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韧性城市:内涵认知、国际经验与中国策略

【摘要】2020年新冠肺炎疫情的全球大流行使得韧性城市建设成为全球普遍关注和热议的重大议题,也成为我国“十四五”时期重点推动实现的城市建设目标。韧性是城市的一种特性,它使城市系统在面临不确定、灾难和风险时能够继续生存和发展。不同学科对韧性内涵的界定不尽相同,建设韧性城市是一个涉及政治、经济、文化、社会、生态等多领域的综合行动。西方国家在韧性城市建设中积累了组织创新、城市规划、设施布局、制度建设、技术应用、应急体系等方面的经验。我国推动韧性城市建设的重要策略选择可以是软硬兼施,注重设施韧性、功能韧性、过程韧性建设,同时政府、市场、社会协同参与。

【关键词】韧性城市  理论内涵  功能韧性  过程韧性

【中图分类号】C913                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.009

陶希东,上海社会科学院社会学研究所研究员。研究方向为城市治理、社会治理、区域治理、行政区划。主要著作有《全球城市区域跨界治理模式与经验》《全球超大城市社会治理模式与经验》《转型期中国跨省市都市圈区域治理:以“行政区经济”为视角》等。

 

当今世界,有一半以上人口已经居住在城市当中,随着21世纪经济和社会的深度发展,全球将有更多人口不断进入城市寻求发展机会,但与此同时,全球城市系统无一例外地面临碳排放、气候变化、极端天气、水资源短缺、传染病、社会冲突等多种风险,尤其是沿海城市,更容易受到气候变化和环境相关风险的影响。自20世纪80年代以来,欧美发达国家率先开展韧性城市的理论研究和实践探索。2020年新冠肺炎疫情的全球大流行以及近年来全球各大城市接连发生的极端天气灾害、公共安全事件等,使得创建韧性城市成为全球各大城市促进城市安全发展的共同战略。中国城市化水平已经超过60%,是未来全球城市化发展的重点区域。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次提出了“韧性城市”的建设目标。因此,厘清韧性城市的理论内涵,借鉴全球城市韧性建设的经验,寻求中国韧性城市建设方略,是统筹发展和安全,全面推动经济高质量发展,推动实现全体人民共同富裕的重大战略任务。

 

韧性与韧性城市的缘起及演进


韧性的英文单词为“resilence”,通常翻译为“弹性”“复原力”等,在不同学科领域,韧性具有不同的内涵和解释,是一个具有足够可塑性的多元概念。[1]韧性城市是“韧性”理念在城市规划建设领域应用的结果,是一个当前全球非常热门的概念。所以,在研究韧性城市之前,先对“韧性”到“韧性城市”的演变过程做一个简明的回顾,是理解韧性城市的基础和前提。

韧性最早来自于物理学领域描述材料对外部冲击力的吸收能力。有研究表明,[2]早在17世纪的古籍中就已经出现了韧性这一词汇。“韧性”概念的正式出现则是在1867年的力学研究领域,[3]主要出现在材料科学及冶金学上,是指当材料受到使其发生变形的外部冲击力量时所表现出的抵抗并使自身不断裂的能力,以及发生塑性变化和破裂过程中吸收能量的能力;材料的韧性程度越高,其承受外力冲击时发生断裂的可能性就越小。这是韧性的最原始概念,即采用“保持平衡的能力”来定义韧性,也是20世纪下半叶之前定义韧性概念的主导方法。

20世纪50年代以后,相关概念开始从“工程韧性”“生态韧性”向“城市韧性”拓展。20世纪50年代以来,韧性概念首先在工程领域得到使用,形成“工程韧性”。“工程韧性”是指某个线性系统或者个体在压力下保持功能并返回原功能的能力,强调通过增强物理基础设施的抵抗力和坚固性来最小化灾害的易损性。20世纪60至70年代以来,韧性概念开始被一些生态学家采用,其中加拿大生态学家霍林(Holling)围绕生态系统的动态平衡特点提出了“生态韧性”的相关概念及理论体系,主要指当生态系统受到外部干扰而远离原有平衡状态时的自身重组能力、适应恢复到稳定状态的速度和能力[4]。20世纪90年代起,韧性概念开始向人类学、灾害学、经济学、社会学、城乡规划等社会科学领域过渡,[5]并得到了快速推广和发展,产生了大量相关研究成果。正是在这种演变背景下,自20世纪末到21世纪初,为了应对越来越严峻的气候变化形势和多发的城市自然灾害,2002年,宜可城—地方可持续发展协会(ICLEI)首次提出“城市韧性”(urban resilience)议题,并将其引入城市与防灾研究,[6]旨在增强城市系统对气候变化和灾难风险的综合应对能力。这一概念一经产生,就得到了联合国人居署、联合国防灾减灾署、经济合作与发展组织、韧性联盟等国际社会和相关研究机构的热烈响应,产生了广泛而深远的影响。例如,联合国2015年发布的《联合国2030年可持续发展议程》中多处明确提出“加快韧性基础设施建设”,“建设更加包容、安全和韧性的城市和居住区”,“增强社会韧性,降低贫穷者面对气候灾难和诸多冲击灾难的脆弱性”等具体发展目标。2016年,第三届联合国住房和城市可持续发展大会(简称“人居三”)发布《新城市议程》,直接将“韧性城市”作为未来城市建设的核心目标。截至目前,城市韧性抑或韧性城市,已经成为城市建设、规划、管理和治理研究的一个前沿焦点议题,也成为全球各大城市防范风险的战略路径和政策工具。

