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刍议数字化改革背景下公安羁押场所联调联处机制建设

——浙江省余姚市拘留所“拘调融合”模式解析

随着我国经济社会的飞速发展,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在数字化改革背景下,充分发挥公安羁押场所的工作优势,有力化解羁押人员存在的社会矛盾纠纷,是切实助力社会综合治理、促进社会和谐稳定的有效途径,也是公安羁押场所深入贯彻新的《信访工作条例》,服务社会经济发展大局,夯实社会价值基础,贡献公安力量的具体体现。本文从“数字化+社会治理”角度,对浙江省余姚市公安局创新推行的拘留所“拘调融合”模式进行解析,由此对数字化改革背景下公安羁押场所联调联处机制建设和发展进行粗浅的阐述。

 一、推行拘留所“拘调融合”工作的原因

(一)社会稳定的需要。十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时期,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”人民内部矛盾多发、易发,已成为影响社会和谐稳定和经济社会发展的突出问题。从维护社会稳定、构建和谐社会的大局来看,做好在拘人员的矛盾化解、教育感化工作,有利于最大限度减少不和谐因素、增加和谐因素,对于维护社会稳定、构建和谐社会的大局有重大意义。实践证明,拘留所有天时地利人和优势,即有时间上的优势、环境上的优势、教育引导上的优势。

(二)管理安全的需要。拘留所社会矛盾化解对拘留所安全防范具有积极意义。如果被拘人员在拘留所执行期间,矛盾得不到及时化解,往往会担心外面的家庭工作事务,导致焦虑情绪,进而对正常教育管理工作抵触不服从,或者在同拘室内人员中自我孤立,这样大大增加了拘留所管理的安全风险和教育管理难度。如果被拘人员的矛盾不能化解,那么他们的心结也不能打开,教育感化工作也难以深入。 

(三)自身发展的需要。拘留所每成功化解一起矛盾纠纷,可以使部分被拘留人员对自身的违法行为有所认识,让他们知法、懂法、守法,相信法律,凡事依法依规处理,把这部分人转化为法律法规的传播者和执行者,就会给社会消除一份隐患。巩固教育感化工作成效,同时向社会提供一个展示拘留所新形象的窗口,让更多的人通过这个窗口重新认识和了解拘留所工作。

(四)人民群众的需要。如果矛盾纠纷不能在被拘人员的拘留期内化解,被拘人员出所后会继续带着负面情绪回归社会,原来普通矛盾可能会转化为治安、刑事案件,进而导致2个或几个家庭受到伤害,这是社会公众不愿看到的结果。拘留所可以用最小的成本、最短的时间解决矛盾纠纷,大大节约了司法成本,方便了当事人。所以化解一起小矛盾,不仅是帮助一个人,而且温暖一个家庭,赢得一片人心。

    二、余姚市拘留所“拘调融合”模式解析

遵照习近平总书记在浙江考察时提出的“要完善社会矛盾纠纷多元预防调解机制”重要指示精神和浙江省委政法委关于推进平安建设的总体部署,依托“政法一体化平台”,整合公检法司等部门力量,余姚市公安局以拘留所为主阵地,研发“拘调融合”应用进行“心理疏导、矛盾化解、纠纷调解”等工作,实现“一网流转、多跨协同、闭环处置”等数字化运行方式,引领公安羁押场所联调联处机制建设完善,重塑多元联调联处工作流程,及时有效化解涉及被拘留人员的不安定因素和不稳定事件苗头,精准预防“民转刑”案件的发生,有力维护社会治安大局稳定。

(一)建立实体队伍

1.建立专业调解机构。余姚市拘留所主动与余姚市人民法院协商、对接,在拘留所内由法院出资装修2间矛盾化解室,并挂牌成立拘留所矛盾化解室,为拘留所矛盾化解工作提供一个强有力的实体工作平台。同时,法院在拘留所建立远程视频室,进一步打通了与法院的网上信息传递渠道。

2.建立专职调解队伍。拘留所成立由所长为组长、副所长为副组长、3名民警、1名法院法官组成的调解队伍。此外,法院常态化派驻1名调解员进驻拘留所。

3.建立社会监督员队伍。拘留所聘请4名具有法律专业知识的社会志愿监督员,担任法律讲解志愿者、矛盾化解协助者。有些疑难的矛盾纠纷可以通过社会监督员另外角度劝说、疏导,解开被拘人员的心结,从而达到化解矛盾的效果。

(二)研发数字应用

依托数字化改革牵引“拘调融合”,以“整体智治、部门整合、联调联处”为导向,研发上线“拘调融合”应用。根据拘留所等公安羁押场所的矛盾风险防范化解实战需求,强调“法理+感化”“拘押+调解”双向发力,建立“风险预警、公安牵头、线上协同、线下联调”工作闭环。该应用努力推动“V”字模型在该项目中的综合应用,已实现“网上流转、线下联处、一键提请、部门协同、联动化解、事后跟踪、实绩评估”等7项功能,建成6个子场景。目前,“浙里社会矛盾风险防范化解应用”已纳入全省数字化改革重大应用“一本账S1”。省公安厅监管总队按照“公安大脑”建设统筹规划,发文明确余姚市拘留所开展“拘调融合”小切口项目建设试点。

