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欧盟乡村治理模式与理念的转型

【摘要】1980年代后半期,欧盟开启了由外生向内生型的乡村治理转型,治理模式自90年代起进行了根本性的调整。欧盟从外生向内生型的乡村治理模式变化可被概述为从“等级制主导的干预”向“合作为主”的变化。自下而上的治理模式是欧盟乡村发展模式转型的核心之一,通过对乡村发展活动中的行动主体、权力结构及决策流程的调整,欧盟与成员国政府在乡村发展中扮演的角色由主导者变为辅助者,原本处于执行层的非政府个人与组织更多承担了政策和行动的决策权。同时,地方政府通过社区进行间接治理,将乡村发展的主导权更多让渡到地方性的群众与组织,极大激励了以农民为主体的乡村发展内生动力的生成。

【关键词】欧盟 乡村治理 乡村振兴 农民

【中图分类号】C912.82

【文献标识码】A

欧盟在乡村发展之初通过技术引进提升农业现代化水平,并通过公共资金支持新技术的研究与推广,以求短期内快速提高农村地区就业率,并显著改善农村地区的技术、通信和基础设施。但长期在外生型的发展模式与城乡二元分立之下,欧盟出现了较为严重的乡村主体的流动与流失,具体表现为村落空心化、产业空心化以及乡村文化空心化。欧盟自80年代开始通过治理结构的改革,增强私营部门的治理参与,将乡村自身的资源与特色作为当地经济活动和生计的基础,是一种由当地社区和群众发起,自下而上的发展。由此实现了乡村发展以基层的内生性需求为主,成功培育了农民的自我发展能力,由基层持续为乡村发展提供内生动力。

欧盟乡村发展模式转型的背景

在欧洲经济共同体(EEC)成立之初,1957年的《罗马条约》建立了一个框架,将农业及其现代化置于农村政策的核心,欧盟的乡村由此开启了现代化的发展模式,即外生型的发展。在外生主导的模式中,农村地区并未有专门的政策支持,乡村的发展主要依附欧盟共同农业政策(CAP)的指导。在这样的政策干预模式下,乡村的主要职能是为不断扩大的城市人口提供所需农业产品。①在这个阶段,农业增长被视为农村增长的主要组成部分,发展以农业生产力的驱动为主导。

在外部力量驱动的发展模式下,欧盟乡村出现的问题主要表现在以下几个方面:一是无法在当地形成独立的发展模式,发展主要依靠外部的补贴与机构或企业的决策。二是外部力量的推动下某一被选定的产业在短时间内获得快速发展,忽视其他领域的产业发展。造成农村地区产业发展的极度不平衡。三是外部干预忽视了农村地区间独特的文化和环境差异,造成传统村庄文明的衰落。四是由外部力量主导的发展政策造成本地的民主赤字,居民对于本地的发展漠不关心或者感到置身事外。

1980年代后半期,随着环境和社会变化的加剧,体现乡村价值的文化功能与社会功能面临危机,对制定农村的发展政策提出了新要求。欧盟的乡村发展战略重点由单一的农业生产建设转向乡村多功能型的发展,重视非农经济在乡村发展中的地位。乡村多功能化的发展理念更加强调环境保护和多样化的农村经济。对乡村的产业体系与产业结构提出了新的要求,需要汇聚多方力量,发挥市场的力量支持乡村多样化的转型。与此同时,伴随着欧盟的扩张,中东欧新成员国在农业状况和乡村发展状况与老成员国存在较大的差异,成员国间乡村政策在战略目标和实施手段上的差距也日益凸显。因此单一区域的发展政策需要匹配地区间的差异性,欧盟层面制定的乡村发展政策需要在此基础上改善区域间的联系和合作。欧盟由此开启了由外生向内生型的乡村治理转型。

