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中美气候关系的动力、障碍与前景

【摘要】联合国和国际社会对气候问题的持续和深度关注,以及气候领域国际谈判和规制建设的进展,说明包括中美在内的国际社会在气候治理问题上具有相当程度共识。加上生态转型和绿色发展业已形成国际发展潮流,这使中美在气候治理上有着难得的良性互动空间。但气候正义之争、美国国内气候政策的党派化和不稳定性,以及当前国际能源价格高企和两国总体政治关系走势都构成影响中美双方气候关系推进的障碍。

【关键词】中美关系 气候治理 气候关系 巴黎协定

【中图分类号】D73 【文献标识码】A

由于美国推动大国战略竞争并将中国视为其首要战略对手,并致力推行一种对华遏制的持续性战略,这使得中美关系总体上呈现出较为激烈的战略博弈局面。然而,中美两国在气候治理和绿色发展方面却有着颇为难得的交流互动空间。究其根本原因,一是气候变暖及其导致的生态环境问题是包括中美两国在内的国际社会面临的一个重大问题,应对气候变化已成为人类共识和紧要任务;二是生态转型、绿色发展已经成为一种国际发展潮流,产业发展形态的更新业已成为各国的战略需求和政策需要。

中美气候关系的动力

应对全球气候变化是国际社会共识。2015年12月12日,在法国巴黎召开的联合国气候变化大会最终达成《巴黎协定》,为全球应对气候变化行动作出安排。该协定2016年11月4日正式生效,是继1997年制定的《京都议定书》之后全球气候治理领域又一实质性文件,也是一份具有法律约束力的国际条约。《巴黎协定》指出,各缔约国要加强对气候变化威胁的全球应对,把全球平均气温较工业化前(1750年前)水平升高控制在2℃之内,并努力把升温控制在1.5℃之内,要使全球尽快达到温室气体排放峰值,本世纪下半叶实现温室气体净零排放目标。目前,人类活动导致全球气候比工业化前变暖了约1℃左右,如果按照目前的变暖速度继续上升,预计将在2030年到2052年间升高1.5℃。基于实现《巴黎协定》规定的目标,努力控制全球气候变化对人类生活环境的危害,国际社会需要大幅度减少碳排放,这已成为各国面临的刻不容缓的任务。

中美两国的政策共识。中美两国对于国际社会控制气候变化进程具有关键影响,甚至有学者认为,《巴黎协定》的达成说明中美两国形成了气候国际治理方面的“中美G2”领导模式。10余年来,中国一直是生态环境保护的倡导者,是联合国主导的全球气候治理进程的积极参与方,是《巴黎协定》的重要缔约方。以政府间气候变化专门委员会(IPCC)评估报告编写为例,1990年第一次编写报告时中国作者仅有9人,2014年参与的中国作者达到43人,位居发展中国家之首,到了第六次IPCC评估报告撰写(2015-2022),中国气象专家当选为第一工作组联合主席,60位中国专家当选报告作者。在国内经济社会发展中,中国一直是气候治理的力行者。2007年,国务院颁布《中国应对气候变化国家方案》。自2008年开始至今,中国政府每年都会发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。2009年8月,全国人大常委会作出《关于积极应对气候变化的决议》。2013年11月,国家发改委等9部门联合发布《国家适应气候变化战略》,提出到2020年国家适应气候变化工作的指导思想和原则、目标任务以及具体措施。2014年9月,国家发改委颁布《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》,将减缓和适应气候变化要求融入经济社会发展各方面和全过程。2017年,党的十九大报告明确提出,要改革生态环境监管体制,解决突出环境问题,加大生态系统保护力度,推进绿色发展。2018年,十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》,“生态文明”写入宪法。2022年6月,生态环境部、国家发改委等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》,这是我国政府发布的第二份应对气候变化战略,对2035年前适应气候变化工作进行统筹谋划和部署。

