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解析欧洲福利建设的经验教训

【摘要】欧洲是世界上贫富差距相对较小的地区。从历史上看,战后欧洲建设“福利国家”的过程是以现代化经济发展为基础的,是在工业化和城市化进程的拉动下实现的。随着经济增长速度降低,欧洲各国社会不平等的程度也都有所提高。但是,由于已经有了比较完善的社会再分配理念、制度和政策,欧洲总体而言仍能较好地控制贫富差距扩大的势头。欧洲国家最大的共性是相对而言都属于“小国寡民”。但其战后福利建设过程中的经验教训对我国促进共同富裕仍有可资借鉴之处:一是共同富裕既是现代化的结果,也是现代化的保障;二是在推进共同富裕的过程中,应注意全面调整政策理念;三是推进共同富裕应不断完善税收、社保和转移支付在内的基础性制度安排,灵活运用各种调控手段,强化“橄榄型分配结构”。欧洲“福利国家”的危机提示我们,应严格防范这些制度可能出现的可持续性危机。

【关键词】共同富裕 欧洲 福利国家 经验教训

【中图分类号】D61         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.16.008

田德文,中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员,中国社会科学院俄欧亚所副所长、研究员、博导。研究方向为欧洲社会文化、欧洲政治与国际关系。主要著作有《欧盟社会政策与欧洲一体化》《列国志·挪威》等。

 

作为世界上最早启动现代化进程的地区,战后欧洲国家的贫富差距长期保持在相对较低的水平,其中不少经验和教训可供“后发现代化国家”参考借鉴。共同富裕是建设社会主义现代化国家宏伟蓝图的重要组成部分,习近平总书记在《扎实推进共同富裕》一文中全面阐述了新时代中国特色社会主义推进共同富裕的总的思路,强调“坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕,正确处理效率和公平的关系,构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排,加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性,扩大中等收入群体比重,增加低收入群体收入,合理调节高收入,取缔非法收入,形成中间大、两头小的橄榄型分配结构,促进社会公平正义,促进人的全面发展,使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进”。[1]这是我国促进共同富裕的顶层设计,是建立在现代化社会发展共同经验基础上的科学体系,对共同富裕的经济基础、政策理念和制度安排都作出了精准的原则判断。本文将从共同富裕这三个维度入手对欧洲国家的相关经验和教训进行简要分析,为更加深入地理解新时代中国共同富裕之路提供国际经验。

在现代化进程中推进共同富裕

促进共同富裕是中国共产党以人民为中心的发展思想的必然要求,具有鲜明的新时代中国特色社会主义属性。欧洲是发达资本主义地区,在经济体制、政治制度和意识形态上与我国有着根本不同。欧洲国家没有明确把共同富裕作为发展目标,但也将缩小贫富差距、促进社会公正和“投资于人”作为重要的政策目标。从欧洲的历史经验看,实现共同富裕目标的前提是高质量的现代化经济发展,但经济发展只是必要条件而非充分条件。也就是说,促进共同富裕不是脱离生产力发展的“均贫富”,更不是要搞平均主义的“大锅饭”,而是要通过合理配置现代化经济发展创造的巨大社会财富,实现促进社会公平正义、促进人的全面发展的目标,为现代化经济可持续发展创造更好的条件和保障。

经济增长是共同富裕的基础。1955年,美国经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨在《美国经济评论》杂志发表题为《经济增长与收入不平等》的论文,将现代化经济发展过程中收入不平等状况的变化过程描述为一条倒U型曲线[2]。该论文通过分析一些发达工业化国家的历史数据发现,在现代化经济发展的早期,收入不平等程度都会急剧加大,而当经济发展达到比较充分的程度后,收入不平等状况则得到快速的缓解。“库兹涅茨曲线(Kuznets curve)”揭示了收入不平等与经济增长之间的相关性,成为西方发展经济学的基础假设。

库兹涅茨的理论是以相当充分的统计数据分析为基础的,以至于皮凯蒂将其称为“第一个依赖庞大统计工具所形成的系统理论”。[3]库兹涅茨发现,美国建国后的前150年里,收入和财富的不平等持续上升,英国这个过程发生在1780年至1850年间,比美国早50年,德国的这个过程则发生在1840年代至1890年代。上述三个时间段恰好是英、美、德三国工业化和城市化的高速上升期。而后,在20世纪上半叶,这些高收入国家的税前收入都发生了平均化的转变,收入不平等的幅度出现明显降低。[4]因此,库兹涅茨假设,收入不平等上升是工业经济增长早期的必然现象,而持续的增长将降低收入不平等的程度。

1990年代后,皮凯蒂也对西方国家现代化经济发展过程中收入不平等状况的变化过程进行了研究,发现“库兹涅茨曲线”所描述的过程是存在的,但库兹涅茨的理论解释则是不正确的。以英国为例,1780年至1800年间,英国最富有的前10%的人所占有的财富从89%下降到86%,中间40%群体拥有的财富从10%上升到13%,最底层50%几乎没有变化,一直是只占1%多一点。19世纪,英国财富集中的程度进一步提高,前10%富人占有的财富在1900年至1910年达到94%的历史最高点,其中前1%的人占有70%的财富。1910年至1942年,英国前10%的人占有的财富缓慢下降,1942年至1990年急剧下降。到1990年,他们在国家财富中的份额几乎减半至48%,最高1%的人占有的份额下降到18%,而中间40%阶层所占的份额则上升至42%,最低50%的人占有的财富份额增加到10%。由此,皮凯蒂承认在“短暂的20世纪”,即1910年至1990年,英国确实出现了一个财富平均化的过程(见图1)。但是,“神奇的库兹涅茨曲线理论的产生在很大程度上是基于错误的原因,并且它的实证基础十分薄弱”。根据皮凯蒂的判断,不受限制的资本主义发展不可避免地导致不平等的上升,20世纪西方国家收入不平等减少是一个特殊的历史插曲,收入不平等不会随着经济增长而自发下降。库兹涅茨理论走红的原因是它成为冷战期间西方国家“有力的政治武器”,其最大的危害性在于“长期以来,经济学家都忽视了财富分配,部分是由于库兹涅茨曲线的乐观结论”。[5]

