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一体推进“三不腐”的逻辑与支点

【摘要】一体推进不敢腐、不能腐、不想腐是中央审时度势作出的一项重要战略部署。党对反腐败工作的统一领导是一体推进“三不腐”的政治逻辑,惩治、预防和教育之间的互动关系是一体推进“三不腐”的理论逻辑,国内外反腐败的历程与趋势是一体推进“三不腐”的实践逻辑。当前必须避免一体推进不敢腐、不能腐、不想腐实践中的若干误区,将建立健全反腐败机构之间的协调机制、反腐败信息共享机制、系统的廉洁教育体系,作为全面落实一体推进“三不腐”体制机制的战略支点。

【关键词】反腐败  党的领导  廉洁教育   

【中图分类号】D630.9   【文献标识码】A

党的十八大以来,党中央以壮士断腕的勇气和决心保持惩治腐败态势,反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。随着“不敢腐”的震慑效应不断强化,反腐败对“不能腐”的约束作用和“不想腐”的教育功能提出了更高的要求,治本成为反腐败的重点。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调,要“以党的政治建设为统领全面推进党的建设,取得全面从严治党更大战略性成果,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出,要“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”。这是党中央在重要文件中正式对一体推进不敢腐、不能腐、不想腐作出明确要求。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调:“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促进的有机整体,必须统筹联动,增强总体效果。”习近平在中共中央政治局第四十次集体学习时发表重要讲话强调:“要加深对新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的认识,提高一体推进不敢腐、不能腐、不想腐能力和水平,全面打赢反腐败斗争攻坚战、持久战。”在当前反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固的阶段,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的战略决策,为夺取反腐败斗争的彻底胜利指明了方向。

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的内在逻辑

党的十八大以来,我国逐步形成了时间上延展、空间上周全、内容上关联的系统反腐模式,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的反腐战略,是对系统反腐模式的深化和升华,同时,也体现了新时代反腐败的政治逻辑、理论逻辑和现实逻辑。

党对反腐败工作的统一领导是一体推进“三不腐”的政治逻辑。党的十九届六中全会总结了党百年奋斗的十条历史经验,其中第一条就是坚持党的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义各项事业不断创造辉煌的根本保证。毋庸置疑,党的领导也是我国反腐败体制的突出特征,是我国反腐败斗争取得最终胜利的前提条件和重要保障。

一方面,党的领导是包括反腐败斗争在内的各项事业取得成功的重要保证。反腐败斗争只有始终坚持党的领导,才能做到使命引领与问题导向相统一。中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,以高瞻远瞩的战略眼光和针对性极强的有效举措推进全面从严治党。中国共产党不仅为中国反腐败斗争指明了方向、明确了路径,而且还直接推动具体反腐败问题的解决,提升了广大人民群众对反腐败的获得感。另一方面,党的引领与协调是各类反腐败主体协同配合的先决条件。只有在党的领导下,具有反腐败职能的各类反腐败机构才能有效沟通、密切配合、相互支持、协同工作,才能高效推动党的反腐败工作。

只有在党的坚强领导、统一部署、整体布局和全盘统筹下,不敢腐、不能腐、不想腐的战略部署才能稳步向前推进并取得实效。离开了党的领导,不敢腐的震慑就不会形成,不能腐的笼子就不会扎牢,不想腐的自觉就不会增强。因此,中国共产党对反腐败工作的统一领导是一体推进不敢腐、不能腐、不想腐最重要的政治逻辑。

惩治、预防和教育之间的互动关系是一体推进“三不腐”的理论逻辑。从行为科学和制度分析的角度,我们可以更加深刻地认识惩治、预防和教育三者在反腐败中的功能,以及它们之间的互动关系,从而准确理解一体推进“三不腐”的理论逻辑。不敢腐主要瞄准腐败行为,不能腐主要针对腐败机会,不想腐主要在于弱化腐败动机。

