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城乡融合、要素流动与乡村振兴

作者: 熊易寒,系复旦大学国际关系与公共事务学院副院长、教授

2022年2月22日,《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布。文件指出,要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线,扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作,推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。乡村振兴作为国家战略,其重要性是不言而喻的。以往人们主要从全面建设社会主义现代化国家的角度来解读乡村振兴的意义,即旨在缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距,实现基本公共服务均等化。习近平总书记在“七一”重要讲话中指出:“我们坚持和发展中国特色社会主义,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,创造了中国式现代化新道路,创造了人类文明新形态。”“中国式现代化新道路”为我们理解和诠释乡村振兴打开了新视野。

乡村振兴的基本特征:超大规模社会的共同富裕

“中国式现代化新道路”是对中国现代化道路的崭新定义。中国现代化的成功既体现了世界各国现代化的共性,譬如市场化改革、重视教育投入和基础设施建设;也有鲜明的中国特色,譬如渐进式改革、政策试点、注重中长期规划、兼顾效率与公平,其中最为显著的特点是坚持和发展中国特色社会主义。正因为这一现代化道路具有鲜明的中国特色,习近平总书记才称之为“中国式现代化”。

“中国式现代化”的一个重要维度是,在一个超大规模社会实现共同富裕。这无疑是一个世界级难题,绝大多数发达国家仅仅实现了总量和均值意义上的富裕,北欧福利国家也只是实现了中小规模社会的全体富裕。邓小平同志曾指出:“社会主义的特点不是穷,而是富,但这种富是人民共同富裕。”一部分地区、一部分人可以先富起来,带动和帮助其他地区、其他人,进而逐步达到共同富裕。改革开放以来,中国实现了“国富”和“先富”;党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央致力于实现“共富”。习近平总书记指出:“共同富裕本身就是社会主义现代化的一个重要目标。”从精准扶贫到乡村振兴,都在努力缩小地区之间、城乡之间和居民之间的收入差距;前者基本解决了绝对贫困问题,后者正在逐步缓解相对贫困问题。从这个意义上讲,乡村振兴正在完成一个前无古人的伟大创举,即实现一个超大规模社会的共同富裕。中国共产党领导下的中国人民所追求的共同富裕,是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的协调发展。只有实现这一目标,才是对西方资本主义文明的全面超越,才是人类文明新形态。

实现共同富裕是社会主义的本质要求,而要实现共同富裕,乡村振兴是必经之路。中国社会的一个显著特点就在于其巨大的规模:首先,从地域上看,中国幅员辽阔,沿海地区、中西部的自然禀赋差异巨大。从黑龙江黑河到云南腾冲的这条直线被称为胡焕庸线,该线东南半部4成多的国土面积支撑着全国超过94%的人口,而西北半部近6成的土地只承载了不到6%的人口,中西部经济发展水平存在明显差距。其次,从人口上看,中国历来都是世界第一人口大国。改革开放以来中国从收入差距很小的“扁平社会”转向“精细分层社会”。一方面,中国拥有全球最庞大的中等收入群体;另一方面,中国社会90%的人月收入在5000元以下。

在一个规模巨大的社会实现共同富裕,几乎是一个“不可能完成的任务”。需要特别注意的是,中国的城乡差距是历史形成的。在收入层面,城镇居民和农村居民人均可支配收入均不断增长,但差距较大。得益于精准扶贫等“益贫式公共政策”,近10年来我国农村居民收入增速连续快于城镇,城乡居民收入差距有所缩小,但是2017年收入倍差仍高达2.7。在公共服务层面,城乡差距同样巨大。城乡不平衡的最突出表现是基本公共服务不均衡,这种不均衡表现在资源布局、能力提供和服务质量上,涉及教育、医疗、养老、公共文化服务和社会保障制度等各个方面。可以说,公共服务短板已经成为制约乡村发展的主要障碍。

近年来,我们看到一个可喜的变化,就是城乡的收入差距和公共服务差距在迅速缩小。2020年农民人均可支配收入增长速度快于城镇居民,农民人均可支配收入17131元,比上年名义增长6.9%,比城镇居民快3.4个百分点。2020年中央一号文件明确指出,要切实改善农村公共服务。在提高农村教育质量、加强农村基层医疗卫生服务、加强农村社会保障、改善乡村公共文化服务等方面作出了明确要求,并逐步取得实效。

乡村振兴的核心因素:城乡融合与要素流动

当前我国乡村的大部分问题都与城市化的模式有关。症状在村庄,根源在城市。长期以来,我国实行的是“经济吸纳,社会排斥”的半城市化模式。在这种模式下,农民进入城市,从事非农职业,但仍然摆脱不了农民身份,被称为农民工。半城市化实际上是一种行政主导的城市化。在这种模式下,一个人是不是城市需要的人才,不是由市场决定的,而是由政府部门来认定的。符合政府设定的标准的,给予户籍或居住证,可以享受城市的公共服务和社会福利;不符合标准的,则被定义为流动人口,被排斥在公共服务体系之外。这种模式产生了一系列问题,主要包括对农民工的制度性歧视问题、劳动力市场的二元分割、流动儿童的教育问题、留守儿童的问题、老年农民工的养老和医疗问题等。

