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全球公共品体系转型的三个关键问题

【摘要】2022年全球公共品体系面临再次转型,国际社会对全球公共品的需求剧增但全球公共品供给体系反而运转失灵,全球发展进程也出现倒退。通过全球、区域、国家多个层次之间反复博弈及共商共建共享的互动实践,能更好地实现局部利益与全球公共利益之间的平衡,进而破解全球公共品体系转型期的僵局。从理论上看,全球新社群主义强调社会生活的实践性,为处理国家和全球之间的二元对立提供了灵感,反映了全球公共品体系的多中心趋势。近十年来,中国作为创新者参与全球公共品供给和治理的姿态更加积极,但中国创新的全球公共品体系与原有的全球公共品体系在理念、实践和机制化三个层面存在一定张力,面临理念、实践方案及机制设置等层面的挑战。

【关键词】全球公共品体系转型 全球治理 全球公共性 新社群主义

【中图分类号】D81         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.16.009

徐秀丽,中国农业大学人文与发展学院教授,国际发展与全球农业学院院长。研究方向为国际发展合作、全球发展治理、中非合作。主要著作有《平行经验分享:中国对非援助理论的探索性构建》(论文)、《发展知识:全球秩序形成与重塑中的隐形线索》(论文)等。李小云,中国农业大学人文与发展学院教授,国际发展与全球农业学院名誉院长。研究方向为国际发展理论与实践、中国对非援助、减贫。主要著作有《发展援助的未来:西方模式的困境和中国的新角色》《贫困的终结》等。

 

2022年是全球公共品体系的再次转型之年:一方面,疫情、俄乌冲突和气候变化放大了全球的系统性风险和脆弱性,国际社会对全球公共品的需求剧增;另一方面,随着新兴经济体、新型基金会等多元主体的兴起以及地缘政治冲突的加剧,全球公共品供给体系反而出现了主体多元化、机制碎片化、治理低效化并存的局面。在政策实践层面,近期发布的联合国可持续发展目标进展报告已表明全球发展进程的倒退[1]。为挽救这一局面,有关全球公共事务和多边主义发展合作的峰会与对话在密集推进中,包括近期举行的G20对话,之前的金砖国家领导人峰会和七国集团领导人峰会等,均针对经济复苏、气候变化、粮食安全、疫情应对等全球公共挑战提出了解决方案,如《北京宣言》、全球发展高层对话会成果清单以及全球基建和投资伙伴项目(PGII)等。

在此背景下,有关全球公共品体系转型的理论研究亟待深入,进而激发新时代思想界和政策界对全球公共性的学术探讨和方案想象。其中,三个关键问题尤其值得关注:第一,人类社会为何需要全球公共品?全球公共品能否突破局部私利,实现全球公益?第二,如何通过全球公共品体系实现全球之治?民族国家、跨国企业、社会组织等多元主体在其中的关系和作用如何?第三,中国在当前全球公共品体系转型中的角色和作用是什么?其提供全球公共品具备哪些优势又面临哪些挑战?

促进全球公共性:如何协调局部利益与全球利益

从世界主义伦理的思想演化和全球化进程的历史实践两个维度来审视全球公共品的发展之路,可以将20世纪40~50年代作为分界线,此前是全球公共品体系的孕育期。从公元前滥觞的西域凿空之旅的经商网络、14世纪黑死病所引发的欧洲公共卫生行动、17~18世纪为争取和平避免战争的现代民族国家间合约协议,到日趋密集的经济与政治交往所引发的19世纪邮政电报等信息交换方式与共识,均为早期全球公共品体系的创生提供了丰富的土壤。二战后,围绕世界和平与发展的联合国、世界银行和关贸总协定等系列国际组织开始纷纷设立。自20世纪60年代第一个联合国发展十年,尤其在90年代冷战结束后全球发展进程加快并在21世纪初形成千年发展目标和可持续发展目标之后,全球公共品体系逐渐成型,并进入了前所未有的稳固和繁盛期,实现了从区域性、零散性、品种单一到全球化、系统机制化、种类繁多的首次根本性转型。