 

韧性城市的研究简述与内涵新知


国内外韧性城市理论成果总体呈现“尚未达成统一界定”“更多关注气候变化”“具有多维度特征”三个显著特点。首先,国内外多学科对韧性城市进行了大量研究,成果极其丰富,[7]但至今尚无统一界定。对此,美国学者Sara Meerow通过分析1973~2013年172篇研究“城市韧性”的文献后认为,城市韧性这一术语还没有被明确定义,现有的韧性城市概念并没有将韧性理论和城市理论的关键概念完美地结合,而是仍处于争论之中。[8]同时,也有几个比较经典的韧性城市定义得到一定范围的认可,如美国洛克菲勒基金会“全球100韧性城市”项目将城市韧性定义为“城市(个体、社区、机构、商业体或系统)在遭受任何持续慢性的压力或突然的灾害冲击时生存、适应并发展的能力”;联合国减灾署将韧性城市定义为“面对冲击和压力,能够做好准备、恢复和适应的城市”。尽管观点各异、表达不一,但韧性城市是“在面对灾难和风险时保持足够抵御力、适应力和功能快速恢复力,最大程度降低灾难的易损性,使生活和工作在城市中的人们——特别是穷人和弱势群体,无论遇到什么压力或冲击,都能保持生存和繁荣的城市”的这一基本内涵,还是得到了学界的普遍认可。

其次,应对全球气候变化,仍然是当今韧性城市讨论的核心议题。目前很多研究将韧性城市视为一个涉及多领域、多学科的综合系统工程,旨在从经济、制度、技术、文化、社会等多方面出发,提高城市应对冲击风险的抵御力、适应力和恢复力,增强城市韧性程度。2019年,新冠肺炎疫情的全球流行及反复肆虐使传染病防范成为韧性城市研究的新兴领域,近期国际上发表了数千篇相关论著,但韧性城市的研究重点仍在气候变化上,减少碳排放抑制大气升温、预防洪水等极端天气灾害等,是当前韧性城市研究努力解决的重点问题。

最后,韧性城市具有多维度显著特点,韧性测评成为研究热点和难点。联合国国际减灾战略秘书处认为,韧性城市具有稳健性、可恢复性、冗余性、智慧性和适应性等五大特征。洛克菲勒基金会认为,韧性城市具有灵活性、冗余性、鲁棒性、智谋性、反思性、包容性和综合性。赫恩(Ahem)认为,一个韧性城市具备多能性(强调城市功能的混合和叠加)、冗余度和模块化(强调在时空上分散风险)、生态和社会的多样性、多尺度的网络连结、有适能力的规划和设计等五个特征。[9]与此同时,学术界努力构建韧性测评体系,通过定性和定量的方法,旨在客观测度一个城市的韧性程度。典型的评估指标体系及评估方法包括奥雅纳公司和洛克菲勒基金会合作制定的“韧性城市指数”,其由领导力及策略、健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境4个维度组成,细化为12个目标、52个绩效指标及156个二级指标;还有美国多学科地震工程研究中心的七维度评估框架;[10]美国国家标准技术研究院的“韧性矩阵”;美国纽约的紧急事件与灾害韧性指数,等等。很明显,因对韧性城市的界定不同,不同机构采取的指标体系与评价路径存在显著的多样性、差异性特点。[11]

从五个方面认识和理解韧性城市的理论内涵。城市韧性系统是一个复杂的、动态的社会生态系统,城市韧性是城市系统拥有抵御、吸收和减轻外部冲击危害、快速恢复系统基本功能,并优化升级到更好的系统配置状态,从而更好、更有效地适应突发灾害,实现持续发展的能力。笔者认为,为了准确理解韧性城市的理论内涵,需要从以下五个方面加以把握和认识。

从理念上看,韧性城市是由人本、安全、绿色、公平、包容、可持续发展等新理念引领的理想城市愿景。城市是人类重要的居住之所和经济交易场所,到底应建设什么样的城市,历来是人们孜孜探求的问题,而在探索过程中,创新城市、绿色城市、人文城市、公平城市、人民城市等理念层出不穷。笔者认为,韧性城市实质上就是通过提升确定的“韧性力”来有效应对“不稳定、不确定、不可预测”的未知风险,全方位、系统性构筑城市安全防线,创造“安全之城、繁荣之城、人文之城、创新之城”,让所有人都能共享“城市美好生活”,这是适应时代特征、尊重城市规律、彰显人类公共价值的美好理想城市愿景。具体说,韧性城市体现了人本性和人民性、低碳化和绿色化、公平性和包容性、智能化和智慧化的特色,是一座符合人民根本利益的理想城市。

