作者：全国政协委员，天津市教育科学研究院副院长、教授 李剑萍
习近平总书记高度重视城市治理工作。2015年12月，中央城市工作会议召开。2020年3月，习近平总书记指出要着力完善城市治理体系，探索超大城市现代化治理新路子；2020年10月，在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中又强调，要“完善城市化战略”，“更好推进以人为核心的城镇化”。党的十九届五中全会关于“十四五”规划和2035年远景目标的《建议》中提出，“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”；“建设高质量教育体系”。
立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，要求我国教育体系必须进一步优化，促进以教育的高质量发展为驱动城市发展提供更多高素质技术技能人才支撑。
今年两会，全国政协委员，天津市教育科学研究院副院长、教授李剑萍提案建议：加强政策、科技、规划引领，加快建设大城市高质量教育体系。
目前，国家统计局发布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》显示，全国超大、特大城市数量已达到21个。大城市城区常住人口超过2.5亿人，在校（园）学生约1亿人。“十四五”时期大城市构建高质量教育体系，带动教育体系自身提质升级，带动大城市高质量发展，带动乡村教育振兴和区域教育协调发展，意义重大。
一是建议加强政策引领，将“增强大城市高质量教育体系的带动作用”纳入“十四五”教育规划，带动教育公平迈出更大步伐。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要从国家层面谋划大城市教育体系的战略意义，完善相关政策法规。近年来，一些“大城市病”、包括大城市“教育病”凸显的同时，各大城市又展开“抢人”大战，今后除了个别超大城市，其他大城市都将放开户口限制，大城市的人口聚集效应更加明显。大城市人口多、结构复杂、流动大而快，人民群众的教育诉求高且多，权利权益意识强，教育需求也更加个性化多样化。大城市、尤其特大超大城市既是教育资源富集、教育水平发达之区，又是教育矛盾最多、教育治理难度最大的地方。按照行政区划，4个直辖市之外的其他大城市都隶属各省，基础教育和大多高等教育、职业教育的管理权责也在地方。大城市之“大”，不仅是人口规模和产业规模大，更指城市能级大、影响大，大城市教育体系具有强大的溢出效应和辐射带动作用，其地位、意义和影响是区域性乃至全国性的。目前，我国还缺乏关于大城市教育的专门性政策法规。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要坚持以人为核心，带动城市融合发展和人的全体发展，高度警惕加剧“城市内二元结构”，避免城市中不同经济地位人群社区的规模性分化。我国的社会主义现代化，是坚持以人民为中心、共同富裕的现代化，“城市是人民的城市，人民城市为人民”。大城市教育水平整体提高的同时，城乡之间以及不同城区、社区、人群、学校之间，也出现差别增大甚至分化的可能，这种分化主要不是表现在校舍等硬件条件方面，更多是生源、师资和文化的差别与隔阂。学校和教育布局既是被规划被选择的结果，又是加剧加速这种格局的原因。人群分层、居住分区、学校分类，人群人居与学区学校双向互动，就可能进一步强化人以群分、人以区分、人以校分。教育对于促进城市中不同人群、不同文化的融合具有基础性作用，对于促进城市的包容性开放性具有先导性意义，大城市高质量教育体系应坚持全域高质量发展，带动城乡义务教育一体化发展，带动城市的社会社区融合发展。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要加快推进教育服务事项“跨省通办”，逐步清理外来人口、流动人口就学就业的歧视性政策和各种“玻璃门”，带动农村转移人口和其他常住人口落户城镇。随着人口跨区域流动加剧、农民迁户进城意愿降低，人、户分离现象更加普遍。由于“户籍”观念根深蒂固，户籍又与公共服务权益相联系，户籍人口往往认为外来人口分了蛋糕、动了奶酪。大城市由于条件所限，难以做到户籍人口与外来人口教育服务均等化，在义务教育就学、中考高考等方面采取了一系列限制，而外来人口中年轻人口多、学龄人口多，特别是近年大城市新进人口中，对于教育公平、质量和多样化的要求非常强烈，教育平权呼声高涨。同时，政府为了“抢人”希望目标人口多多益善，教育部门等因为学位供给压力希望人口有序流入。教育发展与人口变动是在矛盾中螺旋式上升的，人口变动对于教育提出新要求，推动教育更高质量发展。除了个别超大城市，其他城市应制定中长期目标和近期目标，列出正面清单和负面清单，经过社会风险评估，逐步实现户籍人口和外来人口教育平权，这既是社会主义现代化进程中保障人口依法、有序、自由流动的要求，也是更好解决进城务工人员子女就学问题，畅通全国性内循环的现实需要。因为，外来人口无法公平、畅通地入学升学，就不可能真正落户城镇。