气候问题是美国民主党人长期关注的政策事项之一,也是拜登政府推进的重要和优先政策领域。拜登竞选期间就声称“解决环境和气候正义问题是其气候计划的核心信条”,上任总统后立即重新加入前任特朗普政府退出的《巴黎协定》 ,并且正式提出气候战略,宣称要以“全政府”之力在经济、社会、外交、军事等全领域构建气候驱动发展战略。基于拜登政府推动气候政策和国际气候治理合作的决心,气候领域被认为是中美可以期待的交流互动领域。

气候治理领域成为中美维系双边合作的一个有效路径。拜登政府基本延续了特朗普政府的对华政策,对抗和竞争仍是其主基调。从强调战略竞争、持续推行科技封锁、强化军事施压、策动意识形态攻击,到涉台涉疆涉港问题上大肆干涉,对抗竞争显然占据了美国对华政策的主要内容。但是拜登政府对华策略手段又有所变化,策略性、复杂性和博弈性进一步增强,正如美国国务卿布林肯在上任后的首次外交政策演讲中所说,其对华政策的基本框架是“应该竞争的时候竞争,可以合作的时候合作,必须对抗的时候对抗”。事实上,受国内政治、经济和财政制约等方面因素的影响,拜登政府可资用来与中国竞争和对抗的资源显得捉襟见肘,也并不希望跟中国走向公开的全然对抗。气候领域则成为拜登政府少有的一个赖以维系对华合作的有效路径。

2021年1月27日,美国国务卿布林肯表示,希望与中国在气候变化领域进行合作。即使是在总体对话氛围紧张的中美安克雷奇高层战略对话中,双方仍提出要致力于加强气候变化领域的对话合作,将建立中美气候变化联合工作组。2021年4月18日,中国气候变化事务特使解振华与来访的美国总统气候问题特使约翰·克里在上海举行会谈后,发表《中美应对气候危机联合声明》,承诺致力于相互合作并与其他国家一道解决气候危机,坚持携手并与其他各方一道加强《巴黎协定》的实施。2021年11月10日,中美在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,提出双方致力合作的具体领域和行动,以及建立“21世纪20年代强化气候行动工作组”,定期举行会议以应对气候危机并推动多边进程,聚焦强化具体行动。

中美气候关系的障碍

联合国和国际社会对气候问题的持续和深度关注,以及气候领域国际谈判和规制建设的进展,说明包括中美双方在内的国际社会在气候治理问题上具有相当程度共识。但是气候变化并不经常呈现出恶性易感的直接表征,这种特点使得气候治理问题在现实政治层面又总是受制于一些强权国家的利益和成本算计,受制于其政治上的短视政策。

第一,中美气候关系的首要障碍,体现为发展中国家和发达国家在气候治理责任分担方面的根本矛盾,实际上这也是国际政治中长期持续的气候正义之争的关键方面。所谓气候正义,是指在应对气候变化的整个过程和所有方面公平地对待所有实体和个人的价值体系。具体地说,气候正义之争涉及的是强调纵向的代际分配还是横向的当代分配,是强调基于国家的分配还是基于个人生存和发展权利的分配,是要优先讨论分配的执行可行性问题还是优先关注分配的正义性问题,等等。但其中的一个焦点问题,就是如何在全球各国间公平地进行温室气体减排成本分配。

1992年达成的《联合国气候变化框架公约》是应对气候变化的第一份国际协议,该公约提出了“共同但有区别的责任”,规定发达国家应当率先应对气候变化及其不利影响,指出“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺,将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行”。此后1997年通过的《京都议定书》遵循“共同但有区别的责任”原则,要求作为温室气体排放大户的发达国家采取具体措施限制温室气体的排放,而发展中国家不承担有法律约束力的温室气体限控义务。但是在实际谈判中,发达国家更强调共同责任,发展中国家因自身生存和发展权利而更强调有区别的责任和能力,强调发达国家应承担历史责任以及向发展中国家提供资金、技术等方面援助的责任。