从对象上看,防范自然和人为的“不确定性”风险是韧性城市建设的重点内容。这些“不确定性”主要包括:其一,传统的气候变化带来的极端天气,包括城市特大暴雨、台风、冰冻、洪水、干旱、海平面上升等。其二,重大流行疾病的暴发。除了SARS、禽流感、埃博拉病毒、新型冠状病毒外,城市还有可能面临由气候变暖导致的极地冻土层病毒外溢、基因突变引发的各类流行病等。其三,流动性风险。如高速移动中的飞机、高铁、地铁,高速公路上的交通工具,以及通过城市管道运输的水气电煤等城市生命线工程,都存在发生重大不可预知灾难的可能和压力。其四,技术变革引发的风险。互联化、网络化、智能化积累起大量的数据,这导致城市更容易受到网络攻击、数据安全、隐私泄露等技术安全风险的冲击。其五,能源和经济危机的风险。受各类不确定风险因素的干扰,城市经济可能出现短期或中长期危机(包括金融危机),同时,城市面临能源供需的相关问题,因此,增强城市经济产业链、创新链、价值链的危机应对能力,提高经济韧性,实现灾后经济的快速复苏,也是韧性城市的内在议题。

从内容上看,软硬结合、“多维一体”是城市韧性系统的基本框架。韧性城市建设以全面提升城市应对多元化“不确定性”风险或灾难冲击的“抵御力、适应力、恢复力、学习力”为核心目的,重点从城市硬件设施(城市房屋建筑、道路桥梁、隧道堤坝、工厂学校、医院等)和制度、技术、组织、心态、文化等软件出发,全面开展政治、经济、社会、生态、文化、治理等“多维一体”的综合系统优化提升,确保城市以最坚固的城市建筑设施、最合理高效的资源调配体系、最完备的组织制度体系、最团结的社会凝聚力量,有效预防、沉着应对、快速适应各类内外部不确定性风险和危机,促使城市在各种风险中不断走向强大和繁荣。其中,“硬韧性”主要是指城市交通设施、管网能源生命线设施、城市建筑、生态维护设施、数字化新基建等应对灾害风险的抵抗力和适应力。“软韧性”主要是指城市产业链价值链韧性、政府应急处置能力、城市人力资本、社区管理、城市精神文化等,有利于应对灾害的制度优势和人文环境。

从过程上看,强调时间维度,实施事前、事中、事后的全周期治理是韧性城市建设的核心要义。从时间角度看,城市韧性是一个时间维度的函数,就单次危机灾难而言,注重城市灾前预防、灾中响应、灾后恢复全过程。一旦灾难来临,城市进入对灾难的抵抗期和适应期,城市韧性让城市在最短的时间内,消除灾难影响,尽快恢复城市基础设施、经济、社会等方面的正常功能,减少灾害给人民群众生命财产带来的损失。在此基础上,总结灾害应对中的经验教训,注重查漏补缺、补短板,优化城市风险防范体系,为防范下一次更大威力的灾害风险(极端天气或传染病)做好更充分的准备,周而复始,与灾难共存,在一次次灾难斗争中,增强城市的安全保卫能力。

从主体上看,政府、企业、社会民众多主体共建共治是韧性城市建设的根本方法。城市作为一个覆盖全要素、全过程、全时段的巨型复杂系统,各相关子系统之间高度关联、相互影响。韧性城市建设是一个融合政治决策、政府管理、技术应用、市场参与、社会动员、制度创新等为一体的综合系统工程,需要政府、企业、社区、民众等多元主体的协同参与、紧密合作。其中,就政府而言,其主要从城市规划、健全法规、标准制定、政策创新、应急管理、民众教育、数字治理、预警监测、城市更新等方面,发挥顶层设计、统筹协调、科学决策等职能和作用,构筑全方位的风险综合应对体系。就市场企业而言,其应在加强自身风险防范、确保本质安全的基础上,加强风险科技投入及产品研发制造,积极构建产业链安全同盟关系,借助数字化转型,提升灾害物资的市场精准供给能力,满足抢险救灾需求,提高灾后经济复苏速度,维持社会经济系统的稳定性、持续性、创新性。就社会民众而言,其要积极学习掌握风险预防的知识和技能,参与社区公共安全事务治理和社会公益事业,构建、维护强有力的人力资本,共同塑造自救互救、风雨同舟、互帮互助、坚韧坚强的良好社会风向和社会心态。