由此可见,全球公共品是全球化进程的客观结果,它伴随着全球经济利益的不断累积、全球性危机的反复出现,并经由全球不同区域和国家人员、资金、物品、文化符号等频繁流动而促成的人类命运共同体意识的觉醒和实践的不断丰富而持续发展。

从具体表达形式上看,全球公共品承载着一种世界主义的理念,隐含着对于理想全球秩序的哲学设想与制度架构;作为集体行动过程的全球公共品,通常隐含着应对风险或提供公益的国际磋商与互动进程;而作为物资、组织或制度的全球公共品,通常隐含着人类社会应对某些共同挑战的资源和方案。从全球公共品的实践上看,全球公共品的供给和分配已经形成一个包括国家和非国家多元行为体,涵盖全球、区域和国家等多层次,基于特定共识和广泛磋商的多元治理复合体。从全球公共品的重点领域上看,除了维系全球和平与社会经济发展的维和、金融、贸易体系外,尤为关键的是事关全球最脆弱性国家和最脆弱性人群的贫困、农业、卫生与气候变化等国际民生领域,这些领域涉及人类社会文明和进步的底线。

从这个意义上说,全球公共品的新叙事超越了现实主义视域下主权国家间的权力争夺和地缘政治冲突的传统桎梏,更多体现为全球治理中具有人文关怀和集体协作的另一面。因而,只有理解了全球公共性和全球公共品,我们才能真正构建人类命运共同体。但普遍意义上的全球公益和纯粹意义上的全球公共品在现有的发展水平上是不存在的,现实中难以逃离的核心追问便是如何平衡全球公共性和国家公共性之间的差异和冲突?此追问长期存在,有关现代化进程导致世界各地治理规则和社会文化等上层建筑是“趋同”还是“离散”的思想争论从未停止。全球化中存在三元悖论,即在超级全球化、国家主权和国家民主政治中只能实现二者,而不可能同时实现三者[2]。尤其凸显的是作为地方利益维护者的“国家主权”和作为全球公益建设者的“超级全球化”之间的矛盾冲突必然会通过一国的民主化进程互相传递,进而最终导致超级全球化的瓦解或国家主权的消解。因此,全球公益与国家利益之间的协调始终是个挑战,在各国团结超过竞争时,全球公共性与和平得到彰显,反之则进入全球化僵局。

那么如何才能在僵局中更好地促进全球公共性?由上可知,全球公共品体系深深地嵌入全球发展共识的形成和全球发展行动的推进中,全球发展和全球公共品是一枚硬币的两面。全球发展进程加快之时也是全球公共品体系稳固之时,世界和平与繁荣随之得到维护,由此可见,发展议程对于全球公共品体系的核心支撑作用。同时,由于代际和国际特性以及中央权威的缺乏,全球公共品更多是通过谈判和协商来实现,尤其面对世界各地多元的文化传统、迥异的社会经济发展阶段和政治体制,单纯强调一元普遍标准往往成为冲突的诱因。而只有在实践中通过全球、区域、国家多个层次的反复磋商、谈判、博弈,通过共商共建共享,才能更好地抵达局部利益和全球公共利益之间的平衡。从这个意义上说,所谓的普遍利益只有在反复互动实践中才能真正转化成多方都能接受的共同利益,而所谓的高标准规范也只有在双向互动实践中才能真正达成牢固的、具有发展自主权的、高质量的和平发展共识与行动。