第一,从功能上看,“不敢腐”的惩治主要发挥治标功能,“不能腐”的预防和“不想腐”的教育属于治本之策。关于治标与治本,学术界大致有两种不同观点:一种观点认为,针对“不敢腐”的惩治和针对“不想腐”的教育属于治标之策,针对“不能腐”的制度建设属于治本之策;另一种观点则认为只有针对“不敢腐”的惩治是治标之策,其他二者都属于治本之策。笔者倾向于第二种观点。“不能腐”是对客观环境形成的硬约束,理论上只要设计一套严密的制度就可以堵住腐败的漏洞,尤其对某一个组织或某一个项目来说,这样的效果更容易达到。因此,针对“不能腐”的制度建设属于治本之策,学术界对此已达成一致;而“不敢腐”和“不想腐”则是对主观意愿的软抑制,不太容易实现,即便实现了也可能会反弹。但“不敢腐”与“不能腐”二者之间也存在较大的差别:“不敢腐”的状态主要取决于惩治力度等外界因素,而惩治力度变化的幅度通常较大,所以“不敢腐”的状态波动较大;“不想腐”的状态主要取决于对腐败危害的认知程度和防腐制度的健全程度,对腐败危害的认知和防腐制度的状态通常波动较小。也就是说,在稳定性上“不想腐”远远超越了“不敢腐”。因此,针对“不想腐”的措施也应该属于治本之策。

第二,从客体上看,惩治和预防主要针对腐败行为,教育针对腐败动机。教育主要是弱化腐败动机,发挥“不想腐”的功能。事实上,惩治、预防也可以产生“不想腐”的效果,但主要作用于腐败行为,使人“不敢腐”“不能腐”。

第三,从关系上看,惩治、预防和教育之间相互作用、相互影响。惩治腐败可以营造制度建设的有利环境,提高预防腐败制度的执行力。反过来,预防可以通过制度建设控制腐败行为的发生。预防可以降低腐败的发生率,并弱化腐败动机,因此承担了教育的部分功能。教育也可以提高预防的执行力。同样,惩治腐败可以通过增强廉政教育的说服力来提高廉政教育的效果,而廉政教育又可以降低腐败动机,减少腐败行为,从而承担惩治的部分功能。

国内外反腐败的历程与趋势是一体推进“三不腐”的实践逻辑。新中国成立以来,不同时期的反腐败方式和工作重点存在较大的差异。然而,这基本上都是在围绕治标或治本进行选择或组合,党的十八大以前,我们党也曾经提出了标本兼治、源头治腐的目标,但是实现目标的手段并不十分明确,科学性也略显不足。党的十八大以来,面对严峻复杂的反腐败形势,党中央治标先行,通过严厉惩治形成对腐败分子的强烈震慑,为治本赢得了时间,营造了环境。只有产生治标的威慑力,才能提升治本的执行力。

随着全面从严治党的深入推进,不敢腐的震慑力逐步显现,反腐败斗争压倒性态势的形成及压倒性胜利的取得,要求我们必须逐步加大治本的力度,巩固治标的成果,以正本清源。站在新的历史起点上,我们必须准确把握治标与治本的辩证统一关系,多措并举,系统推进反腐败工作,构建科学严密的治理腐败长效机制。如何实现标本兼治,就是一个关键问题。要夺取反腐败斗争的彻底胜利,就必须继续保持惩治腐败的高压态势,同时也要注重扎紧制度笼子,减少腐败机会,还要通过教育弱化权力行使者的腐败动机。更为重要的是,要将惩治、预防和教育融合起来,相互穿插,彼此补充,形成1+1+1>3的合力效应,从而以加速度推动廉政治理现代化。新加坡、中国香港等国家和地区的反腐实践也证明,三位一体、贯通运作的反腐败模式是可行的、有效的,也是全球反腐败的大趋势。