全球韧性城市建设的实践经验


韧性城市是纽约、巴黎、伦敦、东京等全球城市较早启动的一项重大战略,其不断积累的成功经验值得广大发展中国家学习借鉴。总体而言,主要表现在以下几个方面。

组织先行:为韧性城市建设提供有力的制度保证。韧性城市作为政府的一项重大战略任务,需要专门的领导和管理机构在城市层面进行统一领导、顶层设计,以为韧性城市建设提供强有力的组织领导保障,这是西方全球城市推动韧性城市的首要经验。例如,纽约设立有专门的“韧性城市建设办公室”“应对气候变化城市委员会”等机构,确保韧性理念在不同类型规划、不同部门之间的一致性与延续性,其中“韧性城市建设办公室”承担着关键项目实施及评估的职能,包括加快损失补偿审查和建设项目启动,有助于推动韧性城市建设新政策制定和项目的持续实践。伦敦从2002年开始,每年举办“伦敦韧性峰会”(London resilience forum),并逐步探索建立了一套以“伦敦韧性峰会”为中心,包括“伦敦地区韧性项目委员会”“风险顾问小组”“韧性工作组”“消防和应急规划局”“地方韧性论坛”“市区韧性论坛”等6个不同性质机构在内的城市风险管理组织体系,以此提高城市风险防范和应急管理能力。另有一些城市在“全球100韧性城市”项目框架下设立了城市的首席韧性官,引领与推动城市韧性优化提升,在各行各界培育城市韧性的拥护者,推动韧性理念在城市管理与城市文化中的传播与深入。[12]与此同时,从城市韧性建设的整体性、综合性和系统性要求出发,西方全球城市注重创建跨地域、跨部门、跨领域的协同建设机制,克服“烟囱”效应,整合资源,形成合力,确保韧性城市建设项目的有效实施。

规划引领:为韧性城市建设提供有力的法律保障。城市规划是公共政策,其中,韧性规划对于城市提升防灾减灾和气候变化适应能力有着不可小觑的重要价值。在规划编制中充分体现韧性城市理念,将气候变化的潜在影响积极融入城市规划编制与实践中,并编制应对气候变化的专门韧性规划来指导韧性城市发展,是近年来西方发达城市推动韧性建设的重要经验之一。[13]例如,纽约2013年制定了应对气候变化的韧性城市计划——《更加强壮、更富韧性的纽约》,提出了一个10年的韧性城市建设项目清单;2014年,纽约又发布了《一座城市,一起重建》报告,强化和扩大韧性城市建设内容;2015年,纽约发布了更全面的韧性建设规划——《一个纽约规划:建设一个强大而公正的纽约》,提出了全面应对气候变化的韧性发展项目与策略。伦敦的《伦敦规划》《伦敦韧性战略》《管理风险和增强韧性》等规划文件,旨在增强伦敦抗洪水、干旱等风险的治理能力。东京根据日本《国土强韧化基本法》的要求,制定出台了《东京都国土强韧化地域规划》《创造未来——东京都长期战略报告》《东京都长期展望规划》《东京都地域防灾规划》《东京的防灾计划》《都市营造的宏伟设计——东京2040》等规划文件,全方位推进实施不确定性风险的事前预防和灾后恢复重建策略。[14]

硬软结合:推行韧性城市建设的全方位、系统性举措。城市韧性既体现在城市设施具有超强抵抗力的“硬实力”,更体现在社会民众能够自救互救、社区韧性、社会组织健全有效等方面的“软实力”,是一个综合安全防范体系。从具体措施上来看,软硬兼施、刚柔并举,全方位构筑核心基础设施韧性(防洪堤坝、垃圾回收、清洁水提供、废水处理和街道维护等)、个人韧性(提高个人防灾减灾意识和自救互救能力等)、社区韧性(协作互联等)、社会韧性(社会规范、社会资本、互惠信任等)和制度韧性,是西方发达城市推动韧性城市建设的重要手段。一方面,注重城市“硬韧性”建设,如美国纽约聚焦老化的基础设施体系,特别强调老旧基础设施、防灾设施、老建筑等的韧性改造和升级,以增强对自然灾害等风险的安全防范能力,尤其对基础设施给予了巨资投入。2015年,为了解决长期以来洪水对皇后区东南部的困扰,纽约市计划在其后10年投资19亿美元,建设一个覆盖全域的强大的排水系统。《纽约2050规划》针对纽约基础设施改善与更新提出三条倡议:其一,对基础设施和城市防灾减灾提供前瞻性投资(着眼于提升基础设施应对未来不确定性的韧性);其二,不断更新信息技术基础设施以适应崭新发展需要;其三,完善与维护固定资产管理方案,按时按预算完成基础设施新项目的交付。另一方面,高度重视以人为本和以社区韧性为主要目的的“软韧性”建设,如日本东京在2016年编制的《东京都国土强韧化地域规划》中,将构建“自助、共助、公助”为一体的防灾社会体系作为一个重要的规划内容;美国的社区应急响应队(CERT)着重培养社区的第一响应、快速响应能力。