链接政府、市场与社会:新社群主义能否引领全球公共品体系

针对全球权益的维护和全球公共品的供给,人类社会迄今发展出了世界政府主义、世界市场主义和世界社群主义等三种主要的治理思想及其实践探索。其中,世界政府主义的理想秩序通常被认为是一种激进的方案,并未实现。全球曾经多次探讨设立世界政府、开征全球税收、建设联合军队等方面的议题,但现实中实施难度巨大。如今的世界体系仍是二战后形成的以主权国家为核心单元的全球治理体系,在过去70年里,民族国家的绝对数量增长了300%,《联合国宪章》及其相关文件也是“小心翼翼地维护着国家主权”[3]。

而以世界市场主义为宗旨提供全球公共品的当以布雷顿森林体系为典型。自20世纪80~90年代后,尤其随着冷战的结束,以自由贸易和新结构的调整为代表,以跨国企业的数量剧增为标志,以“世界是平的”叙事为指引,国际资本跨越国家边界,在世界范围内配置资源的模式和机制得到了广泛应用。当然,这期间也是援助开始出现疲软,援助有效性备受质疑的时候,但完全依赖市场的思想和实践都在遭受重创,市场失灵往往导致全球公共品的有效供给受到冲击。极端市场化的新自由主义模式在促进世界经济局部繁荣的同时,也进一步加剧了世界各地发展的不平衡,尤其伴随着两极分化、生态环境危机、宗教种族冲突等问题的不断加剧,新自由主义模式的缺陷也日益凸显。

进入21世纪后,以全球首次凝聚世界各国发展共识的千年发展目标出台为标志,全球社群主义的思想萌芽和实践形态开始走向舞台的中央,2015年后形成的联合国可持续发展目标更是对此趋势的推进与深化。这主要体现在两个层面:第一,有关发展和全球公共品受益者问题的探讨不仅指向发展中国家,也包括发达国家。不同类型的国家尽管处在不同的发展阶段,但在此项议程上面对的挑战是相同的。第二,主体更为多元。此前,在对全球公共品体系的探讨中,人们往往关注民族国家的绝对中心位置,尤其强调传统供给方和新兴大国之间的供给竞争和规则协调。但自20世纪90年代开始,尤其进入21世纪后,随着全球发展进程的加快,全球公共品体系的多元主体参与格局已经形成,社会组织已成为不可或缺的主体。根据国际协会联盟(UIA)的统计,早在2005年时,国际民间组织数量占整体国际组织数量的比例就超过80%[4]。而根据经合组织最新发布的数据,在世界主要的提供对外援助的发达国家里,民间组织不管是作为直接参与项目规划的单位(第1类),还是仅作为执行项目资金的单位(第2类),都发挥了重要作用,两者使用双边官方发展援助资金的比例最高能达到40%[5]。

在多边和全球层面,这一多元主体参与提供全球公共品的创新趋势更为明显,尤其凸显的是新兴经济体和非国家行为体在全球公共品体系中的作用日益增大。根据最新统计,联合国会费缴纳金额排行前20的国家中,新兴经济体已经达到7个,合计贡献了23%的会费。而在2017年,世界卫生组织的资金来源中,来自非国家行为体的资金首次超过了政府资金[6]。此外,最引人注目的是,不管是农业领域的国际食品法典委员会(CAC),还是卫生领域的全球疫苗和免疫联盟(GAVI),它们都是全球范围内不同国家、企业、技术专家、社会组织等通过协同创新为解决国际食品标准制定问题、低收入国家疫苗供应不足问题而出现的新型全球公共品体系,并且它们都是在没有统一政府权威的背景下自下而上形成的全球性供给新机制,其中融合了大国行政的力量、有效的市场机制,同时也整合了民间社会的力量,从而共同创造出更加灵活、有效、务实的供给网络系统,由此形成了多元治理的复合体。这些都体现了国际社会广泛团结和自主协作的精神,是新全球社群主义的集中体现。

