylor Gooby等:《压力下的福利国家:变革与展望》,刘育廷等译,台北:松慧资讯股份有限公司,2006年,第228页。

[39]人力资源社会保障部:《人力资源社会保障部 财政部关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》,2018年3月26日,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/shbx/201803/t20180329_291008.html。

[41]民政部:《关于建立健全经济困难的高龄 失能等老年人补贴制度的通知》,2014年9月10日,http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2014/wg2014010/201504/t20150401_1211568.htm。

[44]边恕、王子龙:《基本养老保险全国统筹:政策内涵、制度衔接与央地关系》,《地方财政研究》,2022年第4期。

[46]韩克庆:《市场逻辑抑或国家责任:中国社会保障新论》,北京:商务印书馆,2021年,第439~444页。

Increasing the Level of Old-age Security Based on Shared Prosperity:

A Case Study of Zhejiang Province

Han Keqing

Abstract: As a provincial common prosperity demonstration area, Zhejiang has made beneficial exploration in improving various systems of old-age security and improving the quality of life of the elderly, and has achieved positive institutional results. At present, the coverage of China's old-age security system continues to expand, the treatment level of the old-age security system has significantly improved, the proportion of expenditure on old-age security has been increasing year by year, and the financial subsidies for old-age security have been continuously increasing. From the perspective of achieving the goal of common prosperity, the current old-age security system, whether in Zhejiang or in the whole country, still faces some challenges, including the lack of overall consideration of the goal orientation of the old-age security system, the uneven level of overall planning, the restrictions on mobility of identity and registered residence registration, the poor connection and operation of the system, the financing and treatment mechanism to be improved, and the unclear boundary of financial expenditure responsibility. Therefore, it is necessary to adjust the target orientation, improve the level of overall planning, break the restrictions of identity and registered residence registration, strengthen the system integration and government departments coordination, improve the financing adjustment mechanism, and establish risk response mechanism.

Keywords: the old-age security system, basic pension insurance, social assistance, welfare subsidies, common prosperity

[责任编辑:韩拓]