分散布局:注重城市设施的分布式、去中心化布局设置。韧性城市必须与各种各样分布式基础设施、分布式生命线、分布式服务系统结合在一起。例如,日本东京作为世界上规模最大的城市,在“2040规划”中提出韧性压倒一切。东京的韧性城市规划把整个东京划分为30多个片区,提出每一个片区都将逐步改造并拥有独立的能源供应、供水、水处理系统、水循环利用和通讯保障、医疗保障等城市设施。超大规模的城市进行分组团改造实际上是必然趋势,这种多组团分布式的体系,其韧性要明显强于原来单一的基础设施。[15]又如日本的神户,神户在2015年遭受了超级大地震,重建后的神户就是一个典型的分布式布局的韧性城市,其显著特点是神户整个城市被分为五个组团,每个组团都有一套独立的供水、污水处理、能源供应设施,并且都有足够的冗余。如果再次遇到极端灾害,某个组团失效后其功能可以被其他组团承担,不至于造成城市功能的全城中断或整体瘫痪,有效提高了城市的韧性。

技术支撑:构筑针对城市安全威胁的数字化风险感知预警系统。在大数据、人工智能等新技术快速发展的数据化网络时代,韧性城市的建设离不开数字科技的帮助和支持,尤其是如何利用现代科技手段,在全面收集城市安全运行多部门多领域数据、实时互通共享的基础上,第一时间监测并捕获感知危险风险的来源,为科学决策、及时响应、快速恢复提供科技支撑,成为韧性城市建设的关键环节,也是西方发达城市开展韧性城市建设的重要依托。例如,伦敦重点构筑公开、透明、共享的“伦敦数据存储中心”(London Datastore),它支持公共机构解决伦敦人面临的某些最复杂的城市挑战,如糟糕的空气质量、住房和不平等等,既为应对各种可能性危机提供决策信息,又通过模型分析研判城市发展的未来趋势和结果,帮助城市提高韧性水平。美国纽约应对海平面上升挑战,利用多项数据开发网站来评估和显示因海平面上升而引起的潮汐泛滥,并开发“洪水灾害映射器”的智能工具,以查找基础设施的位置,然后根据当前站点的基础洪水高程、设施的使用寿命和临界水位来确定设计供水高程。[16]英国伦敦的盎格鲁配水网(Anglian Water,英国自来水公司)采用了集成式泄漏和压力管理(ILPM)解决方案,该系统能够监测漏水现象,甚至预测漏水位置,使盎格鲁配水网可以根据数据分析结果主动作出响应,而不必等待服务中断以后才获知潜在问题。[17]洛杉矶提出“重视数据与技术在政府管理中的应用,通过建模、指标等树立情景意识和增强灾后恢复能力”;芝加哥提出“引入新技术手段提升预警信息发布与通讯能力”等,具体举措如开发气候服务工具,使决策者和用户可以通过网络、电视、电脑、手机 APP等技术或设备收集与分享极端天气(如热浪)信息,进行合理决策,同时提供热浪风险和可能的避热建议,等等,具有信息沟通便捷、速度快等优点,也为市民参与和多方协作提供了有效平台。[18]

应急体系:为城市灾后快速恢复提供有力的制度保障。城市韧性是集灾害评估、灾难准备、灾难适应、灾后恢复等过程为一体的全生命周期过程,灾难发生以后的城市功能恢复力,直接体现着城市韧性的强弱。全方位加强城市应急管理体系建设,为可能发生的各类灾害做好最充分的准备,当灾难发生后,确保城市能够快速恢复,是西方发达国家建设韧性城市的主要方略。就增强城市灾后恢复力建设而言,突出体现在以下两点:一是注重城市风险脆弱性评估。精准评估风险的危险程度,是制定有效、合理应对方案的前提。如日本东京都防灾会议在2012年公布了《首都直下型地震等灾害引发的灾害情况预测》,并经过5年之久的综合调查研究,将对东京都的最高预测震度从6级强提升至7级,据估算,如果地震在冬季傍晚来袭,将造成约1万人遇难,经济损失约达112万亿日元(约合人民币9万亿元),这为提高灾难防范的有效性提供了科学支撑。二是注重紧急救援物资的储存保障。如重建后的神户市提出“三个三”的储备计划:每个家庭储备应对三天的水、食物和药品;社区避灾中心可以维持整个社区居民三天的吃住;在市民最容易到达的地方有一个城市级的避灾中心,可以提供全体市民生存三天所需的物品。也就是说,遇到特大地震或其他灾害时,这个城市可以自我维持九天的基本生活保障。

 

中国韧性城市建设的路径与策略


在韧性城市成为全球共同战略,我国城市化加快发展的大背景下,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出建设“韧性城市”,“提高城市治理水平”,以及“加强特大城市治理中的风险防控”。同时,国内上海、北京、深圳、广州等一大批特大或超大城市,也纷纷提出推动“韧性城市”建设的计划,全国韧性城市建设进入新阶段。我国的韧性城市建设,在吸收借鉴国际经验的基础上,重点需要采取如下路径和策略。