二是建议加强科技引领，秉持“包容+审慎”的理念，依法依规促进“互联网+教育”健康发展，带动教育创新和优质教育资源广泛覆盖。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要构建健康有序的在线教育市场体系，带动校内校外、线上线下教育深度融合发展。新冠疫情发生以后，线上教学保障了近3亿师生居家学习，这是一次前所未有的超大规模、超大范围、超长时间在线教育大试验。同时，也表现出一些普遍问题：“三通两平台”建设主要是以学校为中心、为在校教学服务的，难以满足泛在学习的需要；课程资源建设缺乏系统性，难以满足全学段全学科全知识点的教学需求；教学模式创新不足，未能较好解决以学习者为中心、以学为中心和个性化、定制化、自主学习的难题；在线教育的法规和监管空白较多，难以全方位保障师生健康、数据安全和教育教学可持续发展；在线教育是一把“双刃剑”，在促进教育均衡发展的同时，也可能导致教育的数字鸿沟进一步扩大。防控期间的居家在线学习，也再次证明了学校地位不容削弱、教师作用不容忽视，学生盼望回到学校，家长、培训机构、线上资源都代替不了教师，学校和班集体具有不可替代的育人价值，发展“互联网+教育”、建设“人工智能+5G+教师队伍”，要立足于为学校和教师队伍赋能创新、提质增效。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要加快制定“互联网+教育”发展指导意见，处理好政府与市场的关系，稳定行业预期，增强行业信心，扩大“互联网+教育”应用场景，依法依规促进“互联网+教育”健康发展。5G、人工智能、虚拟现实、物联网等新技术，已经成为影响教育、学校和人类学习形态的最重要最敏感变量，不仅引发学习方式和内容的革命，进而将带动教育机构的组织形态、管理方式、组织文化等方面发生结构性变革。要超前谋划科技发展对教育形态的结构性影响，研判互联网技术与资本相结合对于教育影响的新态势，加强相关政策法规建设，依法依规促进“互联网+教育”健康发展，带动教育创新和创新人才培养，带动优质教育资源突破时空限制实现广泛覆盖。
三是建议加强规划引领，多规联编联动，坚持教育优先发展战略，带动优化教育空间布局，带动教育全域优质均衡发展。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要在新发展理念、新发展格局中坚持教育优先发展战略。教育愈益成为城市发展的重要引擎和核心竞争力，这为教育优先发展战略提供了广阔视野，注入了时代内涵。主要的全球城市宜居指数排行中，教育必居其中。教育是国家和个人对未来、对创新的战略投资，高质量教育体系日益成为现代化大城市的必备要素，成为带动城市转型升级、创新驱动发展、扩大对外开放的强劲动力。一些大城市面临产业和城市转型升级时，为了填补腾笼换鸟之后所留下的产业和城市空白，选择之一就是大力发展教育尤其是高等教育，引进高水平高校和研究院所。优质而大体量的高等教育，不仅可以拉动投资、扩大消费、聚集年轻优质人口，更是人才聚集、高新产业孵化和对外交流合作的平台，还是思想的集市、创新的源泉。现代教育对于城市建设、产业升级、社会发展的带动作用更加明显，城教融合、科教结合、产教融合、校企合作成为现代教育的重要特征。高等教育不应产业化，却能“化”产业，是科技成果转化和小微科技企业、“瞪羚企业”的孵化器，未来高校的某些学科专业、科研院所、小微科技企业的界限可能变得模糊，这些机构既是人才培养之地，又是科研场所，还是创新创业型公司。上述丰富实践，为教育成本高企、教育投入约束常态化时代，大城市教育发展如何获得新支持新动力提供了行动支持，提出了理论命题，也对城市规划、教育规划提出了新要求。
增强大城市高质量教育体系的带动作用，要加强规划引领，城市总体规划、产业规划和教育规划等多规联编联动，优化城乡教育空间布局，并纳入党委政府科学履行教育职责的重要内容。城市与教育是命运共同体，城市规划与教育规划息息相关。城市因教育发展而富有活力，教育因城市兴旺而发展。近年来，我国区域发展分化，大城市发展分化、城市重新洗牌，人口跨区域流动加剧，这对城市规划和教育规划提出了更新更高愿景。同时，城市修规工作普遍提速，国土空间布局、城市总体规划、产业规划的重大调整对于教育布局、学校发展影响重大。一些城市在新区新城规划建设中，为了吸引人口、完善配套，往往采取建设高校新校区、中小学分校模式，教育先行演变为“学校先搬”，既有成功的经验，也有失败的案例；有的城区社区教育规划不合理、配套不到位，难以安排项目扩大教育资源；有的老城区空心化、老龄化严重，城市修复困难，传统名校衰落；有的大学城长年孤立郊区，功能单一，缺乏住宅、产业、商业等配套；有的大学科技园搬迁后远离城区，无法形成校区、园区、社区、产业区的融合发展，社区无法为科技园提供支撑服务，科技园无法带动周边产业、形成环大学经济圈、增加就业岗位。规划失误是极其严重的失误。教育规划既要与城市总体规划、产业规划等衔接配套，又可以发挥积极的带动作用，防止“大城市主义”和城区盲目“摊大饼”，配套新区新城，引领城市修复，完善城市功能，促进城乡义务教育一体化发展和教育全域优质均衡发展。