正确认识一体推进不敢腐、不能腐、不想腐

一体推进“三不腐”的生成逻辑,决定了一体推进“三不腐”的理念、原则、方式和方法。如何正确看待一体推进“三不腐”,通过什么策略落实一体推进“三不腐”等问题的答案,都应建立在对一体推进“三不腐”三重逻辑的准确理解和把握基础之上。当前,各界对一体推进“三不腐”的认识或实践,与一体推进“三不腐”的本来面貌仍存在偏差。一体推进“三不腐”应走出以下三个误区。

误区之一:把“三不腐”体制机制看作“一体推进”的对象。“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”,往往被错误地理解为动宾结构的短语,即把“不能腐、不敢腐、不想腐体制机制”作为“一体推进”的对象。有些地方和部门在官方文件中常使用“强化‘三不腐’机制建设”等表达方式。事实上“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”是一个偏正结构,“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”是限定词,“体制机制”是中心词。党的十九届四中全会通过的《决定》提出,“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”。很明显,这里“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”是一个偏正结构的名词短语,是“构建”的客体。只有走出对一体推进“三不腐”体制机制内涵的认识误区,准确把握一体推进“三不腐”的内涵,才能真正理解一体推进“三不腐”体制机制建设的重点和关键,才能在一体推进“三不腐”的道路上找准方向。

误区之二:将“一体推进”视为“同时推进”。部分基层干部存在这样一种误解:“一体推进‘三不腐’”就是“同时推进‘三不腐’”。他们认为,“三不腐”之间本身存在密切的内在关系,所以只要针对不敢腐进行惩治、针对不能腐进行预防、针对不想腐进行教育,就是在一体推进“三不腐”。事实上,一体推进“三不腐”不能简单地理解为同时推进“三不腐”。“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,必须三者同时发力、同向发力、综合发力,把不敢腐的强大震慑效能、不能腐的刚性制度约束、不想腐的思想教育优势融于一体,用‘全周期管理’方式,推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰。”比如,已有研究基本上都将中国香港的反腐败模式理解为惩处、预防和教育“三管齐下”。事实上更准确的表述是:中国香港采取的是“三位一体”的反腐败模式。因为香港廉政公署真正做到了将不敢腐、不能腐、不想腐糅合在一起,成为一个有机统一的整体。香港廉政公署在秘密调查某企业腐败问题的同时,会根据所掌握的情况,及时给该企业提出完善预防腐败制度的建议,同时对相关员工进行针对性的廉洁教育,防止腐败问题继续扩大、对该企业和社会造成更大的损失和影响。香港廉政公署的做法将惩治与教育有机结合起来,而非先惩治、后教育。各级领导干部必须走出“一体推进”就是“同时推进”的认识误区,必须挖掘“三不腐”之间的内在联系,发挥“三不腐”之间相互配合、相互支撑的作用,把“三不腐”看作一个整体,综合运用,协同推进。

误区之三:重视措施加码而轻视制度建设。当前,各地方都非常重视一体推进“三不腐”体制机制建设,但一些地方实际上主要停留在措施和行为层面,制度化的内容较少,存在重措施、轻制度的现象。比如,一些地方加大了查处腐败的力度,但并未在优化查处腐败的体制机制方面提出新思路;一些地方宣称要织密不能腐的笼子,但是并没有构建起科学有效的权力制约与监督制度;还有一些地方增加了廉政教育的频次,但是并未建立起适应新时代党员干部特点的廉政教育模式。而且,这些措施加码或行为创新大多也是不敢腐、不能腐、不想腐三者各自发展,没有协同作战,更缺乏对一体推进“三不腐”体制机制的顶层设计。

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的战略支点

针对当前一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制构建中存在的误区,结合国内外反腐败斗争的基本规律,笔者认为应当将建立健全反腐败机构之间的协调机制、构筑反腐败信息共享机制、构建系统的廉洁教育体系,作为全面落实一体推进“三不腐”体制机制的战略支点。