树立韧性,形成适应城市复杂巨系统特点的动态风险综合防范意识。韧性城市更多是指在未来各种不确定性风险面前,城市既具有严密的预防体系,能够作出积极有效的应对和抵抗,更重要的是,城市在经历灾难过程中有强大的适应力,能够从灾害中快速恢复,让城市功能恢复到原来或更高的水平,动态增强城市安全防范能力和水平。因此,我们建设韧性城市的首要工作应该是无论规划、建设还是管理,都要把安全放在第一位,自觉践行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念,全面认识并理解城市韧性的真正内涵,并切实转变传统的城市规划、建设和管理理念,形成符合韧性特点和要求的综合风险治理意识。具体而言,韧性城市建设要树立两个新的风险治理理念。

其一,从单一灾害防范向多灾害综合风险防范转变。除了关注传统地震、海啸以及因气候变化引发的极端天气灾害等自然灾害外,要从系统关联性角度出发,探索气候变化风险的连锁反应,统筹考虑城市公共卫生事件、安全事故、突发事件等公共安全潜在风险,尤其要关注概率小、损害严重的“黑天鹅”“灰犀牛”等经济、社会、自然的不确定性风险,做到多方协同,未雨绸缪、防微杜渐。

其二,从静态的预防向动态的全周期风险治理转变。城市安全不仅要关注灾前的预防,更要关注“灾中的适应”和“灾后的恢复”,应涵盖风险发生、应对、恢复的全周期运行过程,在每个阶段都做好最充分的准备,努力减轻灾中城市功能受损程度,缩短灾后功能恢复时间,让城市在应对一次次不确定性风险中逐渐走向强大。

软硬兼顾、刚柔并举,全面提升城市功能或结构韧性。城市功能或结构韧性可以分为技术韧性、经济韧性、社会韧性和政府韧性等几个方面,既包括城市应对灾难风险的硬件设施体系建设,也包括优化决策、提升动员、增加社会交流互动等软件系统建设,为各类灾害和不确定性风险的沉着应对,提供不同系统的最强功能及相互支持体系,这是我国建设韧性城市的重要路径和战略选择。具体而言,要强化以下相关具体工作。

全方位提升以城市生命线为核心的工程技术韧性。按照“城市生命线系统链”的思维出发,树立“大城市更新”理念,加大城市工程韧性的投资力度,实施城市硬件的全方位升级改造,提高城市硬件的灾难抵御力,对切实提高城市的整体韧性具有至关重要的作用。一方面,加大能源(电力、燃气)、交通、电信、水等管网廊道建设,不断修订基础设施、海防工程等领域的改造升级标准,彻底解决“设施陈旧、标准偏低、超期服役或超负”等问题,提高通信、能源、供排水、污水处理、交通、防洪、防御系统对风险的应对的能力。另一方面,针对老建筑、老旧小区、城中村乃至家庭等,采取“集中成片”“微更新”等多种方式,推进以人为本的高质量城市更新和综合改造,改善设施标准、服务标准和治理能力,在改善民生的同时根除隐藏在其中的安全风险隐患。

全面构筑以内循环为主的新发展格局,增强城市应对各类极端风险灾害的经济韧性。此次新冠肺炎疫情的大流行,充分说明了一个国家或城市的经济,在面对突如其来而有巨大杀伤力的冲击时,保持足够的韧性程度,具有极端重要性。同时也说明,增强城市经济韧性,使得城市经济体系在承受外部冲击、疫情挑战等情况时,产业链保持快速对接、工厂快速复工、工人快速到岗,实现经济快速复活,这也是韧性城市建设的重要内容。具体而言,应重点强化以下相关工作:第一,围绕城市战略性新兴产业,努力打造以国内循环为主的本土化产业链、价值链和创新链,构筑互动合作的产业集群,预防提升外部国际不确定性因素或环境对本地经济带来冲击。第二,高度重视并大力发展数字经济,做大做强数字经济平台,提高实体和线下经济应对危机冲击的运转能力。第三,在推动传统产业不断转型升级的基础上,要大力发展创新型经济,打造具有包容性的城市产业结构,优化经济结构体系,实现经济创新发展的“多点开花”,为经济韧性打下坚实的结构性基础。