人口流动是人们在“用脚投票”,是市场选择的结果。政府试图用“拆违”“治理群租”“教育控人”等方式进行人为干预,不仅有违市场规律和社会正义,而且也发挥不了预期的作用。不可否认,在城市化时代,乡村有着不可替代的价值,但要真正解决乡村问题,需要重建城乡关系,需要基于人口自由迁徙的城市化。需要在农村自主发展的条件下,加大政府的转移支付力度和再分配职能,逐步实现公共服务的均等化,使农民在权利和福利层面与市民等值。只有打破地区间和城乡间的市场分割,促使生产要素(特别是劳动力)跨地区自由流动,缩小城乡差距和地区差距,我国的城市化进程才能更加健康,城乡关系才能更加和谐,农民的生活质量才能不断改善。

乡村振兴与新型城镇化都是以人为中心的,而不是以资本为中心的,人的自由全面发展要优先于资本的增殖。具体而言,这里的“人”既包括村民,也包括专业人才。一方面,要促进农业转移人口市民化;另一方面,要鼓励专业人才投身农业农村发展,形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。乡村振兴要优先保障村民的利益,通过土地入股分红、租金、工资等多元化收入使村民富起来,不断缩小城乡收入差距,实现共同富裕;要吸纳乡村振兴所需要的专业人才,通过人力资本的集聚带动农村的产业聚集与产业升级。

上海市远郊的奉贤区青村镇吴房村是全市首批九个乡村振兴示范村之一。吴房村意识到,要想实现乡村振兴必须要有人才,不仅包括返乡创业的本村人才,也包括全国各地有志于在乡村创新创业的人才。吴房村有一个将近30人的运营团队,平均年龄不超过30岁,其中不乏知名院校毕业或留学回国的专业人才。吴房村紧紧抓住青年创业的需求,营造有利于创业的环境:帮助年轻人降低创业的成本,给予年轻人施展拳脚的空间,为青年产业社区“公园空间”做好公共设施配套。截至2020年5月,吴房村通过统筹运营、整体管理,已注册企业55家,引进“新村民”117人,园区内企业工作人员平均年龄27岁。人才向乡村回流和聚集,技术下乡也就水到渠成了。而青年人才带来的新的发展理念、市场信息、经营思路和先进技术,对于农村和农业的发展都至关重要。

资本下乡是乡村振兴的重要推动力。城乡融合发展就是要打破人为设置的城乡边界,健全城乡融合发展体制机制。长期以来,资本都是向城市特别是大城市聚集。资本不足成为制约乡村经济社会发展的短板。2018年8月,上海市的大型国资运营平台综合体国盛集团在吴房村开展试点,深入探索国有资本参与乡村振兴的新模式,组建以长三角乡村振兴为主题的股权投资基金,引领和带动长三角城乡区域经济一体化发展。由国盛集团旗下的盛石资本、浙江思画公司等社会资本,以及镇属集体资金,注册2000万元共同成立上海思尔腾科技服务有限公司,负责吴房村一期园区的日常招商、运营工作。思尔腾在吴房村先行先试土地流转、业态导入及日常运营工作。通过平台公司的搭建,使乡村的资源和资本合作,形成资产,获得资金,并立足青村全镇,统筹城乡一体化建设,走出了一条“基金+运营”双举措并行助力乡村振兴发展的道路。

土地的资源化、资本化是乡村振兴的加速器。土地是乡村的核心资源,乡村振兴需要深化农村土地制度改革,使土地制度适应新发展格局下城乡融合发展的需求。农村土地制度与户籍制度实际上是联动的,因此应让农村的土地资源化、资本化,助力农村进城务工人员定居城市。2018年末,我国常住人口城镇化率为59.58%,户籍人口城镇化率为43.37%,二者的差距高达16个百分点,这似乎表明“经济吸纳、社会排斥”的“半城市化”模式仍在延续。但是,笔者在中西部地区的进一步观察则发现,“半城市化”正在转变为“职住分离”的城市化模式,这种模式的核心特征是“就业都市化”与“住房城镇化”。在早期的“半城市化”模式下,农民工在城市务工,用农村的宅基地建房;而在“职住分离”的城市化模式下,农民工在大城市务工,在小城镇置业。前者是在城乡二元空间中完成劳动力的再生产,后者是在城镇二元空间中完成劳动力的再生产。从大城市的户籍制度来看,两种模式下的农民工似乎并无区别;但从生活方式和生活质量的角度来看,后一种模式下的农民工福利得到了一定的改善,他们通过在小城镇置业使自己的家庭能够获得更好的教育、医疗资源。

