作者：中国政法大学教授、博导 李爱君
2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》），对有关国家机关的机构设置与职能配置进行了统筹、重组与创设，力求构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。其中，《改革方案》明确提出要组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等职能。组建国家数据局是中央在数字经济与数据要素市场蓬勃发展的时代背景下，针对现实中我国面临的数据发展与数据管理的困局而提出的破局之策，是回应数字时代现实需求、应对数据产业现实挑战的一次创新尝试，有望为我国数字经济发展带来新机遇，促进我国数据要素市场进入一个科学发展的新阶段。本文围绕国家数据局这一机构改革举措，从时局、困局与破局三个方面分别梳理我国数字经济发展面临的历史机遇与现实痛点，分析国家数据局的职能配置与体系定位，从而提出优化我国数据要素市场治理体制机制、统筹数据资源整合共享和开发利用的未来展望。
组建国家数据局的时代背景
宏观背景：数字经济的发展机遇。以数据为核心的数字经济，是如今世界经济发展的核心领域。根据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书（2022年）》，数字经济为全球经济复苏提供重要支撑，发达国家数字经济领先优势明显，目前中、美、欧呈现出全球数字经济发展的三极格局。不少国家将发展数字经济、促进数据价值释放作为关键任务。譬如，2022年7月英国更新了《英国数字战略》，旨在通过数字技术、基础设施和数据在未来几年助推经济增长和技术创新，其中在“数字基础”部分提出要推出世界级的数字基础设施，释放数据的力量，并提出打造支持创新的监管框架，为人工智能、数据和数字竞争等领域提供监管优势。又如，德国更新了《数字战略2025》，试图在数字技能、基础设施及设备、创新和数字化转型、人才培养等方面进一步提升数字化能力。
由此可见，数字经济已经成为当今各国角力的重要领域。我国提出要大力发展数字经济，牢牢抓住数字技术发展主动权，把握新一轮科技革命和产业变革发展先机。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次将“数据”列为生产要素。2020年，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次将数据作为一种新型生产要素写入中央文件中，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列。2022年1月，国务院印发了《“十四五”数字经济发展规划》，从顶层设计上明确了数字经济及其重点领域发展的总体思路、发展目标、重点任务和重大举措。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），通过“一条主线、四项制度、四项措施”，充分实现数据要素价值、促进数字经济发展。
微观背景：数据的双层结构与利益耦合。对于数字经济而言，最关键的要素资源就是数据。我国是一个数据大国，具有数字经济的发展优势。根据国家网信办发布的《数字中国发展报告（2021年）》，2017年到2021年，我国数据产量从2.3ZB增长至6.6ZB，在2021年全球占比9.9%，位居世界第二。数据的价值在于流通和利用，实践中各地在积极探索数据的开发利用之道。譬如贵州、上海、北京、深圳等地已经开始在数据流通交易等方面开始了先行先试。以深圳数据交易所为例，截至2022年末，深圳数据交易所累计交易规模超12亿元，交易场景61个，市场参与主体551家，覆盖省市超20个。
但不可否认的是，数据要素市场的发展仍然面临着较大难题，数据要素基础制度尚未明确。其原因在于数据是数字经济时代的特殊且复杂的客体，蕴含着复杂的利益主张，以至于在数据流通与数据保护之间形成了巨大张力，也导致实践中的数据流通与共享无法畅通实现。虽然常常有人将数据与石油等传统资源相提并论，但是数据的性质实质上不同于过去任何发展阶段的传统资源。以较受关注的个人信息数据为例，数据之上至少蕴含了两种利益，一是数据处理者对数据享有的财产性权益，二是个人信息主体的个人信息人格权益。可以用“数据的双层结构”理论理解这种关系：数据是对信息的记录，而信息是数据的内容。数据处理者与数据的内容主体各自享有不同的利益主张。数据根据内容的不同会涉及不同的利益。除此之外，数据也可能涉及国家主权和国家安全利益，因此各国立法都对数据跨境行为设定了数据安全审查流程。由此可见，数据是数字经济时代的复杂客体，关涉多个方面的利益，因此在理论层面数据面临着确权难题，进而制约了我国数据要素市场的发展。