发达国家特别是美国的消极态度在20世纪90年代到21世纪初实质性地阻碍了气候谈判的进程。美国不仅没有完成《京都议定书》规定的硬性减排任务,反而在2001年退出该议定书,其温室气体排放量不降反升,出现大幅增长。这种情况使得硬法约束方式形同虚设,也使国际社会在气候谈判方面陷入了僵局。2007年巴厘岛会议后,国际社会在重申“共同但有区别的责任”的同时,以一种“国家自主贡献”的妥协方式,暂时搁置了发达国家与发展中国家有关如何落实该原则的分歧。2013年华沙气候变化大会提出国家自主减排承诺机制,2014年利马气候大会对此予以明确,由各国自主提出应对气候变化的行动目标。2015年《巴黎协定》将这一方式进一步确立下来。《巴黎协定》第四条第二款规定,“各缔约方应编制、通报并保持它计划实现的连续国家自主贡献”,从而形成了自下而上、自主调整、具有灵活性和弹性的机制,淡化了对国家的硬性法律约束;其第四条第三款规定,“各缔约方的连续国家自主贡献将比当前的国家自主贡献有所进步,并反映其尽可能大的力度,同时体现其共同但有区别的责任和各自能力,考虑不同国情”。此外,《巴黎协定》强调了发达国家应该起到带头作用以及对发展中国家的援助作用。通过这种方式,国际气候谈判进程得到了暂时推进。

但是,美国往往会以各种理由推托其在国际气候治理中应该承担的责任和义务,特别是试图将成本转移给以中国为代表的新兴经济体,这必然会加大与中国之间的矛盾。根据《巴黎协定》,发达国家要加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持,帮助后者减缓和适应气候变化。从2023年开始,每5年将对全球行动总体进展进行一次盘点,以帮助各国提高力度、加强国际合作,实现全球应对气候变化的长期目标。减排意味着加速绿色低碳能源和技术的应用。对于发展中国家而言,实现的关键在于资金。早在2009年的哥本哈根气候大会上,发达国家就承诺,到2020年,每年提供1000亿美元帮助发展中国家应对气候变化。然而直到现在这一承诺仍未兑现。

第二,中美气候关系的障碍还在于美国国内政治极化和政治差异导致的气候政策不稳定。在美国,气候政策为民主党人所重视,但却为共和党人所排斥,气候政策越来越成为美国两党的重要分歧之一。美国两党政治极化的严重情势及其气候政策的周期性波动,必然对国际气候谈判造成冲击和消极影响。美国两党在气候政策上的分歧,也反映了美国社会的一种民粹主义心态。在《华盛顿邮报》的一次民调中,五分之四的受访者接受气候变化是人为原因造成的,一半的人同意需要采取急迫行动,但只有40%的人愿意为此作出大的牺牲。

气候政策很大程度上成为美国国内政治斗争的牺牲品,损害了美国国内气候治理政策长期稳定的施行,也损害了与中国以及国际社会进行气候合作的有效动力。事实上,美国各地气候治理政策具有极大差异。一方面,政府和私人部门使用的技术设备比历史上任何时期都先进,能够收集和处理更多的气候和天气数据;但另一方面,各个政府机构运营的数据中心相互重叠混杂,在容易出现极端天气风险的沿海地区,许多急切希望获得信息支持的小城镇却无法获得这些信息数据。美国国内各州气候政策实施力度也参差不齐。美国东北各州通过“地方温室气体倡议”的限额与交易系统,出售碳排放权筹募了至少26亿美元款项,但仅仅特拉华州使用了其款项一部分去建设提升气候适应能力的设施,其他各州主要投资于减排努力,或者干脆把钱发还给纳税人。

第三,国际能源价格持续走高增加了美国政府应对气候变化努力的不确定性。乌克兰危机爆发以及美西方实施对俄多轮严厉制裁后,能源市场恐慌情绪蔓延,国际能源价格持续走高,虽然从长期看这使国际社会更加坚定发展可再生能源的决心,但是,短期内有可能促使包括美国在内的各国,为了缓解国内石油供应紧张采取应急措施,释放部分石油战略储备,加大油气投资,产油国家可能因此增加石油产量,进而增加国际社会在进行能源结构调整及阻止气候变化努力方面的不确定性。拜登气候特使、前国务卿约翰·克里在乌克兰危机发生前曾表示,乌克兰的战争可能会转移世界对气候变化的注意力。此话不幸言中。