欧盟乡村治理模式与理念的转型

欧盟的乡村治理模式自90年代起进行了根本性的调整:通过多层共治的框架下放地方政府的权力,并在横向上扩大了私营部门参与主体;通过引入伙伴关系原则确立了基层参与的主体。农村发展的实践由以支持农业为导向的产业发展转为以地方行动和内生(“从内部产生”)发展倡议上。以地方为导向的发展模式将公共政策的各个部门层面(农业、住房、创造就业机会、交通等)结合起来,为农村地区的发展提供了一种更为平衡的综合性发展办法。

自下而上的治理模式是欧盟乡村发展模式转型的核心之一,通过对乡村发展活动中的行动主体、权力结构及决策流程的调整,欧盟与成员国政府在乡村发展中扮演的角色由主导者变为辅助者,原本处于执行层的非政府个人与组织更多承担了政策和行动的决策权。同时,地方政府通过社区进行间接治理,将乡村发展的主导权更多让渡到地方性的群众与组织,极大激励了以农民为主体的乡村发展内生动力的生成。

一是基于多层级共治的纵向与横向权力让渡。乡村治理过度依赖政府力量、发展以行政力量为主导治理模式造成内生力量受到抑制、乡村功能边缘化、乡村发展同质化等问题。为此,欧盟成员国中央政府权力逐渐向次国家地区的权力下放,并向超国家机构让渡部分主权,由此产生了多层共理的新型政治实践。

在欧盟多层共治的框架下,治理的行为主体不仅包括欧盟、还有各国政府、次国家政府,另外还包括一些非国家行为体:非政府组织和活跃于欧盟成员国内和欧盟跨国行为的市民社会等。多层治理意味着成员国政府出现了向上至超国家机构,向下至区域与地方政府,横向至公民社会三个方向的权力让渡,形成了超国家行为体、成员国以及次国家行为体对欧盟事务和政策的共同参与,使决策更加符合各方利益的决策和政治实践。横向上中央政府的掌控逐渐下放到部门,非政府行为者在各层次相互作用。决策权并非由某一层级上的单一行为体所独揽,而是由多重行为体在不同层次上共同分享。

欧盟的治理层级从上至下依次为:超国家——国家——区域——地方。从职能上来看,共同体政府建立在具有不同主权的成员国基础之上,因此其主要任务是通过一体化政策协调成员国间的合作,平衡各成员国的权力与利益分配;通过共同政策缩小地区间的贫富差距。欧盟的地方政府仅执行立法赋予的功能。地区政府虽然并不直接介入经济活动,但国家和共同体的决策有赖地区和地方政府的实际干预。因此地方政府承担着监督、指导、意见反馈职能。

欧盟的乡村治理模式在多层共治的理念干预下,呈现出以下特点:一是多中心性:在欧盟的各个决策层中不存在等级秩序,每一个行为体相互依存、相互影响,形成了一种互惠、多中心的结构;二是多方协调:欧盟事务的决策方案主要是依靠民主参与的谈判与协商,而非自上而下的行政控制;三是突出地方性:多层级治理将中央与地方主体通过自下而上的方式连接起来,共同形成包括地方经济、政治和社会行动者的社会网络。多层级多中心的协调机制使决策建立在个人和文化价值观的基础上,以此产生的乡村政策与地方利益保持高度的一致。

二是基于伙伴关系的治理参与。自20世纪80年代末以来,联合投标、配套资金、社区参与或其他形式的伙伴关系工作的要求越来越多地被纳入欧盟、政府部门、地方当局和区域发展机构实施的乡村发展方案和倡议中。欧盟委员会在1988年发表的文件《农村社会的未来》(The Future of Rural Society)确立了乡村发展的新原则。文件提出“基于欧盟农村地区的多样性,农村发展政策必须遵循辅助原则。它必须尽可能分散,并基于所有相关层级(地方、区域、国家和欧洲)之间的伙伴关系和合作,乡村治理重点必须放在参与和利用农村社区创造力和凝结各方力量的‘自下而上’方法上。”1996年欧洲农村发展会议(ECRD)的《科克宣言》进一步加强了伙伴关系的作用,将社区参与和“自下而上”发展的治理模式联系起来。欧盟委员会2014年初正式提出的《欧洲伙伴关系行为守则》(以下简称《守则》)规定了成员国及区域实施伙伴关系的框架。