健全和发展数据体制的现实困境
数据界权问题是目前制约数据要素市场发展的重要因素，不论是数据各方利益的保护，还是数据的流通利用，都离不开数据基础制度的确立。而数据不同于传统的资源要素，其特征十分复杂，传统的“所有权”式思路已经对此种数字时代的产物“无能为力”，在全球范围内尚未形成成熟的解决方案。因此，“数据二十条”明确提出要“加快构建数据基础制度”，而这一任务的实现并非轻而易举。长期以来，我国数据产业面临一些瓶颈，难以有效推进数据基础制度的构建。
数据领域的分散治理。长期以来，数据领域的管理体制是分散治理模式，致使数据发展的推进面临桎梏。有研究归纳汇总了国家数据局组建前数字经济发展与数据行政管理职责划分配置情况：在中央层面，中央网络安全和信息化委员会（党中央的决策议事协调机构）是数字中国建设的顶层设计机构，负责网络安全和信息化建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。数字中国建设的重大战略规划和各个领域的政策法规制定则由中央网络安全和信息化委员会的具体办事机构中央网信办（国家网信办）、国家发展改革委员会、工业和信息化部等部门按照职责分工履行。除了数字中国建设之外，与数字经济发展有关的权责职能还包括数字基础设施建设、数字政府建设、产业数字化建设、数字化产业建设、网络数据安全与监管等方面。这些方面分别由发改委、工信部、网信办、国务院办公厅、国安机关、公安机关等部门分工负责，交错关系十分复杂。除此之外，上述职责在落实过程中还会涉及各个部门内部的不同司局或下属单位，导致权责协调关系更加复杂。数字经济领域的管理条线多，就难免会出现重复建设、多头管理的现象，不同部门发布的各种政策之间的协调性就成了突出问题，这不仅导致监管效果有待改善，而且还给数据市场带来过高的交易成本，抑制了数据市场的活跃度。
“安全”与“发展”的价值张力。作为数字经济时代的新兴产物，数据之上耦合了各种复杂的利益，发挥数据要素价值时可能会侵害到相关主体权益，甚至会影响到国家和社会公共利益。在“安全”和“发展”两种价值之间寻找平衡点，不仅是我国面临的现实难题，也是世界各国都面临的难题。一方面，数据作为数字经济时代的关键要素，只有充分利用数据要素资源才能更好地发展数字经济。作为数据大国，充分利用我国的海量数据规模，激活数据要素潜能，有利于增强经济发展新动能，构筑国际竞争新优势。另一方面，数据之上蕴含了各方的合法权益，在挖掘数据资源时应当尊重其上存在的各方利益。
我国从全国人大常委会做出的《关于加强网络信息保护的决定》到《中华人民共和国民法典》，从《中华人民共和国网络安全法》到《中华人民共和国个人信息保护法》与《中华人民共和国数据安全法》，逐渐走向对信息与数据资源的有序保护。从一系列立法变革历程中，数据立法从无到有，数据权益保护程度从宽到严，数据利用机制在这之中也在不断地创新与完善，可见“安全”与“发展”之间的价值博弈。下一个阶段的任务就是在保证安全价值的前提之下，更大程度地促进数据要素的利用和数字经济的高质量发展。为此，“数据二十条”明确提出，要“构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度”。实现数字经济的高质量发展，既要充分实现数据要素的价值，也要保障国家安全、维护人民的合法权益，这也是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。
数据管理机构的地方探索。在国家层面的机构改革决定组建国家数据局之前，我国部分省市已经设置了一些与数据相关的机构部门，试图通过设立专业职能部门来促进和激励数据资源的开发利用。例如，北京、上海、江西、四川等省市设置了“大数据中心”；福建、海南等设置了“大数据管理局”；贵州、浙江等设置了“大数据发展管理局”；除此之外，还有天津市大数据管理中心、重庆市大数据应用发展管理局、广东省政务服务数据管理局、广西壮族自治区大数据发展局、江苏省大数据管理中心、河南省行政审批和政务信息管理局、吉林省政务服务和数字化建设管理局、黑龙江省政务大数据中心、安徽省数据资源管理局等。除了上述省级大数据管理部门外，广州、沈阳、成都、兰州、厦门、武汉等市也先后成立了市级政府数据管理机构。地方政府设置大数据管理部门不仅顺应了中央机构改革、契合数字政府发展的现实需要，更是符合大数据时代信息安全、数据共享，以及大数据相关产业规划与发展的现实客观需求的改革举措。