图1

毋庸置疑,现代化经济发展是促进共同富裕的前提和基础,尤其是“随着二元经济的逐渐衰落,社会不平等现象也日渐改善”。[6]但是,经济增长并不能“自动地”减少收入不平等,“不平等的改善很大一部分应归因于政治机制而非经济机制”。[7]有学者认为,当分析特定社会的不平等现象时,应该同等重视“财政前的不平等、政治话语权的不平等以及政府在富人和穷人之间的再分配”。[8]即使是“税前收入”的不平等,也可以通过政府的政策干预而发生变化,手段包括累进税制、资本均等化等。对此形成反证的是,自1980年代美英启动以国家“后撤”为特征的新自由主义改革,全面弱化公共政策的干预力度,结果其国内收入不平等的幅度又开始急剧回升。到2015年,英国前10%阶层持有的财富回升到54%,其中前1%阶层回升到20%,而中间40%阶层的财富回落到40%,底层50%的财富回落到8%。[9]这种势头延续至今,2020年英国前1%家庭所持有的财富高达8000亿英镑,占到当年英国总财富23%。[10]这说明,战后欧洲国家收入不平等状况的改善是政策干预的结果,而非经济增长自动产生的社会效应。

欧洲并未实现共同富裕。通过前面的数据分析不难发现,战后欧洲发达国家不平等状况缓解的主要动力是中产阶级即“中间40%阶层”的财富增加,低收入阶层的财富占有比例并没有大幅度增加。由于战后经济高速增长,进入“丰裕社会”的欧洲国家已基本解决绝对贫困问题。但是贫富差距依然很大,并未真正实现共同富裕。据英国国家统计局发布的数据,2018年4月至2020年3月期间,最富有的10%群体拥有英国全部财富的43%,而收入较低的50%群体所拥有的财富仅占9%。以家庭为单位计算,前1%拥有的财富是底层10%家庭的230倍。

形成这种状况的直接原因是依靠劳动收入的中低阶层并没有充分分享到现代经济发展创造的巨大财富,劳动收入占比不增反降是西方发达国家的普遍现象(见图2)。英国苏塞克斯大学劳动经济学研究所的团队对1890年至1961年英国收入/支出平等情况进行了调查,发现在此期间工人家庭的不平等状况几乎没有变化。在英国经济实力最强大的这个时间段,英国的基尼系数不降反增。1904年,英国的基尼系数为0.209,到1937年、1938年则增加到0.233。只是由于战后英国实施了“福利国家”建设,才使得1950至1970年代这30年成为英国1930年代末以来不平等的最低点。但即使如此,英国的基尼系数也只下降了2~3个百分点,而不是此前很多研究团队估算的7个百分点。[12]

图2

正如习近平总书记指出,“一些发达国家工业化搞了几百年,但由于社会制度原因,到现在共同富裕问题仍未解决,贫富悬殊问题反而越来越严重”。[13]战后欧洲国家经济高速增长,但并没有实现共同富裕目标,从根本上说是资本主义政治经济制度的局限性造成的。

第一,这种局限性在理念上的表现是无法完成从“增长”到“发展”的转变,因为“增长”的直接受益者是资本,而“发展”的受益者则是社会。在资本主义制度下,“社会”是从属于“资本”的。从共同富裕研究的角度看,库兹涅茨理论最大的缺陷是没有突出“经济增长”与“经济发展”之间的区别。阿马蒂亚·森强调应对这两个概念作出明确的区分,“经济增长速度反映了一个经济体真实收入扩张的速度,它与收入和产出有关,尤其与收入总额以及全国产出的真实价值总额有关。相反,经济发展主要关注的根本不是收入和产出,而是人们的生活质量及其享有的幸福和自由”。[14]也就是说,以“增长”为目标的资本主义经济模式其实不需要考虑“分配”问题,而以“发展”为目标的经济模式则要把分配和再分配放置到核心位置。为解决这个资本主义的深层问题,森提出“增长调和型发展”概念,强调“增长的‘包容性’,即经济增长成果的惠及范围是非常重要的。同样重要的是,如何利用经济快速增长创造的公共收入对于追求增长调和型发展也十分关键”。[15]事实上,我国“高质量发展”的内涵就是提高经济社会发展的平衡性、协调性和包容性,其中“包容性”指的是提高经济发展过程中的区域平衡、行业协调和支持中小企业发展的企业发展生态。[16]实际上,这些目标也是战后欧洲国家治理的重要目标。但是,由于资本主义制度的限制,当这些目标与经济增长发生矛盾时,都要不同程度地为经济增长“让路”,而这也正是人均GDP居于世界领先水平的欧洲国家无法实现共同富裕目标的深层原因。

