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《湿地保护法》:湿地保护和修复的法治保障

核心提示: 我国是世界上湿地资源种类最丰富的国家之一,湿地保护一直是我国生态文明建设的重要内容。2022年,首部专门保护湿地的法律《中华人民共和国湿地保护法》将施行,这意味着我国湿地保护法治化新征程的开启。对此,应多措并举推动《湿地保护法》落地,为我国湿地保护取得新成就、生态文明建设迈向新高度提供坚强法治保障。

【摘要】我国是世界上湿地资源种类最丰富的国家之一,湿地保护一直是我国生态文明建设的重要内容。2022年,首部专门保护湿地的法律《中华人民共和国湿地保护法》将施行,这意味着我国湿地保护法治化新征程的开启。对此,应多措并举推动《湿地保护法》落地,为我国湿地保护取得新成就、生态文明建设迈向新高度提供坚强法治保障。

【关键词】生态文明建设 湿地保护 法治保障 【中图分类号】D9 【文献标识码】A

湿地是重要生态系统之一,具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性等重要生态功能,对维护我国生态、粮食和水资源安全具有重大作用。《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称“《湿地保护法》”)坚持人与自然生命共同体理念,从维护湿地生态系统整体性出发,对湿地资源管理、保护与利用、修复、监督检查等作出明确规定。“十四五”规划纲要提出,“全面加强天然林和湿地保护,湿地保护率提高到55%”。为此,坚持以习近平生态文明思想为指引,多措并举推动《湿地保护法》高效实施,切实加强湿地保护和修复,关乎新的历史发展阶段生态文明建设目标的实现。

《湿地保护法》为我国湿地保护修复提供了法律遵循,对于推进新时代生态文明建设意义重大

十三届全国人大常委会第三十二次会议审议通过的《湿地保护法》,将于2022年6月1日施行。该法的颁布施行,将对推动我国湿地保护与修复、推进新时代生态文明建设发挥积极作用。

《湿地保护法》是贯彻落实习近平生态文明思想和回应人民立法期待的重要举措。该法将习近平总书记关于湿地保护的重要指示批示和党中央决策部署,通过法定程序转化为国家意志,以法律形式推进对湿地的保护修复和科学管理,为我国湿地保护修复提供了法律遵循,进一步丰富和完善了我国生态环境保护法律体系。该法回应了人民群众对湿地保护修复的立法关切,坚持以人民为中心,坚持“生态惠民、生态利民、生态为民”,通过制度规范保护湿地,实现人民群众对享有良好生态环境的美好愿望,让优美的湿地生态环境成为普惠的民生福祉。

《湿地保护法》是强化湿地保护和修复法治保障的迫切需要。此前,我国湿地保护规定一度分散在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等多部法律中,导致相关法律规范碎片化、不统一、执行难等问题突出。如今,《湿地保护法》从生态系统的整体性和系统性出发,建立起完整的湿地保护法律制度体系,强化了各主管部门之间的分工合作,为全社会加强湿地保护和修复提供了坚实的法治基石。党的十八大以来,随着保护力度的不断加强,我国湿地生态状况持续向好,但伴随经济社会和城市化飞速发展,湿地面积萎缩、环境污染、过度利用、生态功能退化等问题依然严峻,湿地保护和修复任务仍十分艰巨。《湿地保护法》解决了以往法律法规对湿地用途管制和生态修复规定较少的问题,为湿地保护攻坚克难提供了强有力的法治支持。

《湿地保护法》是我国履行国际环境条约义务的内在要求。根据“条约必须信守”这项国际法根本原则,国家应当履行自身承担的条约义务,并以此为目的在国内采取必要的立法和执法措施。我国于1992年加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(以下简称“《湿地公约》”),于同年签署并在次年批准了《生物多样性公约》,保护湿地既是我国根据前者承担的直接义务,又是落实后者有关生物多样性“就地保护”安排的必然要求。《湿地保护法》对“湿地”概念的界定和对湿地保护要素的刻画,均充分借鉴了这两项国际公约的规定,为它们在国内的实施提供了便利。不仅如此,该法明确将保护生物多样性确定为立法目的之一,将生物多样性设定为编制湿地保护规划、启动湿地动态监测以及实施其他湿地保护活动的重点指标,使湿地保护与生物多样性保护互为表里、紧密结合。这反映出我国运用法治思维和法治方式履行国际环境条约义务,生动体现了国内环境法治与国际环境法治的良性互动。