建立健全反腐败协调机制。我国发挥反腐败功能的主体众多,包括党委、纪检监察机关、公安机关、检察院、法院、信访机构、审计机关等,不同的反腐败机构从不同角度推动着反腐败与廉政建设,但是这些机构之间缺乏有效的衔接和协调。因此,亟待建立各类反腐败机构之间的工作协调机制,以促进不敢腐、不能腐、不想腐目标的协同实现。党的领导地位以及党委的反腐败主体责任,决定了党委应承担起建立协调机制的责任。党委应牵头成立常态化、制度化的反腐败协调小组,承担一体推进“三不腐”的组织协调任务。反腐败协调小组的成员应来自各个反腐败机构,同时明确划分责任,建立信息共享、线索互用和沟通协作等机制,推动纪法衔接、法法衔接、惩防衔接等。

构筑共享共用的反腐大数据平台。当前,信息技术和大数据在国家治理中发挥着越来越重要的作用。2017年12月8日,习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调,“运用大数据提升国家治理现代化水平”。反腐败信息的割据是构建和落实一体推进“三不腐”体制机制的重大障碍,必须构筑以信息共享共用为目标的反腐败大数据平台,让相关反腐败机构可以自由获取其需要但由其他机构拥有的相关信息。只有在信息互联互通的基础上,各类反腐败机构才能顺利沟通、共同协商、相互支持,才能真正将一体推进“三不腐”体制机制落到实处。例如,贵州省贵阳市白云区纪委监委通过大数据平台的信息共享,较好地实现了不敢腐、不能腐、不想腐的目标。在“不敢腐”方面,运用大数据技术比对三万多条加油数据,精准识别“私车公养”的腐败问题;在“不能腐”方面,制定公务用车油卡“备案制”“一卡制”“专人管理制”和“公示制”等四项制度,大大减少了公务用车油卡滥用现象;在“不想腐”方面,在全区通报典型案例,曝光“私车公用、私车公养”等问题,达到教育一片、震慑一方的效果。

构建覆盖全社会的廉洁教育体系。大多数从事反腐败研究的学者认为,廉洁教育属于“软”措施,很难对官员的动机和行为产生影响。廉政领域的学术成果也大多集中于惩治腐败和制度预防腐败方面,廉洁教育方面的研究成果则要少得多。事实上,廉洁文化是对党员干部的软约束,虽然不能立竿见影,但是潜移默化的文化熏陶可以逐步转化为党员干部的内在自觉。当前官本位、规则意识淡薄等不良文化现象依然存在,这与当前的高压反腐态势和廉政治理现代化要求极不协调。因此,有必要加强廉洁文化建设,发挥文化在反腐败过程中自律、教化、育人的功能,引导党员干部从思想源头上消除贪腐之念。

反腐败不仅仅是党和政府的重要使命,也是每一位公民的重要责任。在一体推进“三不腐”目标实现的过程中,必须充分发挥教育全局性、根本性的作用,构建覆盖全社会的、系统的廉洁教育体系。首先,家庭、学校、职场、社会各司其职,密切配合。家庭教育要依靠家风家训,学校教育要强调评价导向,职业教育要重视廉洁考核,社会教育要关注诚信交往。其次,建立终身廉洁教育制度,培育终身学习的文化,在全社会形成倡导和鼓励诚实守信和终身廉洁的氛围。特别地,要建立覆盖幼儿园到高中的未成年人廉洁教育体系,设置一定学时的廉洁教育必修课,将课程学习成绩作为评价学生全面发展的重要依据。最后,系统的廉洁教育应该重点培养公民的规则意识。对规则的敬畏是廉洁诚信的基本前提和重要表现。刚性的规则不但能有效控制腐败,还可以大大降低腐败发生的成本,提升民众的幸福感。各行各业都应严肃地制定和执行规则,以此形成“遵守规则者受益,违反规则者受损”的良好氛围,让规则意识深入人心。

(作者为燕山大学公共管理学院教授、博导,廉政与治理研究中心主任,中国廉政法制研究会理事)

【注:本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“新时代地方推进全面从严治党的实践探索、成效评价与经验总结”(项目编号:22ZDA035)的阶段性成果】

责编/靳佳    美编/杨玲玲

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