面向基层和全体市民群体,稳步提升理性、沉着应对危机的社会韧性。社会韧性是指城市社会各个主体在威胁或者灾难来临时能够保持理性,不放大危险,这既涉及全体民众的危机认知,更体现城市的社会互动交往和社会资本。具体而言,需要重点加强以下几点:第一,加大韧性知识、政策、技术的社会宣传教育,让全体居民知晓应对各种危机的相关方法和技能,增强社会民众的忧患意识,主动增加防范,做好各种准备,确保在重大危机和风险来临时,保持社会大局的安全稳定。第二,全力推行基层社区营造战略,规划建设公共空间,举办公共活动,加大民众参与,为广大民众提供更多社会交往、互动交流的机会和空间,构筑家门口的“熟人支持网络”,增强应对危机或风险的集体合作能力。第三,重点针对低收入群体、弱势群体、社会边缘群体等,加大更有针对性的社会救助和社会帮扶,切实提高弱势群体抵御防范各类危机的综合能力,避免危机带来更大的不平等,降低危机风险给低收入群体造成的损害。

全面建立健全风险治理新机制,增强应对危机风险决策管控的政府韧性。政府韧性就是通过韧性城市的建设使得政府在任何情况下都能够准确地搜集到情况,能够率领民众抗击灾害,保证自身职能的正常运行。具体而言,重点强化以下几点:第一,建立健全风险管控的全周期治理机制,明晰不同阶段、不同部门的职责权限,确保在危机应对中,政府不缺位、不错位、不越位,保持卓越的领导力,坚强领导、科学决策、有序组织引导防灾救灾活动。第二,搭建收集各类不确定性风险或危机全过程、全要素的数据信息整合平台,时刻做到“心中有数”,增强决策科学性、透明性和公平性,避免危机引发次生舆论灾难。第三,搭建纵向多层级、横向多部门协同高效工作的跨部门协同工作机制,减少内耗、割裂,增强整体应对的合力和集体行动能力,实现资源最优配置,推动城市总体防御体系转型升级。

注重全周期治理,提升城市应对风险挑战的过程韧性。过程韧性是针对危机或不确定性风险的事前、事中、事后进程而言的韧性界定,分别对应“维持力”、“恢复力”和“转型力”。韧性城市建设重点要围绕事前、事中、事后三个阶段,在全周期采取应对措施,螺旋式提升城市应对灾难风险的韧性能力。具体而言,重点采取以下建设举措。

全面做好动态风险感知和防范准备,提高城市的风险抵抗力或维持力。具体措施包括:第一,针对城市物理系统和工程设施,提前进行全面风险和隐患排查,尤其是要充分利用“一网通管”等现代城市智慧系统,以物联网、人工智能、云计算等为依托,搭建城市全方位的风险动态感知系统,实时收集来自地面、地下、空中、水面、陆地等领域设施(交通设施、地下管网、高空设施、水域监测等)全时空风险类型的数据,第一时间感知城市安全危机和风险,做到早发现问题、早补短板、早做预判、早预防。第二,健全完善城市各行各业的应急预案体系、物资储备体系建设,适时开展针对不同灾难风险的实战演练,为减少灾害风险的破坏性以及促进城市有效应对、快速恢复提供经验借鉴。第三,合理规划建设城市应急避难场所,明确城市空间“留白”和区域生命应急廊道建设,确保应急产业用地布局,最大程度地提升城市空间的冗余性和功能转换,促进常态化管理状态向战时状态的有机转换。第四,加大城市综合灾害普查工作,制定城市灾害地图,编制灾害分区规划,针对易受灾地区(沿海低洼地区、城中村、老旧小区等)积极开展设施加固重建、提高设施标准、加大公共服务供给、制定专门应急方案等,减少灾害风险可能带来的巨大损失,提高城市防范恢复能力。

全方位调动整合多元资源,提高城市重大不确定风险的应急救援执行力及恢复力。一旦不确定性灾难和风险来临,有无领导有力、指挥有方、执行有效的应急救灾救援行动力、执行力,以及相关能力的高低,直接关系着城市恢复力的强弱,这也是城市韧性的重要体现。在韧性城市建设实践中,城市政府需要以强有力的决策力、指挥力、执行力,最大可能地缩短灾难持续的时间,让城市受损的功能在最短时间内得到恢复运行。为此,需要重点做好以下几点:第一,搭建适时高效的应急救援指挥平台,尤其是当面对突如其来的重大不确定性风险时,城市党政部门要第一时间成立纵横互动融合的领导组织体系,主要负责领导第一时间进入指挥平台,根据形势发展,适时作出人、财、物等方面的重大决策,并向社会公开,尽快实现应急救援的供需对接、减少灾害损失。第二,针对发生的灾难风险类型,充分发挥不同专业部门的优势,加大资源和政策向主体部门的倾斜,形成多部门、多队伍、多力量共同参与、有序行动的抢险救援格局,最大程度缩短灾难的延续时间,快速恢复断裂的相关城市服务功能。