《湿地保护法》是我国深度参与全球环境治理的必要措施。《湿地公约》作为一个多边环境保护公约,体现出湿地保护和修复问题与气候变化、生物多样性保护等全球性环境问题一样,是国际社会面临的共同挑战,任何一国都无法置身事外。我国积极引领全球环境治理,彰显负责任的大国形象,在2021年成功主办《生物多样性公约》第十五次缔约方大会,并将于2022年承办《湿地公约》第十四届缔约方大会。《湿地保护法》作为我国湿地保护经验成果在国家成文法层面的集大成者,囊括了湿地保护宏观与微观维度的战略部署和制度构建,妥善实施该法,将有助于与世界分享湿地保护的中国经验,助推我国深度参与全球环境治理,与国际社会共谋全球生态文明建设之路。

《湿地保护法》针对湿地管理、修复、动态监测等具体问题,构建了一套内在统一、衔接紧密的湿地保护法律制度体系

湿地资源调查评价制度——《湿地保护法》确定了全国湿地资源调查评价的实施主体和内容,要求国务院自然资源主管部门会同国务院林业草原等有关部门承担调查评价的法定义务,调查评价应全方位融合湿地类型、分布、面积、生物多样性、保护与利用情况等多方面的生态要素和环境现状,同时义务主体还应为调查目的建立统一的信息发布和共享机制。

湿地面积总量管控制度——《湿地保护法》凸显中央政府对确定全国以及省级湿地面积总量管控目标的统筹和掌控。经过多年不懈努力,我国湿地总面积已超过8亿亩。湿地面积总量管控制度将有助于巩固我国湿地保护修复成果,守住8亿亩湿地保护红线。

湿地分级管理制度——吸收借鉴“建立湿地分级体系”的要求。十八届中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过的《湿地保护修复制度方案》指出,“建立湿地分级体系。根据生态区位、生态系统功能和生物多样性,将全国湿地划分为国家重要湿地(含国际重要湿地)、地方重要湿地和一般湿地,列入不同级别湿地名录,定期更新”。

湿地动态监测制度——《湿地保护法》借鉴了《湿地保护修复制度方案》和自然资源部印发的《自然资源调查监测体系构建总体方案》中有关湿地资源监测预警的构想,要求国家林业草原主管部门对其管辖的湿地实施动态监测,有助于在第一时间有效应对突发湿地环境灾害事故。

湿地修复制度——《湿地保护法》规定了湿地修复主体、标准和方式。将县级以上人民政府和导致湿地破坏的违法行为人确定为湿地修复主体,体现“谁破坏谁修复”的环境法理。授权国务院林业草原、标准化主管部门等协同制定湿地生态修复国家标准,确立“自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合”的方式,强调应当为重要湿地的修复编制修复方案,按方案完成修复后应由相关部门组织验收和公开修复情况。

湿地法律责任制度——《湿地保护法》明确了监管部门及工作人员未依法履职和违法主体直接破坏湿地的法律责任。严查县级以上人民政府有关部门发现的破坏湿地违法行为或者接到对违法行为的举报而不依法查处等失职行为;设定“修复+罚款”的复合责任方式,要求违法主体采取措施修复遭破坏的湿地,并按照违法行为轻重处以相应数额的行政罚款。