第二,这种局限性在产业结构方面的表现是实体经济不断弱化。战后欧洲国家贫富差距缩小是无产阶级持续斗争的成果,在争取更高收入的斗争中,劳方力量最强大的领域是制造业和公共服务业。为削弱劳方制约资本的能力,欧洲各国的资本都出现转向金融业的倾向,以此保证更高利润和更快的资本增值速度,甚至不惜为此付出产业空心化的代价(见图3)。同时,由于金融业可以产生比制造业更高资本收益,高层管理人员的薪酬也更高,成为加剧欧洲国家收入和财富不平等的重要原因。值得注意的是,这个过程是在政府的支持下完成的。在1980年代“新自由主义改革”过程中,“20世纪30年代大萧条后引入的银行法规被逐步取消,资本的自由国际流动被允许,整个金融活动的新领域被打开”。[17]在最先启动新自由主义改革的英国,出现了严重的去工业化趋势。据英国下院发布的报告统计,1990年金融服务业产值占英国经济总量比重为5.5%,2009年达到9.2%,成为英国经济的“支柱产业”。此后占比有所下降,但到2018年仍占英国经济总量的6.9%。[18]结果,现在的英国“除了金融服务业有一定国际竞争力之外,其余的服务业主要集中在那些报酬低、国内市场发展缓慢的行业”,[19]成为贫富差距最大的欧洲发达国家。

图3

第三,这种局限性在收入分配结构方面的表现是劳动收入的占比不断下降。有国外学者认为,“自20世纪80年代以来,资本对劳动的新权力是导致国内生产总值从工资份额向资本份额转移10至15个百分点的原因。它说明在金融资产价值不断上升的推动下,财富不平等的程度大幅扩大,高层收入迅速增长,包括高层管理人员得到前所未有的报酬,资本获得更大的利润,以及金融和房地产资产的资本收益。1978年,美国前350家公司的高层管理人员的薪酬与普通员工薪酬的比例是30:1,2013年则增加到296:1,这有力地反映了资本对劳动力的新权力”。[21]值得注意的是,由于1980年代开始的“新自由主义改革”改变了战后欧美国家的产业结构和分配结构,起到了加深其“贫困陷阱”的作用,绝对不是一种容易改变的暂时性变化。按照皮凯蒂的观点,“贫困陷阱”指的是“一旦经济活动参与者的经济水平低于一个‘门槛’,由于信用市场的不完善,经济活动参与者无法获取足够的资源使自己跨过这个‘门槛’,因此也就不得不长期处在最初的贫困状态之中”。[22]

转变理念是共同富裕的前提

战后欧洲国家收入不平等状况得到大幅度缓解,前提是在国家的组织协调下,其资方与劳方、经济与社会形成了很大程度的共识,完成了三项重要的理念转变:一是在贫困和不平等的原因方面,完成了由“道德问题”向“社会问题”的转变;二是在消除贫困、减少不平等的责任方面,完成了由“自由放任”向“制度修正”的转变;三是在公共政策目标方面,完成了由追求“社会平等”向追求“社会公正”的转变。这种理念上的变化,在欧洲国家减少贫困和不平等方面发挥了重要作用。可以说,战后欧洲国家经济增长正是以这些理念变化为前提,才起到促进“共同富裕”的效果。

从“道德问题”向“社会问题”的转变。贫困和不平等是人类阶级社会中长期存在的现象,多数人处于物质生活匮乏的生存困难中,而少数富人则生活在各种“不安全”中。现代化进程启动以前,封建欧洲的“宗教和军事领导人的双重统治阶级对第三群体,即劳动群众行使专属产权与合法控制”,[23]使得多数人的绝对贫困和不平等成为社会常态。与此相应,当时的社会理念倾向于将贫富视为“天命”所决定的,穷人就应该“乐天知命”“安分守己”。

欧洲启动现代化进程之后,资产阶级伦理进一步把贫富与个人的善恶联系起来,对贫困与不平等作出“一种充满宗教色彩的道德化和个人主义的解释,即较好的人‘值得’他们的命运,因为他们表现出独立和自助的美德,包括勤奋、毅力和自我节俭的敬畏上帝的工作伦理,被贴上‘贫民’标签的穷人则是由于缺乏这些美德,被指责为沉溺于懒惰、冲动和不敬神的放纵,同样是罪有应得,放荡的人、贫穷的人需要工作场所的严酷纪律来恢复其工作道德”。[24]从启蒙运动开始,这些陈腐、反动的意识形态受到日益广泛的批判。最终,马克思主义揭示了资产阶级剥削的奥秘,使得将贫困和不平等视为个人“道德问题”的意识形态成为一种完全过时的理念。此后,虽然将贫困和不平等道德化的陈词滥调仍然时有出现,但将其视为一种“社会问题”已经成为欧洲各界的基本共识。

在这个过程中,社会统计学的发展起到重要作用。作为最早启动工业化进程国家,英国1837年建立国家新民事登记制度,次年开始发布的官方数据揭示了英国各地在健康和死亡率方面的不平等。这些数据说明,英国工业城市的劳动者家庭为贫困付出了非常高的代价,他们的孩子有一半在5岁前就死亡了。以比较流行病学先驱威廉·法尔(William Farr)为代表的研究者对绝对贫困社会后果的“公共卫生分析”全面否定了个人主义的道德观点,揭示了贫困造成的公共道德危机,对相关城市当局出手纠正这种“可预防死亡”浪潮起到积极作用。20世纪初,英国官方机构GRO设计了一个“社会阶层”模型,用来分析生命和死亡的不平等是如何与社会地位相关联的,结果“无意中——支持了国家作为智力、收入和财富的单维等级的观点并影响了教育政策”。[25]