《守则》规定,伙伴关系在充分尊重基层原则和相称性原则的同时,伙伴的选择需具有差异性与代表性:合作伙伴应包括公共当局、经济和社会合作伙伴以及代表民间社会的机构,包括环境合作伙伴、社区组织和志愿组织等。随着伙伴关系的目标和与相关的权力的转移,参与主体的职能也会发生变化,其中权力转移包括纵向和横向转移。纵向转移即决策权从国家转移到区域和/或地方(即在公共行为者之间重新分配权力),而横向转变则是扩大可对政策发生影响的非国家行为者范围,如公司、非政府组织、基层组织、合作社等。②为与民间社会代表协会就与共同农业政策有关的事项,包括农村发展,保持公开和透明的对话,委员会设立了若干民间对话小组(Civil Dialogue Groups)协助制定和执行农村政策,其主要作用是促进公私部门间的经验交流,为政策提供咨询意见,并均衡各方利益。

伙伴关系的建立过程包括讨论、协商与谈判,强调相关参与者之间互相依存的关系,以实现内部的利益权衡。③伙伴关系增强了地方上社区的参与,促进欧盟乡村转向内生性的发展。在伙伴关系的基础上,地方组织与政府机构共同整合物力、人力和资金,并通过协商的方式为社区提供表达自身利益诉求的机会,提高地方性内生发展力量的凝聚性。扩大伙伴关系工作由此成为欧盟“新农村治理”(New rural governance)的一个关键组成部分。④

伙伴关系承认了针对公共和私营部门观点之间的差异及不同类型利益攸关方之间的差异,以协商与妥协为主要原则为立场不同的参与者提供了一个共同参与的机制。伙伴关系体现了欧盟农村地区的治理体制框架的过渡,从地方政府的空间连续、自上而下和等级制度过渡到“强调促进和/或指导组织间关系的自组织”。

欧盟激发乡村治理内生动力的路径探索

欧盟从外生型向内生型的乡村治理模式变化可被概述为从“等级制主导的干预”向“合作为主”的变化。在乡村发展转型的第一阶段,欧盟主要注重农业生产效率和提升,如进行土地改革、和关于排水与灌溉土地改良计划,积极对以农场为主的基础设施进行建设与改造。第二阶段则更关注农村多元化产业的发展,支持旅游业等第三产业在乡村的落地,支持新兴产业在农村的落地,使乡村的功能摆脱单一化,并加强乡村与城镇之间的交通及通讯联系,以此弱化乡村与城市间的界限。

内生型的发展模式下欧盟的乡村发展理念也由农业现代化主导转变为多功能、可持续。乡村多功能化的发展理念强调对环境保护和多样化的农村经济,要求乡村的发展动力由外部为主导转向以当地资源为主。欧盟乡村治理模式因此由“管理”(Administration)向“治理”(Governance)转变。其主要表现是将伙伴关系作为公私部门的合作原则,使公共和私营部门之间和内部的界限逐渐向模糊化发展,并通过多层共治的框架将乡村发展进程中的各项权力逐渐从国家层面转移到私营和其他相关部门以扩大政策的参与主体。⑤欧盟的乡村发展政策的决策逐渐实现了公共部门至私营部门的分散化共同决策。在纳入来自私营部门的合作伙伴的基础上,政府更多通过社区进行间接治理,其角色由主导性的管理者向地方性的群众与组织调整转变,极大激励了乡村内生动力的生成。