1.实现数据信息“网上跑”。依托“政法一体化平台”,实现“公安监管综合平台”“12348浙江法网”“卫健全民健康信息平台”的三大数据源互联互通,通过文书交接、信息归集、安全交互等传统方式的数字化变革,改变传统的面交文书、转述信息、口头通知、电话联络等陈旧模式,实现人员信息、法律文书、体检报告、调解申请、会见预约的“网上跑”,极大提升部门协同效果和矛盾纠纷化解效率。

2.构建业务流程“全闭环”。在政府治理侧,依托“浙政钉”的流转反馈功能,建立健全拘留对象入所前、在拘期间、出所后等各阶段的情况跟踪和信息共享,形成包括调解提请、工单接收、部门联调、结果反馈、跟踪回访等具体事项的“全流程工作闭环”。

3.实现部门联调“无缝隙”。公安机关(拘留所)已经依托该应用实现与法院、司法局、律师事务所、社会志愿者之间的顺畅协作,常态化开展请求推送、情况会商、联合调解等工作。部门联调的适用范围已扩展至法院执行和解、吸毒人员帮教、婚姻家庭关系和治安纠纷调解、信访矛盾化解、归正人员安置等多项矛盾纠纷化解业务。

4.贴心服务群众“零距离”。拘留所在“浙里办”服务超市(司法公证/人民调解)版块中嵌入公安“‘拘调融合’调解工作室”子栏目,为被拘留人员家属、法院执行当事人开通调解申请、调解员选择、会见预约提供便捷通道,进一步丰富了社会功能和服务载体。

5.建立量化考核“指挥棒”。该应用设置“入所人员全员画像率、数据流转合格率、联调联处成功率、当事人满意度、出所人员重新违法犯罪率”等8个核心指标。根据化解数量、制度文件、任务协同和实际成效情况,形成可认知、可量化、可评估的指标考评体系,并纳入年度平安维稳工作考评范畴,增强各相关部门的责任感、主动性和配合度。

(三)重塑机制流程

1.创设多向合作机制。打破传统式工作方式,改变过去被动的工作模式,化被动为主动,坚持“立足小平台、服务大平安”的工作宗旨,拘留所与法院执行局、司法局等部门建立日常信息互通机制,依托“拘调融合”应用及时传递被执行人员基本信息、涉及案情、标的等信息,有针对性开展说服教育和疏导工作。

2.再造矛调工作流程。对拘留所社会矛盾纠纷排查化解工作,结合“拘调融合”应用进行流程再造。

(1)线索排摸制度:要求收拘、管教民警必须在3天内,通过进拘室管理、与办案单位沟通联系、对被拘留人谈话教育等手段,及时了解被拘留人基本情况,排摸发现矛盾线索并录入“拘调融合”应用。

(2)矛盾化解制度:矛盾线索发现后,管教民警对被拘留人进行谈心谈话,分析研判,制定一人一策的化解方案,并根据实际需要依托“拘调融合”应用开展流转联动。在调处工作中,将执法与普法、教育与引导、管理与关怀有机结合,综合运用耐心倾听、心理疏导、亲情感化、人文关怀等调解方法,建立互信关系,积极消除被拘留人对抗情绪、矛盾心结,促使被拘留人知错、认错、改错,进而调停纠纷。

(3)跟踪回访制度:矛盾成功化解后,通过“拘调融合”应用,在被拘留人出所的7日内进行工作成效评估。对矛盾成功化解的被拘留人员,通过上门、电话、微信、QQ等方式对当事人及知情人进行跟踪回访,听取意见和建议,巩固工作成果,总结经验教训,完善化解方式,真正做到案结事了。  

3.建立对外协作机制。依托“拘调融合”应用运行,围绕涉及社会矛盾纠纷的被拘留人,拘留所积极对接律师事务所、心理咨询机构、妇联、关工委、派出所、乡镇(街道)、村委会(社区)、开发区管委会、被拘留所人所在单位及其家属,充分发挥各方优势,进一步营造客观、中立、公正、高效的矛盾化解工作氛围,提升矛盾化解成功率。

(四)催生改革成效    

自开展数字化“拘调融合”实战模式探索以来,拘留所共参与化解矛盾纠纷482起,配合法院执行案件279起,协助执行标的4300万元,停访息诉18起,让15个濒临破碎的家庭破镜重圆,使13位厌世者重燃生命之火。上报的典型案例已经连续四年被评为浙江省高院、省公安厅联合评选的“司法矛盾化解优秀案例”,中央电视台等国家级媒体多次专题报道该创新经验。自2022年3月被列为省公安厅监管总队的小切口试点项目以来,借势借力数字化改革的东风,将基层实战经验转化为多跨场景的闭环流转系统,使矛盾纠纷化解成功率、个案协同率、事后转化率均达到了100%,体现了数字赋能基层治理的良好效果。

