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强化平台经济治理 基础规则制度建设

近期国家发展改革委等九部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》,明确坚持发展和规范并重,着眼补齐平台经济治理与监管短板,矫正发展中的市场失灵问题,构建了平台经济规范发展的治理框架,将为平台经济持续健康发展提供有效保障。

实现平台经济治理与发展的有机平衡,充分释放平台经济的创新力、凝聚力和辐射力,需要进一步明确责任边界。基于关系的多重性、发展的全过程,理顺平台与监管者之间、平台企业之间、平台与平台内经营者之间、平台与用户之间等多重关系,促进平台圈层内治理和圈层外治理有效协同,构建规则完善、竞争有序、权益保障的治理格局。

一是平台企业之间更加有序的竞合关系。竞争是市场有效性的根本保证,加强平台经济有效治理,首要是保障有序的竞争关系。与传统市场相比,平台企业可以通过数据和算法优势,突破传统竞争结构,对相关市场产生锁定效应遏制竞争。为此,要通过强化反垄断等基础性规则,构建兼容开放的生态圈,有序推进生态开放,激发平台企业发展活力。

二是平台与平台内经营者更加平等的共生关系。提升平台内经营的合规公平是平台经济持续发展的保障。平台企业与平台内经营者是合作关系,经营者具有多栖性,对平台企业提供的服务具有可选的权利。然而实践中,部分平台企业依托自身数据算法权威以及依托服务合同形成的免责体系,对平台内经营者施行不公平待遇。不公平的合作关系长期存在,会持续挤压中小从业企业的发展空间,对小微从业者形成不利影响。要构筑平台规则生成的共同机制,强化多主体利益表达,推动平台规则和关键算法的透明化、可监视成为平台经济治理的必备要件。

三是平台与用户之间更加良性的消费保护关系。完善消费保护、维护数据安全是平台经济治理的红线。消费者带来的“流量”是平台发展的关键资源,在平台服务模式中,消费者通过让渡自己的数据,获得了平台服务的便利。然而,部分平台对数据的超范围采集、算法的无节制使用,对消费者的数据安全、个人隐私形成威胁,通过算法实行的“大数据杀熟”等对消费者形成了福利损失,不利于市场环境的优化。

四是平台与监管者更加优化的协同治理关系。平台的双重身份使其与外部监管者不仅是简单的监管与被监管关系,在一定程度上也是监管协作关系,尤其针对平台经济多主体、多场景、技术性较强的特点,外部监管往往需要依托平台配合开展。在外部监管规则不完善的情况下,监管者也可能存在过度监管、超范围监管等情况。因此,构建有法可依的平台监管规则,增强监管主体的协同性,提升监管效能尤为重要。

面对新形势,促进平台经济规范持续健康发展,要适应平台经济发展规律,围绕理顺上述四重关系,进一步夯实基础性制度建设,强化重点领域监管效能,构建全方位监管制度体系。

完善基础性规则制度,保障平台有序竞争。

基础性规则构成了平台经济监管的基本框架,是推动平台经济规范健康有序发展的重要支撑。其一,要强化法规之间的衔接,如增强反垄断法、数据安全法、电商法等有关平台经济规制的有效衔接。其二,提高法规与细则之间的衔接性,完善数据安全法、个人信息保护法有关平台责任的配套规则,明确平台企业数据处理规则和数据共享边界,制定新型基础设施互联互通标准等。其三,增强外部规则和内部规则的衔接,通过约束性条款强化各类平台规则制定和变更的公开透明,同时有序推动平台内规则以标准、规范等形式有序上升外化为行业准则。

分类分级落实平台责任,维护市场公平秩序。

随着平台经济监管体系的持续完善,平台责任的界定也在逐步清晰。可以借鉴国外平台经济监管经验,在平台企业分类分级的基础上,进一步明确超大平台的“数字守门人”责任,避免其利用在网络中所处的瓶颈位置,对需要进入网络的用户进行有偏向性挑选。通过约束性条款避免平台对自身产品或服务进行自我优待,保证与竞争性平台之间的互操作。引导建立平台企业与平台内经营者平等协商机制,给予优质小微商户一定的流量扶持,完善新就业形态劳动者与平台之间的劳动关系认定标准,降低平台经济参与者经营成本,提升劳动者权益保障。

强化数据和算法监管,提升消费者权益保障。

一方面,要完善数据和算法监管的规则,细化平台数据分类分级,建立算法问责机制,在不影响商业秘密基础上对算法的目的、范围、用途的政策进行公开披露,展开算法自评和公众监督,完善对平台经济相关数据使用、算法规则的监管机制。另一方面,要提升数字化监管手段,强化科技手段在发现、甄别、处置消费者个人信息泄露、数据安全、算法歧视等方面的能力,通过提升监测预警、线上执法、信息公示等监管能力,完善非接触式监管机制。

优化监管框架,形成协同监管力量。

在强化依法对平台经济领域竞争监管的同时,还应坚持科学审慎监管与开放合作监管并举的原则,避免多头多轮监管导致的寒蝉效应,鼓励和引导平台企业增强创新发展能力。一方面,优化监管机构之间的分工协作,强化行业和市场监管力量形成合力,运用数字化手段形成触发式监管框架,强化白名单等手段进行信用监管,通过市场和行政手段结合构筑长效协同监管机制。另一方面,优化平台内部圈层包含平台企业、消费者以及商家等主体的协作治理,充分发挥商家的监督作用,为商家提供有效的申诉渠道,畅通消费者投诉举报机制,完善消费者公益诉讼制度,切实做到有效市场与有为政府协同发力。

(作者单位:北京市社会科学院管理研究所)

[责任编辑:潘旺旺]