从理论上看,新社群主义自20世纪90年代脱胎于对新自由主义的批判,尤其是针对由于个人权利不断扩张所导致的权利与责任不对等问题的出现而应运而生的。与传统的社群主义强调哲学、政治等形而上层面不同,新社群主义强调社会生活层面的实践性,尤其在国际视域下,新社群主义为处理自由主义视角下国家和全球之间的二元对立提供了灵感[7]。它一方面强调国际行为体之间的关系性和互动性,另一方面也强调不同层次的行为体,包括国家和全球层面主体间的同构性和整体性。

根据功能主义理论,全球治理体系就是为了满足处理国际事务、应对公共挑战、提供全球公共品等各方面需求而产生的[8]。全球治理概念的发展也是为了更多地刻画多元主体参与全球公共事务管理和全球公共品体系中多中心、多层级、网络式互动机制的现象。这一多中心趋势在全球公共品体系的再次转型中将愈加显著。

务实的创新者:中国提供全球公共品的优势和挑战

近十年来,中国成为全球公共品的新兴贡献者和创新推动者,但同时也面临前所未有的挑战。回顾历史,尽管中国官方表达长期以来并未使用“全球公共品”的概念,但作为提供全球公共品重要渠道的中国对外援助实践已有70多年的历史。20世纪60年代初,中国提出包括平等互利、尊重主权、不附带条件、不要求特权等对外经济技术援助八项原则,为当时的南南合作提供了新理念与新动能。坦赞铁路也是当时历史背景下服务于非洲国家民族独立发展、促进南方国家团结、追求平等国际体系的重要公共品。

进入21世纪后,尤其近十年来,中国以更加积极的姿态深度参与全球公共品的供给和治理,主要体现在三个方面。

首先,从规模上看,以对外援助为例,从官方公布的数据上看,近十年来中国年均对外援助达到70亿美元左右,是过去近60年平均水平的10倍,位列世界前十[9],大概处在第七左右的位置,相当于2021年美国官方发展援助量的1/6,英国的1/2。需要注意的是,从理念和实践方案上看,中国所强调的国际发展合作不仅是传统意义上的官方援助,而是将援助作为一种催化剂,推动全球贸易、投资等国际经济发展合作,由此提升了援助在促进可持续发展方面的扩大效应。同时,中国还推出了“一带一路”倡议、丝路基金、南南合作援助基金、联合国和平与发展基金等系列国际发展合作融资机制和平台,极大地填补了全球发展赤字。

其次,从方式模式上看,中国越来越多地参与多边国际组织体系的建设。进入21世纪后,尤其自2018年组建国家国际发展合作署以来,中国明确提出对外援助要向国际发展合作转型,在原来传统的双边援助合作的基础上,不断拓宽国际多边合作、三边合作的机制和渠道,进而更加深入地参与全球公共品体系建设。在传统的多边国际组织体系中,中国主要通过两种渠道作出贡献:第一,按照联合国各组织和布雷顿森林体系组织缴费标准,中国已在十多个国际组织中成为捐资额前3名。除评估会费外,中国通过设立信托基金等方式增加了对这些国际组织的自愿捐款,通过注入资金、提供人力和创新思路为二战后设立的国际多边架构打补丁、作贡献。以南南合作援助基金为例,目前中国已与联合国开发计划署、世界粮食计划署、世界卫生组织等14个国际组织和机构实施了82个项目,涉及农业发展与粮食安全、减贫、妇幼健康等领域。第二,中国牵头成立了诸如亚洲基础设施投资银行、新开发银行等新型国际多边组织,在实践中探索更加精简、绿色和适应当地发展条件的运行路径,从而增强当地可持续发展的能力。