各地方数据相关机构的设置方式主要可以分为重新组建政府工作部门、由原有职能部门加挂牌子、由政府直属或部门下设事业单位三种方式组建而成。此外，从上述列举可知，各地各级的数据相关机构的名称有所区别，顾名思义，其负责职能也有所不同，这也与它们的组建方式有着重要关系。譬如，以在原有职能机构上加挂牌子为组建方式的数据管理机构，根据“挂牌机构不得实体化单独运行的机构编制原则”，必然会受到自身实体机构的影响。一方面，其可能借力于挂牌机构的既有职能与权力，而更好地发挥数据相关职能，但另一方面也有可能沦为一种形式化机构设置，无法切实发挥作用。再如，一些地方选择将原本属于发改委、政府办公室、工信局等部门的数据相关职能整合，全新组建一个实体部门来统筹数据领域的发展与规划，但会面临权力移交、职权整合、人员流转时的阻力，通常职权整合的范围越广，遭遇的阻力也更大；同时，职权范围整合的科学性也决定着所组建机构能否切实发挥作用。
组建国家数据局宏观统筹数据发展
面对数字经济时代的现实挑战，党中央、国务院高屋建瓴、审时度势，在此次机构改革方案中明确提出组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设、数据资源整合共享和开发利用等职能。这是一次具有重要意义的机构改革，优化了数据管理体制，将国家数据局作为数据发展的宏观统筹核心，确保了数字经济发展中的分工科学、职责明确、目标明确，有利于形成有效的目标约束机制。
统筹职能，聚焦数据宏观发展职能。数字经济关涉到社会运行的方方面面，为此国务院于2022年7月同意建立由国家发改委牵头的数字经济发展部际联席会议制度。其中，由国家发展改革委分管负责同志担任召集人，中央网信办、工业和信息化部分管负责同志担任副召集人，其他成员单位有关负责同志为联席会议成员。此类协调机制的建立，是健全管理体制的重要尝试，有利于各部门形成政策合力，从而适应数字经济发展新阶段的现实需求。但是，如果相似职能分布于不同部门，即使有了此种协调机制还是有可能出现重复建设、多头管理的现象。为此，在此次机构改革中将部分相应的职能统合于“国家数据局”，并由国家发改委负责管理。实际上，这种思路在过去的机构改革中就曾出现过。譬如，自2008年反垄断法实施以来的十年间，反垄断行政执法由商务部（反垄断局）、国家发改委（价格监督检查与反垄断局）、国家工商行政管理总局（反垄断与反不正当竞争执法局）分别承担，多头监管之下难以对垄断形成有效的监管。对此，在2018年国务院机构改革中组建了国家市场监管总局，将经营者集中反垄断执法、价格监督检查与反垄断执法、反垄断与反不正当竞争执法职责划归一处，并于2021年11月专门成立了国家反垄断局，专司反垄断执法。
在下一阶段，国家数据局最重要的任务是协调推进数据基础制度的建设。“数据二十条”提出20条政策举措，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度。在国家数据局组建前，数据基础制度主要由国家发改委的创新和高技术发展司负责，但建设数据基础制度关涉到经济与社会发展的方方面面，作为发改委的内设司局可能难以有效协调推进数据基础制度的建设。同时，数据基础制度建设的目标是“激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能”，其实与信息资源开发利用与共享、信息资源跨行业跨部门互联互通以及数字中国建设等职责高度相关，为避免多头管理、重复建设，减少协调成本，将中央网信办与国家发改委一部分职责合并，单独设立国家数据局体现了本次机构改革统筹相关职责、优化管理体制的目标，有利于集中力量协调推进数据基础制度的建设。
合理分工，建构“1+1+n”的多部门协同治理格局。值得注意的是，国家数据局作为国家发改委所管理的国家局，其职能主要是负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，而这并非数据领域的全部权力。这意味着国家数据局并非像国家反垄断局一样拥有反垄断领域的全部执法权，而是存在一定权力分工。有观点指出，此次机构改革是“把数据要素市场建设中的发展职能与安全职能分开，将市场流通和安全监管分离，对摆脱目前数据流通利用的困境、快速推进数据要素市场建设极为有利”。本文认为，未来我国可能形成“宏观发展—安全监管—具体领域”的“1+1+n”三元协同治理格局，体现了此次机构改革分工科学、目标明确的特征，有利于实现数据要素在数字经济发展中作为关键要素的价值。具体而言，其中第一个“1”代表国家数据局负责数据宏观发展职责，第二个“1”代表国家网信部门负责数据安全和个人信息保护方面监管职责，而“n”代表了各领域主管部门在对应领域内的数据管理职权。