三、依托数字化改革深化公安羁押场所联调联处机制建设的启示

数字化改革是以数字化为形式、信息技术为手段、经济社会转型为目标、涵盖生产力到生产关系的全方位治理变革,其意义在于推动生产关系适应数字化时代的发展规律和特点。新时代公安羁押场所肩负的社会治理职能扎实履行,是“人民至上”理念的坚定贯彻,是有为政府建设的重要职责,是实现社会公平正义的必然要求。加强公安羁押场所社会矛盾纠纷调处终端建设,运用数字化改革推进以公安羁押场所为“主阵地”“部门+社会”协同联动的治理机制革新,实现科技赋能、资源贯通、数据策源、场景拓维,是发展和壮大公安羁押场所社会治理贡献力量的关键手段和最佳途径。

 (一)数字化改革驱动公安羁押场所联调联处机制建设跃升发展。以“拘调融合”为代表的公安羁押场所社会化矛盾治理模式,其权重内容系联调联处机制完善运行,机制畅行长效的关键在于横向联动、纵向到底、合力汇集,这与当前数字化改革的要义高度契合。数字化改革目前已实现横向多跨协同、纵向贯通基层的体系架构,运用其理念、技术和模式,研发运行“拘调融合”应用,是数字化改革联调联处机制的重要手段,是实现“数字治理+社会治理”“1+1>2”的效应,尤其是对联调联处机制运转效率、实战成效、完善升级具有蝶变重塑意义。

(二)数字化改革提升公安羁押场所联调联处机制建设智治水平。“拘调融合”应用是典型的“小切口大场景”数改项目,积累了一定实战经验和研发基础,具有很强的实战意义和良好的社会效应,在数字化改革浪潮下,它能够实现“一地创新、全省共享”的建设目标。其凸显的公安羁押场所联调联处机制革新机理在于:实现目标融合,在机制内,公安、法院、司法、社会有关界别联动力量围绕社会治理目标,在执法司法末端合力化解矛盾、消弭隐患、案结事了;实现数据融合,汇聚被羁押人员羁押前、在押期间、解除后等各阶段的情况信息,建立感知、汇集、筛选、标记、调用、储存等链条,用于机制内模块应用跟踪、信息共享、疏堵除滞,用数据流、信息流、监测流推动治理提能;实现资源融合,机制内各部门人、财、物、法律、行政资源形成共向支撑,确保矛盾纠纷联调联处的功能真正发挥。通过数字化改革牵引联调联处,提升公安羁押场社会矛盾纠纷治理能力和水平,也由此实现向智慧治理变革的目标。

(三)数字化改革打造公安羁押场所联调联处机制建设全效闭环。以数字化改革促进联调联处机制的高效运转,推动公安羁押场所传承发扬“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”枫桥经验,成为顽固矛盾纠纷“二次化解清零”的尖兵和社会矛盾化解的兜底阵地。公安羁押场实施数字化改革的一项重要内容,就是要为社会矛盾联调联处机制运行插上“数字翅膀”,即通过信息化、数据化、智能化、网络化手段,构建矛盾纠纷隐患响应、流转、处置、监测、反馈、完善相关环节的全效闭环,并在每一个环节设置落地保障机制,为发现问题、敏锐决策、科学处置提供强有力的抓手和载体,让原本相对封闭、静态的公安羁押场所具备“敏锐感知风险变化的前沿、精准送达公共服务的终端、共建共治共享的共同体和在各种紧急突发情境中能够快速响应的作战单元”功能,从而更好地消除对立情绪、减少对抗、化解社会矛盾,助力社会治理体系完善提升,促进社会和谐稳定。

(四)数字化改革确保公安羁押场所联调联处机制建设前进方向。探索数字赋能基层治理工作的有效路径,推动社会治理先行示范,是浙江省数字化改革理念之一。数字赋能基层治理,是社会治理体系现代化的重要举措。公安羁押场所联调联处机制建设,是社会治理体系中一个不可或缺的模块,只有依托数字化改革不断迭代升级,才能确保响应党和政府对公安监管工作的新要求、人民群众对公安监管工作的新期待。聚焦公安羁押场所联调联处机制数字化改革方向,要把握系统性落点,即把联调联处机制全面数字化,层级上打通省市县三级数据平台,建立跨层级流程与业务协同的牵引中枢,整体增强机制模块对羁押场所矛盾纠纷隐患的感知、识别、分析、牵引、反馈和调节能力;要把握综合性落点,即依托数字化整合联动调处资源、增强模块互补效应、激发多点靶向合力;要把握源头性落点,即通过数字化改革,对羁押人员、矛盾隐患等对象和化解调处行为信息化、痕迹化、数据化,运用逻辑创设、模型搭载、量化跟踪等开发手段,实现可认知、可量化、可评估、可监测、可追溯的运行闭环,确保联调联处先期触发、关口前移。

(作者:蒋洪杰,系浙江省余姚市公安局数字化改革专班副组长)

[责任编辑:王驰]