从18世纪末开始,欧洲思想家就对作为一种“社会问题”的贫困和不平等问题进行了深入的思考,其中最具革命性的解决方案是“普遍的财产权应该向所有人开放,由所有人选举产生的中立国家掌握着正义和防卫之环”。1845年,恩格斯出版《英国工人阶级状况》对英国贫困的成因、对策和出路进行了全面的分析。第一,贫困引发的社会问题已经无可粉饰、无法回避。“英国已经到了这种地步,资产阶级也天天在报纸上读到这一切,可是他们却无动于衷。然而,如果我根据我所引用的那些不能不为他们所熟悉的官方或非官方的证据,控告他们犯了社会谋杀罪,他们是没有权利申辩的。”第二,资产阶级无意也无力解决这些问题,“他们应该想办法结束这种可怕的情况,否则就把管理公共事务的权力移交给工人阶级。对后一种办法,他们丝毫也不感到兴趣;而前一种呢,只要他们还是资产阶级,还不能抛弃资产阶级的偏见,他们就无力做到”。第三,结果是英国的阶级矛盾空前尖锐。“在这个国家里,社会战争正在炽烈地进行着。每个人都只顾自己,并为了自己而反对其他一切人。……这个战争,正如犯罪统计表所表明的,是一年比一年激烈、残酷和不可和解了。”[26]

在英国工人阶级长期斗争和贫困产生的社会问题的双重压力下,从1867年第二次选举法改革后,英国政府颁布新的公共卫生法、食品药物监督法、农业占地法等,开始发挥政府的社会功能。当时的自由党领袖张伯伦公开承认,国家有责任减少“财富分配极其不均的罪恶”。1906年,以坎贝尔·班纳曼为首的自由党在工党的支持下击败保守党上台执政,陆续推出包括教育法、儿童法、养老金法和国民保险法在内的一系列法律,开启了英国“福利国家”建设的进程。值得注意的是,这些措施并不意味着英国政府的资产阶级属性发生了任何变化,而是为了防止无产阶级革命而被迫作出的改良措施。保守党代表人物巴尔福在1895年已经坦率地表示,“在我看来,社会立法不仅不同于社会主义的立法,而且是它的对立物和最有效的解毒药”。[27]

由“自由放任”到“制度修正”的转变。在现代化的不同发展阶段,贫困和不平等产生的具体原因有所不同。西方学术界常见的解释性因素之一是技能的需求和供给,强调收入不平等是技术变革的副产品,技术变革刺激经济增长,给少数“有远见”的企业家带来的巨额回报会加剧收入的不平等。不过,随着创新对经济的渗透,越来越多的人会通过教育来获得这些新技能,不平等状况会随之减少。二是人口因素变化,强调人口和家庭结构的变化对不平等状况产生的影响。例如,有学者认为,英国20世纪初开始的生育率下降减小了家庭规模的差异,使工人家庭的不平等状况有所下降,而20世纪50年代后养老金领取者增加,则加重了低收入家庭的不平等。[28]三是国际竞争加剧,强调全球化以及信息和通信技术的传播会重塑生产系统和投资流动,削弱国内生产,减少就业机会。为增强国际竞争力,政府和企业不得不减少劳动权利,抑制工会的力量,引入“非标准”“灵活”劳动合同并降低工资,这些措施都会加剧收入不平等状况。

从欧洲国家的情况看,这些因素对收入不平等状况加剧具有一定的解释力。但是,对这些经济要素的强调并不能否定政府再分配在减少不平等方面的作用。有学者认为,“如果我们要建设性地期待未来收入不平等的实质性减少,我们必须主要通过提高收入底层的人的生产力,而不是通过将收入从富人转移到穷人身上来实现,政府进一步对收入进行大量的再分配,可能会对国民收入的规模产生不利影响,而不能明显地改善广大人民群众的生活条件”。[29]有学者进而认为,“即使没有政府再分配的渐进性变化,要素市场力量和经济增长也会产生类似的收入不平等上升和下降的时间顺序”。这些潜在的力量通过相对要素价格的变化和群体权重的构成变化,改变了整体的不平等。只有这样,我们才能对“罗宾汉悖论”作出合理的解释。[30]也就是说,经济发展本身可能具有“共同富裕”的作用。

皮凯蒂强调,目前新自由主义政策制度的“新先知”意识形态(迷信私有制)必须被颠覆,因为它完全无法解决21世纪两个相关的生存危机——它自己造成的:不平等和环境恶化。[31]他坚持认为,现代化过程中,“不管在任何阶段,产生不平等的力量都是一成不变的,在这个环境中,只有改变再分配政策,才能够对不平等的结构产生影响”。[32]事实上,皮凯蒂的这种观点也是战后欧洲“福利国家”建设过程中的基本共识。正是由于完成了对于社会再分配从“自由放任”到“制度修正”的观念转变,欧洲才可能有效减少贫困和贫富分化状况。

由“社会平等”向“社会公正”的转变。当我们讨论“共同富裕”问题时,绕不开“社会平等”和“社会公正”的关系问题。从理论上说,任何社会都不可能实现绝对的平等,但没有必要的平等就谈不上公正。国外学术界对“平等”概念进行了广泛的讨论,比较具有共性的观点是,由于“人们之间的相对优势和劣势可以用很多不同的变量来衡量,如他们各自的收入、财富、效用、资源、自由权、权利、生活质量等”,“由于可用如此之多的方式来解释‘平等’,从这一点看,对平等的诉求似乎不可能有真正的、实质的内容”。[33]

国外主流理论是通过“社会权利”平等来界定公正。皮凯蒂认为,“现代财富再分配并不涉及将收入从富人转移到穷人处,至少不是那么直接。这种再分配是通过公共服务和替代收入来实现社会的公平,至少在医疗、教育和养老领域。从养老上说,一般替代收入和毕生工资收入会保持均衡的比例,以此来体现平等原则。在教育医疗上,则不论其收入水平(或家长收入水平)如何,人人都可享受真正的平等,至少从原则上如此。现代再分配是基于权利的逻辑,以及人人都可获得基本公共服务的平等原则”。[34]