多措并举推动《湿地保护法》落地

第一,坚持和加强党的全面领导,发挥党政机关湿地保护带头作用。湿地保护立法是贯彻落实习近平总书记有关湿地保护重要指示批示和党中央决策部署的重要举措,在《湿地保护法》落地实施环节必须牢牢坚持和不断加强党的领导。应将该法的实施纳入生态文明建设重要内容,进行一体谋划,大力强化领导责任。加强党政机关湿地保护执法能力建设,通过集中培训和干部进修,利用系统授课、专题讲座等综合方式,促进各职能部门学法懂法,与时俱进提升湿地保护执法能力和水平。党政机关依据该法积极履行湿地保护、修复等法定职责,树立依法保护湿地的模范典型,发挥引领示范作用。严格依照《中国共产党党内监督条例》,加强党内监督和外部监督相结合,执纪执法监督主体既要各司其职、分工协作,又要配套联动、相得益彰,确保各职能部门妥善履行该法赋予的职责,杜绝执法不严、执法不力问题。

第二,立足湿地保护制度,筑牢湿地生态环境风险防范屏障。《湿地保护法》创制了以湿地资源调查评价制度、湿地分级管理制度以及湿地动态监测制度等为支撑的全过程、多层级湿地生态环境风险防范体系,行政主管部门应结合自身职权范围,从整体和局部两个实施层面,充分运用这一体系,强化湿地环境风险的常态化防控。在整体上,各级主管部门应基于湿地分级管理布局,逐步在湿地综合评价、制定湿地保护规划以及湿地生态监测环节,实现对辖区内湿地的风险防范。在局部上,应重视以个案为基础的风险防范,在办理国土空间规划、海域使用、养殖、防洪等相关行政许可时,应加强对有关湿地利用活动的必要性、合理性以及保护措施等内容的审查,做到“图之于未萌,虑之于未有”。

第三,广泛动员社会力量,推动公众参与实施。习近平总书记指出:“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业,要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。”实施《湿地保护法》,带动全社会保护湿地,既需要促进公民守法,还要发挥公众的守法执法监督作用。各级人民政府需加强湿地保护宣传力度,尽早将《湿地保护法》纳入地方普法计划;利用湿地公园、湿地博物馆等形式多样的文化传播平台,开展湿地保护宣传教育;鼓励基层群众自治组织、社会公益团体开拓湿地保护社会实践平台,推广湿地保护志愿服务,为更多志愿者投身湿地保护事业创造条件;鼓励具备相关技术经验和专业资质的个人参与专家咨询机制的运作,为编制湿地保护规划提供专业技术支持。各级林业草原等主管部门应按照法定程序,制定公开、透明的监督规则,合理引导公众依法举报或控告破坏湿地的行为,同时规范部门内部的处理流程,督促执法人员对举报及时调查核实并作出反馈;严格依照《湿地保护法》《中华人民共和国政府信息公开条例》要求,做好湿地保护的政府信息公开,接受社会对湿地保护工作的监督,为公众提供评议渠道,充分发挥公众的监督作用。

第四,严格湿地保护问责追责,努力实现环境正义。国家机关须妥善履行法律赋予的问责追责职能,以《湿地保护法》确定的责任主体为对象,依法严厉查处违法利用湿地的行为,努力在每一起案件中实现环境正义。对于监管部门及工作人员未依法履职的情况,问责追责的要点在于揭开机构和权力屏障,使相关责任人无处遁形。针对违法主体直接破坏湿地的行为,林业草原等主管部门应在加强分工配合的基础上,依照法定程序,及时锁定追责对象,深入开展调查取证,同时注重保障相对人的救济权利,力求追责结果合法公正;落实“修复+惩罚”责任标准,保障追责严格严密;曝光典型案例,发挥震慑警示作用,在全社会弘扬环境正义之风。司法机关应把守好司法救济这道最后防线。人民检察院积极履行法律监督职能,针对破坏湿地生态环境的行为等,及时依据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定启动环境公益诉讼。人民法院依法做好湿地保护相关司法工作,公正审判湿地保护环境公益诉讼案件,用司法捍卫《湿地保护法》的强制力。

(作者为珠海市横琴创新发展研究院法制研究所助理研究员)

【参考文献】

①习近平:《推动我国生态文明建设迈上新台阶》,《求是》,2019年第3期。

责编/贾娜 美编/杨玲玲

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