第一,唤醒基层参与者的主体意识。首先,欧盟激发内生动力的首要途径在于将乡村发展的框架置于地区范围之内,而非笼统的部门框架内。其次,根据发展对象的需求重新调整经济和其他发展活动的方向,通过对当地自然资源和人力资源的定价和开发,最大限度地保留了当地多方参与者的利益。再次,关注当地人民的需求与实际能力和观点,发展的决策过程强调地方基层参与行动设计,并在发展中重视乡村精神的重建,从价值与道德认同上将多方参与者凝结起来。

LEADER计划是欧盟乡村治理内生转向最具影响力于革命性的尝试。LEADER”源于法语表达“Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale”的缩写,被称之为“乡村经济发展行动联合”。在欧盟共同农业政策(CAP)框架下,采用公开透明的程序,由相关公共管理部门支持和提供必要的技术援助,实现跨区域的联合互助,鼓励农村地区的个人和团体等地方利益相关方参与到发展决策和实施过程中。LEADER政策农村治理的重点是在划定特定“领地范围”的基础上,在该地区内三个部门(公共行政、私营/经济部门和民间社会)的地方行动者采取自愿参与的方式进行网络式协作。LEADER方案的决策参与是合作伙伴之间的横向互动模式,而不仅仅是层级式的指导模式。与传统的农村发展政策的最大不同在于,在LEADER计划中没有“怎样做”的限定,而关注哪些东西“需要做”的落实。在LEADER方案中,发展对象的确定首先是根据某一领地范围内所拥有的某一具有地方性、同质性、认同感的特质,划定一个“领地范围”,成为LEADER的目标区域,以进行相关政策的实践。通过这样的方式将当地的认同感、归属感和共同的需要和期望作为这个区域的发展目标。具备这样的条件的区域称之为“基准区域”。以此为基准,分析当地的优势和劣势、威胁和机遇,以及内在潜力和任何可持续的发展障碍。形成的“基准区域”内应具备足够的资源,社会基础,以及经济来源,还有可促成发展的、有足够凝聚力的人选(区域管理人)。这个区域不需要依照原有的行政边界进行划分,其边界并非固定的,而是随着社会经济变动、农业发展、土地利用等因素而改变的动态过程,区域的形成只需满足“本地性”的特点。将乡村的发展“基准区域”的地方“土地划分策略”,是LEADER的一个基础概念方法。将乡村发展由“部门性”向“区域性”转向是欧盟帮助地方上的私营部门参与者树立公共参与意识、自由的权力意识和独立的人格意识的重要路径选择。

第二,建立以农民为主体的组织载体。在多元的伙伴关系治理模式中,农民处在一种以政府帮扶为辅的“自组织”的状态下。地方行动小组的建立以农民、企业、乡村民间组织为主体,为乡村社会群体提供了合作共知的载体。基层的各个参与者通过良好的多向度合作,在降低政府直接控制乡村的发展导致成本过高和可能存在的管理失败风险的同时,激活了乡村社会的内部活力,从而形成并完善了整个乡村多元的伙伴关系共治机制。从各个层级上,欧盟通过将其战略目标纳入欧洲农村发展政策议程来制定农村政策指导方针。成员国公共政策干预转移的执行者,根据国家具体情况,在国家战略计划中确定农村发展政策的战略目标,并建立管理该政策的体制框架,其治理方式可以选择集中管理各级公共行政部门(区域和/或部门),也可以通过权力下放合法化的地方当局。此外,作为政策的“接受者与执行者”,地方行动小组负责制定本地的发展战略,并在成员国规定的监管框架内实施。在地方一级,公共与私营部门共同参与到地方发展计划的制定中,有利于调动各方利益相关者参与乡村发展的积极性,并制定保留本地发展特色,符合多方利益的发展项目。相较于从上至下的发展方案制定,符合地方特色的发展方案更能增加村民的凝聚力与投身乡村发展的积极性。这一制度将农村地区的发展决策转变为自下而上和综合办法的结果,地方上的多方利益相关方可以通过加入本地发展项目的制定参与到乡村治理中。