按照欧盟官方的理解,“现代社会公正的概念是指实现平等机会和生活机会的目标,它为我们提供了一个概念上的理想,能够获得可持续的社会市场经济所需的共识。这一范式表明,建立社会公正与其说取决于对排斥的补偿,不如说取决于对包容的投资。这种公正的概念不是一种‘平等化’的分配公正,也不是一种简单的生活机会的形式上的平等,而是游戏规则和程序准则的平等适用,而是通过有针对性地投资于个人‘能力’的发展,来保证每个人真正平等的自我实现的机会”。[35]

战后欧洲国家公共政策理念已经完成从“社会平等”向“社会公正”的转变,各国民众在这个问题上也达成基本共识。欧盟进行的一项调查显示,所有成员国的多数受访者都认同公平原则,认可当努力工作的人比其他人挣得更多时,社会才是公正的。绝大多数“受访者强烈支持这样的观点,即奖励个人投入和照顾有需要的人是社会公正的基础”。但是,“欧洲各国社会对平等原则的支持程度有很大差异”。其中,挪威只有23%的受访者支持“当收入和财富被平等分配时一个社会才是公平的”说法,而葡萄牙则有78%的受访者表示支持。在欧盟成员国中,有13个国家超过半数的受访者对平等原则表示支持,只有荷兰和挪威两个国家的多数受访者明确表示反对平等原则。[36]这表明在欧洲大部分地区,一般公众并不认为不平等是不公正的,但不平等在穷国似乎可能引起更强烈的不公正感。[37]这是因为,“在过去的几十年里。欧洲社会目睹了财富和收入不平等的空前加剧。面对着更加灵活的劳动力市场,基于技能的技术变革,持续的人口变化和移民。欧洲的福利模式一直无法有效解决这些不断加剧的不平等现象。因此,财富、收入、教育和其他社会资源方面的不平等及其对团结、社会凝聚力和民主的影响,已经吸引了很多人的注意”,“与收入公正的地域差异相一致,劳动力市场上的自身机会的公平性在东欧和南欧国家显示出最低值,而在北欧和中欧国家显示出最高值”。[38]

共同富裕须防范可持续性危机

在欧洲,减少贫困和收入不平等的“基础性制度安排”狭义上包括社会保险、社会福利和社会救济在内的社会保障制度,广义上则可以涵盖包括就业政策、教育政策、住房政策等更广泛的公共政策制度安排。经过战后几十年的建设,欧洲国家建立起来非常成熟的“福利国家”制度。但是,1980年代后,欧洲福利国家制度在有效性和可持续性方面都面临严峻挑战,不仅目前仍在困境之中,而且未来前景黯淡。战后欧洲“福利国家”制度在减少贫困和贫富差距方面取得了很大的成就,其经验值得我国在促进共同富裕的过程中研究借鉴。

提高基础性制度安排的有效性。近年来,“尽管欧洲的不平等现象有所增加,但不平等程度仍远低于美国。美国收入最高的1%的人在1980年获得10%的税前国民收入,如今则获得20%;相比之下,在整个欧洲,前1%的份额仅从7.5%增长到11%。这些不同的轨迹对低收入公民的购买力产生了非常明显的影响:收入最低50%的人在欧洲的平均税前收入增长了40%,而在美国仅增长了3%。西欧最贫困的一半人口平均年收入为17100欧元,而美国为13000欧元”。[39]这是因为,欧洲国家对社会财富的再分配水平远高于美国。据统计,2019年欧盟从市场收入到可支配收入的整体不平等减少幅度高达35%,而美国则约为23%。[40]但是,欧洲“福利国家”提高减少贫困和贫富差距的基础性制度安排的有效性依然非常困难。

第一,全面公共政策改革流于空谈。欧洲福利国家的基础性制度安排是更加广义公共政策的组成部分。有学者建议,应采取一系列改革,帮助福利国家制度更好地发挥作用。一是加强对金融业的监管,缩小金融业的规模,防范金融寡头掏空实体经济,使劳方处于更加不利的地位。二是公平分配技术和生产力带来的利益,减少由于技术鸿沟产生的收入不平等。三是实施有效的最低工资和国家劳动合同制度,减少就业合同的零散性,保护劳动者的合法权益。四是加强对最高收入的控制,征收高额遗产税,遏制最高收入的增幅。五是加强平等主义的公共教育,提高全社会对于社会公正的共识。六是提高国际和国内的财富税和个人所得税的累进性,为社会再分配获取更多的资源。这些“激进”的措施在欧洲各国实际上很难推进,因为所有国家都只是口头上把减少“当前不平等的不公正性变成公众动员和政治行动的主题”,[41]在实践中把优先性放在刺激经济增长和增强国际竞争力上。在当前困难局面下,类似的全面公共政策改革清单恐怕只能流于空谈。