国家数据局主要负责数据基础制度、基础设施与基础性规划的统筹设计与建设，既不涉及数据安全的监管，也不涉及对某一具体行业与领域的治理，其核心特征是基础性与宏观性。而对于网信部门而言，在机构改革前既负责数据监管与个人信息保护的一般职责，也在一定程度上负责诸如推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等宏观发展职能。而实际上，发展与安全之间并非完全一致，可能存在一定的价值冲突，而这样的权力集中在某一个机构的机构分工并不科学，可能将会产生消极影响，不利于数据要素市场的发展。因此，本次机构改革将国家网信部门与数据发展相关的职能剥离，交由国家数据局统一行使。
在此次机构改革后，除了网信部门和国家数据局之外，行业主管部门仍拥有一定在对应领域内的职权，譬如工信部门拥有工业和信息化领域的数据管理职权；中国人民银行、银保监会（机构改革后为金融监管总局）拥有金融领域的数据管理职权；国家卫健委拥有健康医疗领域的数据管理职权。这些具体部门的职权与国家网信部门与国家数据局的职权存在显著区别。国家网信部门与国家数据局的职权范围具有一般性和基础性，可以对各个领域与行业普遍产生影响，例如，国家数据局负责的数据基础制度，未来将是各个领域均应遵守的基础制度。国家网信部门所起草的《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，如果被通过则也将是各个领域都应当遵守的规范文件。而工信部、人民银行、银保监会、卫健委等机构的职权仅覆盖于本领域内，实际上是在国家数据局与网信部门制订的安全与发展的相关要求、基础制度和规划下，结合本领域具体情况负责具体实施的主体。其在各自领域内，既负责相应的数据安全监管职能，也拥有一定的数据发展规划权力。由国家网信部门和国家数据局统筹一般性的规则与规划，在一定程度上可以指引与约束上述具体部门的权力运行，而国家数据局的成立又将数据发展与数据安全相分离，有利于各个机构的目标独立性，敦促各自目标的有效实现。
协调发展，理顺央地数据机构关系。从国家数据局的发展历程来看，其有一定的特殊性。在国家决定组建国家数据局之前，我国部分省市已经设置了一些与数据相关的机构部门。需要厘清地方数据部门与国家数据局的关系，才能建立科学的数据管理体系。实际上，可以将国家数据局与地方数据管理机构相对应，为其提供业务上的指导的同时尊重地方的合理创新，从而形成科学的纵向数据管理体制。
地方数据管理机构的职权与国家数据局的职权范围并不完全一致。对此，应当明确的是地方的数据主管部门的设置不宜盲目照搬或复刻国家层面的国家数据局。原因在于，国家数据局的成立本就是在借鉴、吸收地方数据管理机构建设的基础上而形成的部门，而地方的数据管理部门的成立先于国家数据局，本就是一种创新和探索的手段，没有必要因为国家数据局的成立就否定地方创新的空间和余地。当然，也不应该忽视国家数据局与地方数据管理机构之间本应建立的联系，建立上下对应的机构关系，有利于数据管理部门统筹、协调、高效发挥职能。
因此，不妨对地方数据管理机构分类处理，在满足基本职能对应关系的基础上，保留地方实践中有价值的创新体制安排。其一，对于尚未设立数据管理机构的地方，可以考虑结合当地具体情况参照国家数据局的模式设置数据管理部门，或者在地方发改部门内部设置对应职权的内设机构，从而建立与国家数据局的业务关系。其二，对于已经设立数据管理机构的地方，如果已经有与国家数据局的职权范围相对应的职权，则这部分职能不需要变动，如果有尚未覆盖的部分，可以增加或划归相应的职权范围，以保持业务指导的对应性。其三，对于既有地方数据管理机构所拥有的国家数据局对应职权范围之外的职权（譬如有许多地方的数据管理机构拥有建设数字政府等方面职责），可以保持不变，以保持机构设置与职责的稳定性。国家层面的机构与地方层面的对应机构所面临的问题与需要承担的任务必然有所不同，遵循因地制宜原则，尊重地方关于数据管理机构职能配置的自主权，可以为未来数据管理体系的科学化发展提供一定的实践材料。
【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“数据法学内容和体系研究”(项目编号：20JZD020)的阶段性成果】