第四,中美气候关系当前和今后一段时间的最大障碍,还是美国秉持与中国对抗的基本政策。基于习近平生态文明思想,中国的气候战略必然是一项贯通内外政策的大战略。在“一带一路”倡议实践中,一个重要内容就是支持绿色低碳发展,包括落实气候变化《巴黎协定》和分享绿色发展的最佳实践。在区域和次区域合作中,气候治理同样是一个重要内涵。如在澜湄合作中强调携手共促绿色和低碳转型,提升应对气候变化能力;在与南太地区国家关系上,成立应对气候变化合作中心,强调共同推动《巴黎协定》全面有效实施,建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。但美国近年来对中国的对外政策实践施加各种压制,中国推行的融入气候治理的对外政策也遭到来自美国的各种挑剔和指责。不管是在东南亚,还是在南太平洋岛屿国家,中国的一举一动均被美国置入战略竞争的框架来看待,美国必然想方设法通过相应的行动来进行破坏或予以取代。总体上战略竞争氛围的强化和相互战略信任的缺失,将使包括气候领域在内的各种双边关系发展因此受挫。

中美气候关系的可能前景

毋庸置疑,中美各自气候政策将是国际气候治理的重要支撑。气候变化的全球性决定了有效的气候治理只能诉诸国际合作。从这个意义上说,国际社会对中美气候政策的期待,使得中美气候关系有着持续发展的外在推力。尽管美国政治不稳定是影响中美双方气候合作的主要消极因素,但美国特朗普政府因退出《巴黎协定》而造成的信誉丧失显然已构成美国国家形象和对外战略层面的负资产,这种行为导致的美国国内社会政治反思以及国际社会在气候治理上越来越大的舆论呼声,或许将在较大程度上制约美国气候政策的动荡反复。

因此,基于某种较好的美国政策情势设想,中美气候关系有望呈现出超然于双边总体政治关系的一种较好态势。从《中美格拉斯哥联合宣言》可以看到,中美双边气候关系也与国际气候谈判中的“国家自主贡献”方式一致,强调两国行动的“各自”特点和“多边”特点。从这一意义上说,中美气候行动也是双方各自的内生性需求,双边气候关系发展也因此有望成为双方内生需求共识的一种外在表现。

中美气候政策还将成为双方战略竞争发力的一个新领域。中国政府认为,气候变化是环境问题,但归根到底是发展问题。“两山”理论的实质就是用生态转型推动经济社会发展,真正实现可持续绿色发展,实现人与自然和谐共处、和谐发展。在国际社会,中国也致力于推广“基于自然的解决方案”(NbS)。2019年联合国气候行动峰会期间,中国和新西兰共同牵头NbS领域工作,与联合国及各参与方一道发布《基于自然的气候解决方案政策主张》和《联合国气候行动峰会“基于自然的解决方案”倡议案例汇编》等成果,呼吁更多国家和组织加入NbS联盟,实现绿色和可持续经济增长。实际上,美国民主党政府也希望通过绿色转型发展,实现自身产业的更新换代。不过,美国的一贯战略逻辑是,依托美方的技术和智力优势,通过产业更新和转型发展,实现更大的相对收益,从而赢得这场与中国的战略竞争。

而且,一种更重要的战略竞争在于理念的国际影响力。中国基于自身的气候治理实践与全球气候危机的现实境遇,在国际层面提出推动建设以人类命运共同体为基底的公平合理、合作共赢的全球气候治理体系,在国内层面提出以新发展理念为导向、以人民为中心,致力于构建“人与自然生命共同体”,这共同夯实了气候正义的“中国方案”。在全球气候治理的大背景下,必将产生越来越大的国际影响力,而这正是以世界领导者自居的美国最为担心的。

(作者为国防科技大学国际关系学院教授)

【参考文献】

①张肖阳:《后〈巴黎协定〉时代气候正义基本共识的达成》,《中国人民大学学报》,2018年第6期。

②王瑞彬:《当前美国应对气候变化的战略分析》,《人民论坛》,2021年第31期。

③《中美应对气候危机联合声明》,中国政府网,2021年4月18日。

④《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,生态环境部网站,2021年11月11日。

责编/靳佳 美编/王梦雅

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[责任编辑:李一丹]
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