第二,增强社会包容性难见效。按照欧盟2020年的统计,其成员国有超过四分之一的人口面临贫困或社会排斥的风险,最严重的国家包括罗马尼亚(35.8%)、保加利亚(33.6%)、希腊(27.5%)和西班牙(27.0%),风险最低的包括捷克(11.5%)、斯洛伐克(13.8%)、斯洛文尼亚(14.3%)、荷兰(15.8%)和芬兰(15.9%)等国。[42]为增强社会包容性,欧盟建立了“收入和生活条件统计”(EU-SILC)指标体系,主要“收集关于收入、贫困、社会排斥和生活条件的及时和可比较的横向和纵向的多维微观数据”,从货币贫困、严重物质匮乏、社会排斥和工作强度等四项指标来统计各国“面临贫困或社会排斥风险的人”(AROPE)的数量。尽管该指标体系的科学性尚存争议,EU-SILC仍然是欧盟在多国比较背景下构建贫困和社会排斥指标的唯一的数据来源。[43]按照欧盟的“辅助性原则”,反社会排斥是成员国内政,欧盟只在协调成员国共同行动、推广最佳实践方面有一定的权能,可以使用欧盟委员会管理的有限财源实施一些示范性的反社会排斥项目。这个类别的主要项目是欧洲区域政策下提供的资金,约占欧盟总预算的三分之一。从数量上讲,它已经是欧洲大陆有史以来最大的再分配试验。[44]但是,相对于成员国落实欧盟反社会排斥指标所需要的资金来说,这些经费仍然是远远不够的。

第三,欧盟成员国之间的贫富差距无法缩小。长期以来,欧盟各成员国内部的不平等程度较低,而成员国之间的贫富差距则比较大。有研究者发现,新成员国加入欧盟后,国内不平等现象并没有得到明显的缓解。即使意大利、西班牙、葡萄牙、希腊等很早就加入欧盟的国家,贫困和不平等状况也比更加富裕的成员国要高得多。这是因为,共同富裕的第一推动力是现代化发展的水平,即使建立了共同的社会再分配理念和制度,其实际效果也会有很大不同。欧盟并没有改变成员国内部不平等结构的权能,“为了减少因起点不同而导致的国家间不平等,欧盟的作用主要是支持趋同政策或再分配机制,如欧盟凝聚政策”等。[45]近年来,欧盟国家间的不平等正在加剧,因为新冠肺炎疫情的封控措施对相对较贫穷的成员国影响更大,主要原因是这些国家远程工作的比例较低、旅游业比重较高。由此造成的收入损失对所有成员国的年轻人、临时合同人员和低收入个体经营者等低收入群体都产生了更大的影响。欧盟强调,这将加剧成员国内部和成员国之间的不平等,损害的严重性“主要取决于税收福利体系在收入分配过程中缓冲收入损失的能力”。[46]

欧洲福利国家的可持续性危机。1980年代后,欧洲国家减少贫困和贫富差距的基础性制度安排面临财政和制度两个层面上的“可持续性危机”。其中,“财政可持续性”是表象,“制度可持续性”是根源,能否克服这两种危机将决定欧洲“福利国家”的未来。

欧洲“福利国家”陷入财政危机后,各国都采取了紧缩财政开支的社会改革,试图通过降低社会再分配程度来增强国际竞争力。这些改革措施很快就拉高了欧洲国家收入不平等状况,据统计,从1980年到2017年,欧洲财富占有最多的1%的人口占据了整个欧洲收入增长值的17%,而后50%的人口才只占有15%。过去四年里,最贫穷的80%欧洲人的平均收入增长大约20%到50%,而前1%的增长率则超过100%,最高的0.001%的欧洲公民的收入增长率达到200%。[47]但是,社会再分配程度降低并没有起到促进欧洲经济增长的效果,欧盟整体的经济增长速度仍远低于美国等其他发达国家。2020年,美国经济总量达到欧盟的1.34倍,美国人均GDP按照IMF数据为64865美元,仅次于卢森堡的113092美元,高于其他所有欧盟成员国。也就是说,欧洲福利国家为增强财政可持续性进行的改革基本失败了。如阿马蒂亚·森所说,“欧洲似乎陷入了一个削减财政赤字的困境,其减少公共支出的方式会大幅度削弱经济增长,以此使其更难,而不是更容易——减少财政赤字”。[48]

更糟糕的是,这场改革还使欧洲福利国家陷入了更加深层的“制度可持续性”危机。1980年代,欧洲福利国家危机的经济根源是无法在世界经济中建立新的竞争优势,由此造成资本不断流入金融和房地产业,日益形成“寡头资本主义”的特征。这不仅降低了欧洲的收入平等,而且损害了欧洲经济增长的潜力,给战后欧洲福利国家制度造成根本性的危机。

第一,经济低速增长是起因。1980年代开始,欧洲由于世界经济格局的变化,经济陷入低速增长。在这种情况下,欧洲发生了皮凯蒂所描述的财富集中过程。在GDP增长较慢的经济体中,资本可以取得高回报的领域越来越集中,而且集中财富的获取越来越不是通过公平竞争、技术创新和市场成功实现的,而是与垄断租金、保护竞争以及房地产和金融市场的泡沫有关,同时通过继承获得的财富的重要性不断上升。由此产生的“金钱贵族”“就像大多数高层管理人员的薪酬一样,成为寡头集团的一员并不需要什么特别的经济‘功绩’”。[49]结果,欧洲资本与收入的比率不断上升,而经济增长则长期乏力。

第二,新自由主义改革是推手。1980年代欧洲国家先后进行放松资本管制的新自由主义改革,这种政治上的倒退对恶化欧洲的困境起到推波助澜的作用。一是弱化了战后建立的收入、税收、租金控制、金融监管和资本流动的管制措施,使得欧洲公共政策走上市场自由化和放松管制的道路,以一切可能的方式支持资本对劳工的新权力和金融的崛起。二是大力推进私有化进程,使得更多资本流向金融和房地产业。欧洲“最近数十年来公共资本在国民资本中的比重急速减少,尤其是法国和德国,净公共财富在1950~1970年曾达到总国民财富的1/4甚至1/3,而今天仅占几个百分点”。[50]这种变化加速了欧洲资本的集中和泡沫化,政府日益失去对宏观经济的调控能力。