最后,从话语表达上看,中国近年来也越来越主动地使用“全球公共品”的表述来界定自身的新角色,集中体现于如下四个关键点:第一,在2013年“一带一路”倡议提出和推进时强调,“中国愿意通过互联互通为亚洲邻国提供更多公共产品”。第二,自2020年开始,中国在多个全球、区域高级别平台上倡导让疫苗成为各国人民用得上、用得起的公共产品,并积极开展疫苗研发、生产、分配等环节的国际合作。第三,2021年《新时代的中国国际发展合作》白皮书再次强调,中国提供援助的文化根脉和精神源泉之一是落实“大国责任担当”“愿为国际社会提供更多公共产品”。第四,2021年中国提出“全球发展倡议”,并首次在中国作为“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”的定位之后,加上了“公共产品的提供者”。由此可见,从区域性探索到全球性行动,从具体实践上升到人类命运共同体的理念,从双边向多边和三边渠道转型,从政府间合作到多元主体参与,从修路架桥的硬件基础设施连通建设到注重民生的“小而美”工程推进,中国在全球公共品体系中的作用不断凸显。

与此同时,作为硬币的两面,中国在创新全球公共品体系的同时也面临着前所未有的挑战,除了全球层面的脆弱性加强,治理、信任、和平与发展等四大赤字加剧外,还体现在中国所创新的全球公共品模式和机制与既有的二战后形成的治理架构之间存在持续的张力,具体体现在理念、实践和机制化三个层面。

第一,从理念上看,中国是个务实的创新者,有研究者通过对“一带一路”近十年的实践成果和关键性文本分析后发现,中国在创新全球公共品体系时并不固守某一种价值先导,或者是意识形态先行的规则,而是会根据当地的实际情况进行适应性调整,因而混合了多种元素[10],这与中国一贯强调的“共同发展”“不干预他国内政”“鼓励各个国家探索符合自身国情的发展道路”等努力一致,这种多元主义的理念与遵循一元论的西方式现代化理念之间存在越来越强的张力。

第二,从实践方案上看,当前以构建人类命运共同体为总体指引,以“一带一路”倡议和全球发展倡议为两翼,以亚洲基础设施投资银行、新开发银行、全球发展和南南合作基金等新机制、新平台为具体落脚点,中国在全球范围内,通过中非、中国—东盟、中国—中东欧等1+N区域合作平台,以互联互通为总体方法论,极大地加强了广大发展中国家之间的水平联通范式,这与二战以来以美国、欧洲等为主导的强调南北纵向的合作范式之间会产生一系列基于不同规则和利益的冲突。比如,发展合作规则是基于合作相关方的共商共建,还是基于自由主义的先验性理性设计,尤其是民主政治等制度设计,这里就存在中西方的分歧。在利益方面,当前中国已成为世界第一大贸易国,已是130多个国家和地区的主要贸易伙伴和重要出口国,这对原来基于北美和欧洲地区的全球价值链造成较大的冲击。2021年,中国GDP占全球经济的比重达到18%以上,近些年中国经济对世界经济增长的贡献率总体上保持在30%左右,这些都会对原有全球公共品供给方的供给意愿和能力产生影响。

第三,从机制设置上看,中国提供全球公共品较为注重执行的效果和效率,在制度化方面往往采取渐进的方式,而在代表性方面采用自下而上的方式逐步推进。这与具有较高制度化程度、较低执行效率,以及基于既有全球多边组织之上、取得较为广泛代表性的传统供给机制之间存在一定的差异。在过去70多年中,国际社会在公共品体系的主体代表性建设、提供公共品的制度化程度,以及全球公共品体系的运行绩效等三个方面都奠定了深厚的基础。总体来说,现行的全球公共品体系随着发达国家和发展中国家,以及跨国企业、社会组织等不断加入,主体多元化程度越来越高。而全球层面和区域层面国际多边组织的成立、以及具体规则规范的建立使得不同领域的全球公共品体系制度化程度也不断提高。但主体多元化、规范制度化水平的不断提升,也产生了治理主体碎片化和制度拥挤化等弊端,一些新生之地的挑战得到解决的机会,但多方主体达成共识的机会大幅下降,当前WTO的贸易争端解决机制和协商谈判机制等就是其中一个例子,这必然导致现行全球公共品体系的执行效能不断降低。而执行效率的不断下降又进一步影响既有全球公共品体系的合法性和权威性,并最终影响其代表性,从而形成了全球治理的三元悖论[11]。中国当前通过贸易、投资和援助等发展合作机制参与到现有的全球公共品体系中,在执行上往往首先较为注重绩效性,即能否解决问题,是否高效,并在此基础上,采用自下而上的方式来逐步提高其代表性。在制度化建设方面往往参照国际既有范例,同时采用共商共建的方式来进行调整,因而在制度化方面保持着一定的灵活性。但如何更好地与现有的全球公共品体系在具体领域、具体环节、具体规则等方面进行磨合将是未来很长一段时间内将要面临的挑战。