建构完善的灾难应对反馈机制,提高城市风险治理的学习力、转型力。与灾难共生,痛定思痛,亡羊补牢,在一次次灾难的应对中,不断构筑起更具韧性、更强大的城市风险综合防控和适应能力,让城市做好成功迎接下一次更大风险的准备,是韧性城市建设的关键环节。从这个意义上说,不确定性风险灾难,既是城市发展面临的巨大挑战,也是不断构筑安全发展新格局、不断提升风险治理新能力的重要机遇。对此,我们需要重点强化以下几点:第一,全面开展灾难损失评估工作,全面梳理城市安全运行和风险治理中存在的短板和不足,总结灾难应对中的主要教训,为进一步提升城市安全防范措施提供依据。第二,因城制宜、因地制宜,强化研究,对城市韧性建设进行矩阵评估,更加明晰不同阶段、不同部门的权限职责,全面构筑更具韧性的运行制度和政策体系,增强面对未来更大不确定性风险的综合防范能力和水平。第三,加强应急防范队伍的专业能力培训学习,加大社会风险认知防范的宣传教育,创新针对风险易发地区、弱势群体的政策支持和韧性投资力度,吸引社会资本在韧性城市建设的参与比重,在社会包容、公平进程中不断提高社会整体韧性程度。

(本文系《国际城市发展报告(2022)》的主报告成果) 

注释

[1]Joseph, J., "Resilience as Embedded Neoliberalism: a Governmentality Approach", Resilience, 2013, 1(1), pp. 38-52.

[2]Yan W.; David H.; Jason V. M.; Madeline B. and Laura D., "Conceiving Resilience: Lexical Shifts and Proximal Meanings in the Human-centered Natural and Built Environment Literature from 1990 to 2018", Developments in the Built Environment, 2020(1), pp. 1-19.

[3]Alexander, D. E., "Resilience and Disaster Risk Reduction: an Etymological Journey", Natural Hazards and Earth System Sciences, 2013, 13(11), pp. 2707-2716.

[4]Holling, C. S., "Resilience and Stability of Ecological Systems", Annual Review of Ecology & Systematics, 1973, 4(1), pp. 1-23.

[5]W. N. A., "Social and Ecological Resilience: are they Related?" Progress in Human Geography, 2000, 24(3), pp. 347-364.

[6]刘彦平:《城市韧性系统发展测度——基于中国288个城市的实证研究》,《城市发展研究》,2021年第6期。

[7]杨秀平、王里克、李亚兵等:《韧性城市研究综述与展望》,《地理与地理信息科学》,2021年第6期;郑艳、翟建青、武占云等:《基于适应性周期的韧性城市分类评价——以我国海绵城市与气候适应型城市试点为例》,《中国人口·资源与环境》,2018年第3期。

[8]Sara, M.; Joshua, P. N.; Melissa, S., "Defining Urban Resilience: A Review," Landscape and Urban Planning, 2016, 147, pp. 38-49.

[9]Ahem, J., From Fail-safe to Safe-to-fail: Sustainability and Resilience in the New Urban World, Landscape and Urban Planning, 2011(4), pp. 341-343.

[10]Renschler, C. S.; Frazier, A. E.; Arendt, L. A., et al. A Framework for Defining and Measuring Resilience at the Community Scale: the Peoples Resilience Framework, Buffalo: Mceer, 2010.

[11]段怡嫣、翟国方、李文静:《城市韧性测度的国际研究进展》,《国际城市规划》,2021年第5期。

[12][18]孟海星、沈清基:《超大城市韧性的概念、特点及其优化的国际经验解析》,《城市发展研究》,2021年第7期。

[13]周利敏:《韧性城市:风险治理指标构建——兼论国际案例》,《北京行政学院学报》,2016年第2期。

[14]邵亦文、徐江:《城市规划中实现韧性构建:日本强韧化规划对中国的启示》,《城市与减灾》,2017年第7期。

[15]仇保兴:《迈向韧性城市的十个步骤》,《中国名城》,2021年第1期。

[16]丁国胜、付晴:《纽约市城市规划响应气候变化的经验与启示——基于“3个规划”的分析》,《现代城市研究》,2021年第4期。

[17]卢敏:《AVEVA五大案例分析:借数字化转型提升城市韧性》,IT168网,https://net.it168.com/a2020/0423/6183/000006183709.shtml,2020年4月23日更新。

责 编∕桂 琰


Resilient Cities: Connotation Perception, International Experience and Chinese Strategies

Tao Xidong

Abstract: The global pandemic of COVID-19 in 2020 has made resilient cities a major issue of global concern and debate and a key urban development goal for China in the 14th Five-Year Plan period. Resilience is a characteristic of cities that enables urban systems to survive and thrive in the face of uncertainty, disasters and risks. The definition of resilience varies from discipline to discipline, and building a resilient city is a comprehensive action involving political, economic, cultural, social, ecological and other fields. Western countries have accumulated experience in organizational innovation, urban planning, facility layout, system construction, technology application and emergency response systems in the construction of resilient cities. An important strategic choice to promote the construction of resilient cities in China can use gentle methods and force, focus on facility resilience, functional resilience and process resilience construction, while the government, market and society participate collaboratively.

Keywords:

resilient city, theoretical connotation, functional resilience, process resilience

[责任编辑:桂琰]