第三,劳动收入降低是结果。1980年代后,欧洲专业人员和自营职业者在薪酬和职业方面竞争不断加剧,失去稳定工作的雇员越来越多,出现各种各样的合同形式——短期、兼职、外包工作——而青年就业更是越来越不确定和多样化。欧洲国家内部劳动者的社会身份变得更加支离破碎,阶级结构变得模糊不清,工会日益失去影响力,劳动者形成集体认同和团结意识的传统机制不断受到削弱。[51]这种变化严重削弱了劳动者维护工资收入的议价权,使得劳动收入在社会总财富中的占比迅速降低,对欧洲的社会公正产生了消极影响。

按照皮凯蒂的观点,欧洲福利国家要摆脱“财政可持续性”危机,就必须“解决激励/再分配这个难题”,在保持较高社会再分配水平的同时要激励个人付出更多劳动。[52]1980年代欧洲福利国家改革的悲剧在于,不仅没有起到激励个人更多劳动的作用,而且由于降低劳动收入在社会财富中的比重、减少劳动者相对于资方的议价权、增强就业合同的灵活性,反而减少了欧洲人付出劳动的积极性,给福利国家造成更加严重的“制度可持续性”危机。在百年变局和世纪疫情交织的背景下,欧洲国家经济增长前景更加暗淡,未来若干年内摆脱这双重危机的可能性可以说微乎其微。

目前,我国已经基本建立促进共同富裕的“基础性制度安排”,促进共同富裕的重点已经从消除“绝对贫困”向解决“相对贫困”转型。相比而言,后者比前者要更加困难。如习近平总书记所说,“经过多年探索,我们对解决贫困问题有了完整的办法,但在如何致富问题上还要探索积累经验”。[53]在解决相对贫困方面,战后欧洲“福利国家”制度进行了尝试而且取得一定成效。因此,其近年来在有效性和可持续性改革方面的深刻教训,值得新时代中国在促进共同富裕时高度重视。

(本文系中国社会科学院马克思主义理论学科建设与理论研究工程项目“习近平‘文明观’与‘人类命运共同体’理念的世界意义与国际影响研究”阶段性成果,项目编号:2019mgczd004)

注释

[1][13][16][53]《习近平谈治国理政》第四卷,北京:外文出版社,2022年,第144、143、144~146、146页。

[2][4]Kuznets, S., "Economic Growth and Income Inequality," American Economic Review, XLV, 1, pp. 1–28, p. 19, 1955.

[3][34][50]托马斯·皮凯蒂:《21世纪资本论》,北京:中信出版社,2014年,第12、493、187页。

[5]参见托马斯·皮凯蒂:《21世纪资本论》,北京:中信出版社,2014年,第15~17页。

[6][7][22][32][52]托马斯·皮凯蒂:《财富再分配》,上海:格致出版社,2017年,第5、4、5、6~7、11页。

[8]Peter H. Lindert, "Three Centuries of Inequality in Britain and America," Pre-publication draft of Three Centuries of Inequality in Britain and America, In A. B. Atkinson and François Bourguignon, eds., Handbook of Income Distribution, vol. 1, Amsterdam: Elsevier Science, 2000, Ch. 3, pp. 167–216, https://economics.ucdavis.edu/people/fzlinder/peter-linderts-webpage/papers/three-centuries-of-inequality/Lindert%20Inequality%20chapter.pdf.

[9]Simon Szreter, "The History of Inequality: the Deep-acting Ideological and Institutional Influences," IFS Deaton Review of Inequalities.

[10]Advani, A.; Bangham, G. and Leslie, J., "The UK's Wealth Distribution and Characteristics of High-Wealth Households," https://www.resolutionfoundation.org/publications/the-uks-wealth-distribution-andcharacteristics-high-wealth-households/.

[11][23]Piketty, T., Capital and Ideology, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2020, p. 195, p. 5.

[12]Gazeley, Ian; Newell, Andrew T.; Reynolds, Kevin; Rufrancos, Hector Gutierrez, "What Really Happened to British Inequality in the Early 20th Century? Evidence from National Household Expenditure Surveys 1890–1961," IZA Discussion Papers, no. 11071, Institute of Labor Economics (IZA), Bonn, https://www.econstor.eu/bitstream/10419/173981/1/dp11071.pdf.

[14][15][48]阿马蒂亚·森、刘民权、夏庆杰、王小林等:《从增长到发展》,北京:中国人民大学出版社,2015年,第10~11、13、13页。

[17][21][24][25]参见Simon Szreter, "The History of Inequality: the Deep-acting Ideological and Institutional Influences," The IFS Deaton Review, Nov. 26, 2021, https://ifs.org.uk/inequality/the-history-of-inequality/.

[18]House of Commons, "Financial Services: Contribution to the UK Economy," no. 6193, Jul. 31, 2019.

[19]戴维·克茨:《资本主义的模式》,南京:江苏人民出版社,2001年,第286页。

[20]参见田德文:《修正新自由主义:英国政府新战略研究》,《欧洲研究》,2020年第6期。

[26]《马克思恩格斯选集》第1卷,2012年,第87~119页。

[27]参见李琮主编:《西欧社会保障制度》,北京:中国社会科学出版社,1989年,第185~186页。

[28]Gazeley, Ian; Newell, Andrew T.; Reynolds, Kevin; Rufrancos, Hector Gutierrez, "What Really Happened to British Inequality in the Early 20th Century? Evidence from National Household Expenditure Surveys 1890–1961," IZA Discussion Papers, no. 11071, Institute of Labor Economics (IZA), Bonn, https://www.econstor.eu/bitstream/10419/173981/1/dp11071.pdf.