乡村振兴的重要抓手:县城正在成为中国城市化的一个重要引擎

从笔者的调研来看,县城以相对低的房价、相对好的基础设施和公共服务体系,吸引了大量的农民工置业。但县域经济的规模又无法为这些农民工提供充分的就业机会,因此无法实现“就地城市化”,农民工的流向仍以大城市为主。“职住分离”的城市化给县城带来了房地产市场的繁荣,同时也带来了巨大的公共服务压力。以中部地区H县为例,近年来县城的义务教育阶段学生急剧膨胀,而乡村学校的生源急剧萎缩,县城的学生数多达34000人,其中最大规模的学校人数多达5400人;其他24个乡镇的中小学生加起来不过71000人,多数学校的学生总数在50人到300人之间。一方面是教育资源的需求日益旺盛;另一方面是优质生源和师资向省会和地级市集聚,H县城优质教育资源逐步流失。“看病难,看病贵”的问题同样突出,随着交通便利化,县级医院的声誉处于下降趋势,同时医疗保险覆盖面不广,保障水平较低。

由于大城市落户仍有一定门槛,高昂的房价和生活成本也会制约农民工在大城市的定居意愿,“职住分离”的城市化或许会持续较长一段时间。县城是农民工进城置业的主要目的地,但县城恰恰也是我国城市公共服务体系中较为薄弱的环节。因此,在促进城乡融合发展的进程中,中西部地区要以县城为突破口,东部发达地区则要以镇为突破口,让县城、镇的公共服务体系更好地辐射农村;同时,应充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,深化农村宅基地制度改革试点,深入推进建设用地改革,完善城乡建设用地增减挂钩政策,为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

以上海奉贤区为例,全区近31万亩耕地产值约40亿元,占全区总产值仅不到2%,农业经营性收入仅占农民收入的11%;集体建设用地亩均税收仅1.7万元;宅基地出租、空置或仅居住60岁以上老人的,占总比例的75%,村庄的空心化、老龄化、人口倒挂现象突出。为了盘活乡村资源,奉贤区开始进行“三块地”改革。针对宅基地空置问题,奉贤主要通过宅基地流转、置换、归并、腾挪等方式,把农村碎片化资源整合起来,探索发展“一庭院一总部”。为了增加招商吸引力,南桥镇六墩村以租赁形式将宅基地使用权流转到村后,由第三方市场化平台改造运营维护,同时对周边绿化、河道进行景观升级。通过宅基地流转,农民也可获得承包地和宅院出租收益,村集体可留存区镇两级税收,预计户均宅基地流转租金每年可达9万元左右,增加村级可支配收入18万元。

针对集体建设用地亩均产出低效问题,奉贤区试验以“一公园一总部”“一庄园一总部”的农艺公园模式化解。该模式通过回购农村集体建设用地,按照“田成块、林成网、水成系、宅成景”的要求完善生态系统,进一步吸引企业总部入驻,通过导入优势产业实现升级,提高土地效益、壮大村级集体资产。针对农用地闲置或低效利用问题,奉贤区着重探索农村土地股份合作制改革,以创新和激活土地承包经营权流转机制为手段,推进土地承包管理的法制化、制度化和规范化,促进农民增收。一是村级入股外租和自营模式,以农民土地承包经营权入股,由村经济合作社牵头并以村为单位组建村级土地股份合作社,或统一对外租赁或发包,取得的收益按农户土地入股份额进行分配;二是由村级土地股份合作社将土地承包经营权作价折股后参与村级农民专业合作社经营,实行保底分红、二次分配。

乡村振兴的多方联动:顶层设计、地方创新与农民主体性

乡村振兴是一个系统工程,需要顶层设计与地方创新相结合。从顶层设计看,首先要促进城乡之间的要素流动,逐步实现人口、技术、资本、信息等要素的双向无障碍流动,从而改变长期以来的城乡二元格局,变城乡“剪刀差”模式为城乡融合发展模式;其次要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。通过市场机制,引导生产要素流向乡村和农业,创造更多的就业机会,切实提高农民的收入;通过再分配机制,进一步完善税收制度,合理调节收入分配格局,增加公共服务支出比重,逐步将户籍与社会保障脱钩,实现城乡公共服务均等化,尤其是加大农村地区的人力资本投资;通过公益机制,鼓励企业和个人进行慈善捐赠,缩小各阶层的收入差距。

从地方创新看,乡村振兴需要因地制宜,充分发挥地方政府和农民的积极性。规模和异质性决定了我国的乡村振兴不可能有一个统一模式,需要处理好“一”和“多”的关系,所谓“一”就是党的集中统一领导和顶层设计;所谓“多”就是充分尊重农民的首创精神和村庄发展模式的多样性。譬如,上海市奉贤区在农民“离房不失房、离地不失地”“建设用地只减不增、基本农田只增不减”的前提下,引进国有资本和社会资本,盘活闲置农户宅基地、低效集体建设用地和承包地,将闲散农村资产资源股权化、证券化。又如,云南勐腊县贫困瑶族村河边村的“瑶族妈妈客房”项目,把房屋改造成保留瑶族文化特色的杆栏式民居,同时在每户民居内建设一间嵌入式客房,用来接待游客;充分利用河边村的气候、雨林和瑶族文化资源,把河边村打造成集小型会议、休闲、康养和自然教育为特色的新业态产业。

[责任编辑:王驰]