作者：城市化与区域创新极发展研究中心 姚树洁 张小倩
改革开放40多年，我国经济社会发展取得了辉煌成就，从一个农业大国演变成为一个欣欣向荣、充满活力的工业化经济体，经济总量位居全球第二，对外贸易总量位居全球第一。但是，快速的经济增长却伴随着碳排放量的不断增加，生态环境压力巨大。“双碳”目标的提出以及习近平总书记强调的“把系统观念贯穿到生态保护和高质量发展全过程”，为我国的节能减排工作提出了新的、更高的要求。系统观念是中国共产党人战胜风险挑战、不断从胜利走向胜利的重要认识论和方法论。用系统观念促进“双碳”工作，关键在于处理好四种关系：发展与减排、整体与局部、长期目标与短期目标、政府与市场。本文简单梳理“双碳”目标的时代背景，分析我国“双碳”工作的政策成效，最后提出如何处理好实现“双碳”目标的四种关系，为决策者提供有益参考。
“双碳”目标的时代背景
作为最大的发展中国家，我国的全球影响力在不断攀升。因此，关于人类绿色低碳转型问题，我国也不能置身事外。我国经济社会发展只有坚持绿色低碳才能适应人与自然和谐发展的客观规律。
同时，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，绿色生态环境是美好生活需要的重要内涵和必然选择。因此，降低碳排放不仅是一种大国责任担当，更是符合人民对美好生活向往的基本需要。这是习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的时代背景。之后，“碳达峰”和“碳中和”简称为我国的“双碳”目标。
2022年1月24日，习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的。我们要提高战略思维能力，把系统观念贯穿“双碳”工作全过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持系统观念，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推动党和国家事业取得了历史性成就、发生历史性变革。经济社会发展是一个系统工程，必须综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素。坚持系统观念，有利于更好把握客观规律，更好兼顾综合平衡，更好推动经济社会协调发展。
“双碳”目标工作现状及政策成效
我国政府在“双碳”工作中推行的政策主要包括调节能源及产业结构、加快技术创新及推广步伐、使用碳交易和绿色金融降低碳排放等一系列政策手段。《2030年前碳达峰行动方案》将能源绿色低碳转型作为重点任务，提出要推进煤炭消费替代和转型升级、大力发展新能源、合理调控油气消费、加快建设新型电力系统等措施。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出到2030年“非化石能源消费比重达到25%左右”；到2060年“非化石能源消费比重达到80%以上”；同时，明确需要“加快构建清洁低碳安全高效能源体系”“严格控制化石能源消费”“不断提高非化石能源消费比重”。
2016年，中国人民银行、财政部等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出了比较完整的绿色金融政策体系。在政府、企业和人民的共同努力下，截至2019年底，碳强度比2015年下降18.2%，已提前完成“十三五”约束性目标任务；碳强度较2005年降低约48.1%，非化石能源占能源消费比重达15.3%，均已提前完成中国向国际社会承诺的2020年目标。在“十二五”和“十三五”规划时期，我国的减碳工作已经取得了显著成效，为“十四五”规划时期进一步推进“双碳”目标工作奠定了良好的基础，也使我国能够站在更高的起点上，更有信心和能力去实现“双碳”的远景目标。
用系统观念进一步推进“双碳”目标工作
习近平总书记强调，“把系统观念贯穿‘双碳’工作全过程，注重处理好4对关系”。
一是发展和减排的关系。保障减排又不减缓经济社会发展步伐的唯一途径是提高能源效率。上世纪90年代以来，我国的能源效率有了显著提升，但与发达国家相比还存在明显差距。提高能源效率的方法包括：（1）发展新能源，优化能源结构；（2）调整产业结构，鼓励低碳产业发展；（3）发展可持续经济，实现绿色经济转型。
二是整体和局部的关系。中国地域辽阔，不同省份之间的资源禀赋、人口规模、经济发展水平之间存在显著差异，因此，我们不能对所有地区采取“一刀切”政策。以清洁能源为例，东部地区可以投入更多资本促进清洁能源相关技术的研发和推广，因为东部地区是我国经济最活跃也是人力资源最聚集的地方。中部地区清洁能源的开发存在资源分散、规模偏小、开发成本偏高的问题，要注重发展现有生物质能和水电等清洁能源，逐渐降低对煤炭等化石燃料的依赖程度。西部地区因为水电资源丰富，多年来大力发展水电资源，效果显著，但是，水电资源也是有限的，西部地区在发展水电的同时，还应该努力发展风能和太阳能，加大光伏发电和风力发电投入力度，充分发挥国土空间（特别是沙漠和戈壁）和风光资源广阔的天然优势。
三是长期目标与短期目标的关系。中国正面临城市化和工业化的特殊时期，在未来很长一段时间里，我们对能源的需求可能都是居高不下的。短期内我国可以通过制定可操作性强的五年规划来增强碳排放效率，有效控制碳排放增量。长期来看，我国需要对标工业发达国家的减排标准，实现绿色低碳经济转型，有计划分阶段实现“双碳”目标。
四是政府和市场的关系。在实现“双碳”目标的过程中，企业和个人行为主要是市场机制所决定的。例如，节能减排技术开发及运用、清洁能源技术研发等，不仅会给企业带来长期利益，还会给社会整体带来巨大的经济生态正外部性。但是，因为新能源技术开发需要巨大投入，企业的短期效率可能远小于新技术研发和运营的成本，而长期利益却非常有利于全社会经济可持续高质量发展。因此，当社会利益大于企业短期利益时，政府需要借助相应的政策鼓励企业进行技术研发和推广，激发市场活力，将有效市场和有为政府结合起来，为“双碳”目标构建一套积极有效的治理体系。与此同时，政府还需要灵活利用价格和宣传手段，鼓励广大民众形成自觉的节能减排和环境保护习惯，包括新能源汽车替代燃油汽车，以公共交通替代私人交通，节约用电、用水和塑料产品等。