[29][30]“罗宾汉悖论”指的是社会再分配在那些从福利政策的目标看来最合理的时代和政体中发生得反而最少。引文参见Peter H. Lindert, "Three Centuries of Inequality in Britain and America," Pre-publication draft of Three Centuries of Inequality in Britain and America, In A. B. Atkinson and François Bourguignon, eds., Handbook of Income Distribution, vol. 1, Amsterdam: Elsevier Science, 2000, Ch. 3, pp. 167–216, https://economics.ucdavis.edu/people/fzlinder/peter-linderts-webpage/papers/three-centuries-of-inequality/Lindert%20Inequality%20chapter.pdf.

[31]Piketty, T., Capital and Ideology, Cambridge, MA: Harvard University Press, p. 46, 转引自Simon Szreter, "The History of Inequality: the Deep-acting Ideological and Institutional Influences," The IFS Deaton Review, Nov. 26, 2021, https://ifs.org.uk/inequality/the-history-of-inequality/.

[33]参见阿马蒂亚·森:《再论不平等》,北京:中国人民大学出版社,2016年,第22~27页。

[35]ESS, "Justice and Fairness in Europe," Sep., 2020, https://www.europeansocialsurvey.org/docs/findings/ESS9_toplines_issue_10_fairness.pdf.

[36][37][38]Bertelsmann Stiftung, "Social Justice in the EU and OECD: Index Report 2019," Dec., 2019, DOI: 10.11586/2019033.

[39]Lucas Chancel, Amory Gethin, Thomas Blanchet, "Forty Years of Inequality in Europe: Evidence From Distributional National Accounts," Apr. 22, 2019, https://voxeu.org/article/forty-years-inequality-europe.

[40]Eurostat, "Living Conditions in Europe- Poverty and Social Exclusion," Oct., 2021, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Living_conditions_in_Europe_-_poverty_and_social_exclusion.

[41]Francesco Bogliacino; Gerhard Bosch; Maurizio Franzini; James K. Galbraith; Thorsten Kalina; Virginia Maestri; Mario Pianta; Michele Raitano, "Wealth and Income Inequality in Europe," Apr., 2016, https://www.intereconomics.eu/pdf-download/year/2016/number/2/article/wealth-and-income-inequality-in-europe.html.

[42]Eurostat, "One in Five People in the EU at Risk of Poverty or Social Exclusion," Oct., 2021, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/edn-20211015-1.

[43]Stanković, J. J.; Džunić, M.; Marjanović, I., "Towards an Inclusive Europe: Ranking European Countries Based on Social Sustainability Indicators," https://doi.org/10.1007/978-3-031-06530-9_7.

[44]Ferraro, Aniello et al., "Do Public Policies Reduce Social Exclusion? The Role of National and Supranational Economic Tools," Structural Change and Economic Dynamics 57, 2021, pp. 165–181.

[45][46]Stefano Filauro; Georg Fischer, "Income Inequality in the EU: General Trends and Policy Implications," Apr. 17, 2021, https://voxeu.org/article/income-inequality-eu-trends-and-policy-implications.

[47]Lucas Chancel; Amory Gethin; Thomas Blanchet, "Forty Years of Inequality in Europe: Evidence From Distributional National Accounts," Apr. 22, 2019, https://voxeu.org/article/forty-years-inequality-europe.

[49]参见Maurizio Franzini; Mario Pianta, "The Engines of Inequality, in Wealth and Income Inequality in Europe," Francesco Bogliacino; Gerhard Bosch; Maurizio Franzini; James K. Galbraith; Thorsten Kalina; Virginia Maestri; Mario Pianta; Michele Raitano, "Wealth and Income Inequality in Europe," Apr., 2016, https://www.intereconomics.eu/pdf-download/year/2016/number/2/article/wealth-and-income-inequality-in-europe.html. 托马斯·皮凯蒂:《21世纪资本论》,北京:中信出版社,2014年,第210~213页。

[51]Maurizio Franzini; Mario Pianta, "The Engines of Inequality, in Wealth and Income Inequality in Europe," Francesco Bogliacino; Gerhard Bosch; Maurizio Franzini; James K. Galbraith; Thorsten Kalina; Virginia Maestri; Mario Pianta; Michele Raitano, "Wealth and Income Inequality in Europe," Apr., 2016, https://www.intereconomics.eu/pdf-download/year/2016/number/2/article/wealth-and-income-inequality-in-europe.html.

责 编/马冰莹

Lessons and Experience in European Welfare Development

Tian Dewen

Abstract: Europe is a region where the gap between the rich and the poor is relatively narrow in the world. Historically, the process of pursuing "common prosperity" in Europe is based on modern economic development, and driven by the process of industrialization and urbanization. As the rate of economic growth declined, the level of social inequality increased in all European countries. However, because of the relatively well-developed social redistribution concepts, systems and policies already in place, Europe has generally been able to manage the momentum of the widening gap between the rich and the poor relatively well. The greatest commonality among European countries is that they are relatively small in land size and population. However, there is still some experience to be learned from their process of promoting "common prosperity": First, common prosperity is both the result and the guarantee of modernization. Second, relevant concepts and policies need to be adjusted in the process. Third, to promote common prosperity, we should continuously improve the basic institutional arrangements including taxation, social security and transfer payments, and flexibly use various regulatory instruments to enhance the "olive-shaped distribution structure". The crisis of the European welfare state reminds us that we should strictly guard against the possible sustainability crisis of these systems.

Keywords: common prosperity, Europe, welfare state, lessons and experience

[责任编辑:马冰莹]