第三,促进社会包容性与公民参与度。欧盟的乡村发展参与中引入“伙伴关系”的方法,以此来促进社会的包容性和公民参与度。在LEADER计划中,通过地方行动小组的形式最大程度调动了公共部门和私营部门中的人力资源和金融资源,如企业、私人、志愿者和社会团体等,共同建立利益相关者间的伙伴关系,改善本区域的竞争力。该方案将农村发展的决定权由国家转向其他多方参与者,建立公共部门和私营部门之间的伙伴关系,当地的利益相关者通过合作项目而团结起来,以促进不同合作伙伴之间的互相协调,是在农村地区实施一种新的治理模式的大胆尝试。

多方参与地方行动小组的成立相当于建立了一个利益共同体。相关小组的网络,成为通过伙伴关系的链接平台。在LEADER方案下,政府将决策越来越多地转移到多方利益相关者的平台。与传统的以政府为主导的治理模式相比,地方主导的“新治理”模式是一种单中心向多中心治理的转变。意味着以单一领导为主的治理方式逐渐被以多方协调参与为主的政策手段所替代。(Rhodes 1996)。为农村地区面临的各种问题提供符合本地发展需求和创新的解决方案。此外,新的治理模式还吸纳了乡村中诸如女性和青年农民等少数群体,提高了决策的包容性。

第四,打破乡村的二元结构弱势地位。为消除农村人口减少所带来的消极经济和社会影响,传统的应对措施侧重于依靠获取外部资源以带动乡村的发展。而在LEADER政策的引导下,乡村发展在经济为主导的基础上更多地聚焦于乡村社会建设之上,因此寻求发展的过程中更加突出加强地方特色以及社会文化特征。发展目标趋向了多样化:包括创造就业机会,优化乡村的结构调整、加强乡村的社区服务等。有效减缓了农村人口的外流,并鼓励人们从城市中心迁移到农村地区。此改善措施更多聚焦于内生动力,如改善农村安置、在本地创造服务、基础设施和援助计划,鼓励当地人在当地投资的同时吸引外来者在当地定居。例如,在法国的利木赞地区(Limousin)除了向由城市迁入乡村的居民提供住房和一系列形式的社会援助(托儿所、妇女中心等)之外,还向前城市居民(ex-urban dwellers)提供咨询服务和财务咨询。加强乡村本地的社区建设为乡村空心化提供了新的解决办法:使乡村成为城市的逆向迁移地,从土地结构和社会层面制定新的城市向乡村的移民政策。

表1  欧盟多层共治的层级与职责划分

表1 欧盟多层共治的层级与职责划分

表2  外生与内生乡村发展模式的对比

表2 外生与内生乡村发展模式的对比

图1  地方性行动小组的多方组成

图1 地方性行动小组的多方组成

(作者为武汉大学、华中农业大学教授、博导;武汉大学法国研究中心博士研究生田斯予对本文亦有贡献)

【注:本文系财政部2021年委托“欧美产业政策研究”课题部分成果】

【注释】

①Lowe, P., C. Ray, N. Ward et al. (1998) Participation in rural development: a review of European experience. Centre for Rural Economy, University of Newcastle, Newcastle, England.

②Derkzen P H M. The politics of rural governance: case studies of rural partnerships in the Netherlands and Wales[M]. 2008.

③O'Donnel J, Ferreira J, Hurtado R, et al. Partners for change: Community residents and agencies[J]. J. Soc. & Soc. Welfare, 1998, 25: 133.

④Goodwin M, 1998, “The governance of rural areas: some emerging research issues and agendas”Journal of Rural Studies 14 5 - 12

⑤Stoker G. Public-private partnerships and urban governance[M]//Partnerships in urban governance. Palgrave Macmillan, London, 1998: 34-51.

责编/李一丹 美编/杨玲玲

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