(本文系国家社科基金重大项目“中国与‘一带一路’国家有效分享减贫经验的模式与策略研究”的阶段性成果,项目编号:21&ZD180)

注释

[1]United Nations, "The Sustainable Development Goals Report", https://unstats.un.org/sdgs/report/2022/.

[2]丹尼·罗德里克:《全球化的悖论:什么样的全球经济新秩序才最有意义?》,廖丽华译,北京:中国人民大学出版社,2011年。

[3]戴维·赫尔德:《如何走出全球治理的“僵局”》,李秋祺译,《探索与争鸣》,2019年第3期。

[4]王玲:《世界各国参与国际组织的比较研究》,《世界经济与政治》,2006年第11期。

[5]OECD, "Aid for Civil Society Organizations-Statistics Based on DAC Members'– Reporting to the Creditor Reporting System Database (CRS), 2019–2020", https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-topics/Aid-for-CSOs-2022.pdf.

[6]参见联合国官方文件系统官网,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/813/59/PDF/N0081359.pdf?OpenElement。

[7]高奇琦:《社群世界主义:全球治理与国家治理良性互动的理论基础》,《世界经济与政治》,2016年第11期。

[8]赵可金:《全球治理知识体系的危机与重建》,《社会科学战线》,2021年第12期。

[9]国务院新闻办公室:《中国的对外援助(2014)》白皮书,2014年7月10日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2014/Document/1375013/1375013.htm?from=timeline。《新时代中国国际发展合作》白皮书,2021年1月10日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1696685/1696685.htm。近十年中国对外援助金额年均449.425亿人民币(折合约70亿美元)。根据欧洲经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD-DAC)官方数据,这一规模处于前十。

[10]Ana Cristina Alves and Su-Hyun Lee., "China's BRI Developmental Agency in Its Own Words: A Content Analysis of Key Policy Documents", World Development, 2022(150), pp. 1–13.

[11]郑宇:《21世纪多边主义的危机与转型》,《世界经济与政治》,2020年第8期。

责 编/包钰(见习)

Three Key Issues in the Transformation of the Global Public Goods System

Xu Xiuli Li Xiaoyun

Abstract: In 2022, the global public goods system is undergoing another transformation. The international community's demand for global public goods has increased dramatically, but the global public goods supply system has malfunctioned, and the global development process has regressed. Through repeated games and interactive practices of extensive consultation, joint contribution and shared benefits between global, regional and national levels, a balance between local interests and global public interests can be better achieved, thus breaking the deadlock in the transition period of the global public goods system. Theoretically, the new global communitarianism, which emphasizes the practical nature of social life, provides inspiration for addressing the dichotomy between the national and the global, reflects the polycentric trend of the global public goods system, and thus should become a key meta-theory of global governance. In the past decade, China has taken a more active stance as an innovator in global public goods provision and governance, but there are certain tensions between China's innovative global public goods system and the original global public goods system at three levels: conceptual, practical and institutional, and it faces challenges at the levels of concepts, practical solutions and institutional arrangements.

Keywords: transformation of global public goods system, global governance, global publicness, new communitarianism

[责任编辑:包钰(见习)]