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城镇老旧小区改造面临的困境及破解

作者:四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任 范逢春

受耕地保护政策、资源环境约束、生态文明建设等多重因素影响,我国城市发展总体上进入了存量更新阶段。2020年10月,党的十九届五中全会明确要求,要“实施城市更新行动”,“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。2021年3月,“十四五”规划纲要提出,要“加快推进城市更新,改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”。城镇老旧小区改造作为城市更新的典型类型,顺应了人们对美好生活的追求,是改善人居环境、提升城市品质的重要举措。

城市更新中老旧小区改造的重要意义

城市是推动高质量发展的主战场,是贯彻新发展理念的重要载体,是构建新发展格局的重要支点。老旧小区改造是城市发展到一定阶段提出的新命题,其实现质量如何、效果如何,将直接影响经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方方面面。搞好城市更新中的老旧小区改造工作,对于全面推进社会主义现代化建设具有重要意义。

第一,老旧小区改造是推动高质量发展的必然举措。过去40多年间,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,常住人口城镇化率大幅度提升,提高了40多个百分点,年均提高1个百分点左右。根据全国第七次人口普查数据,截至2020年10月底,我国常住人口城镇化率达到63.89%,完成了由农业人口占主体向城镇人口占主体的历史性转变。在此背景下,我国的城镇化发展必然需要由高速度向高质量发展转变。2015年12月,习近平总书记在中央城市工作会议上明确提出,要“坚持集约发展”,要“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”,要“有序推进老旧住宅小区综合整治”。2020年7月,国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,明确提出要“大力改造提升城镇老旧小区,让人民群众生活更方便、更舒心、更美好”。在新发展阶段,推动老旧小区改造,将进一步完善城市功能和服务,适应改革发展新要求,顺应城市工作新形势,是推动城市高质量发展的必然举措。

第二,老旧小区改造是回应群众新期待的民生工程。人们居住在城市,是为了生活得更好。进入新发展阶段,人民群众对日益增长的美好生活需要不断加强。老旧小区建成年代普遍较早,存在基础设施较差、失养失修失管、市政配套设施不齐、社区服务设施不全等问题,在功能性和安全性上存在不足,在宜居性和生长性上具有短板,居民改造意愿强烈。实施城市更新行动,推动老旧小区改造,紧扣了群众“急难愁盼”事项短板,使社区更加健康安全,城市功能更加完备,城市品质更加绿色宜居,可以增强群众的获得感、幸福感、安全感。老旧小区改造,满足了人们基本生活的现代化需求,回应了人民群众新期待,是贯彻“以人民为中心”发展思想的实际行动。

第三,老旧小区改造是构建新发展格局的重要抓手。老旧小区改造,一头系着民生,一头连着发展。城镇老旧小区改造,需要大量资金投入,有利于增加有效投资;需要大量人力资源投入,可以促进就业;对相关行业拉动作用越来越明显,可以促进经济增长。2020年4月,中央政治局会议强调“要积极扩大有效投资,实施老旧小区改造”;2020年中央经济工作会议,在“坚持扩大内需这个战略基点”任务中提到要“要实施城市更新行动,推进城镇老旧小区改造”。城市更新中老旧小区改造除了民生定位,更被赋予服务双循环新发展格局的功能。加快推进城镇老旧小区改造,是扩大内需、建立内循环的重要举措。

城市更新中老旧小区改造的主要困境

老旧小区改造既是群众愿望特别强烈的民生工程,也是对城市各方面影响巨大的发展工程,同时还是社会各界普遍关注的基层治理工程。近些年,随着城市更新的推进,从中央到地方两个层面的积极性都充分体现,涉及老旧小区改造的法律法规陆续发布,老旧小区改造的多元主体参与局面逐渐形成,改造模式也在不断创新,取得了巨大成绩,总体上得到了社会各界的认可。但是,老旧小区改造工作具有利益主体多、需求较分散、工作难度大的特点,面临着理念创新、法律保障、利益协调等方面的挑战。从现实调查来看,当前老旧小区改造工作主要存在资金筹措、主角虚位、执行偏差三大困境。

第一,“资金筹措”困境。相关统计数据显示,全国2000年底以前建成的老旧小区大概是21.9万个,涉及的居民近3900万户。“十四五”期间,我国将基本完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造工作。据估算,仅仅针对2000年底前建成老旧小区改造所需资金量就达到6万亿元,总投资额巨大。目前,各地老旧小区改造资金基本都是按照“中央和省级补助、市区配套、单位支持、居民自愿”的原则来进行解决。从国家层面来看,对全国整体老旧小区改造进行总体规划,安排财政专项资金给予补贴;从地方层面来看,通过统筹一般公共预算收入、土地出让收益、住房公积金增值收益和专项债券等多种方式筹措资金。由于受全球经济动荡、新冠肺炎疫情、减税降费、房地产市场降温等多重因素的综合影响,目前各级政府都面临很大的财政压力,完全依靠政府的财政投入,无法满足老旧小区改造的资金需求。老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高,社会资本参与的积极性普遍不强。从整体上来看,充分激发市场活力、吸引各类社会资本参与老旧小区改造的探索不足,多元化的资金筹措机制尚不成熟,各地老旧小区改造普遍存在“资金筹措”困境。

第二,“主角虚位”困境。老旧小区更新改造工作是一项覆盖面广、涉及面大、受关注度高的庞大工程,涉及各个部门、多个主体,必须贯彻整体性思维,构建多元参与格局,汇聚各方力量。很大程度上,多元参与是高质量推进老旧小区改造的基础与保障。习近平总书记说:“人民城市人民建,人民城市为人民。”老旧小区改造的出发点与落脚点都是社区居民的“美好生活”。只有社区居民真正参与到老旧小区改造中,才能形成“共建、共治、共享”,才能降低改造成本、平衡利益诉求、达到改造目的。从实践来看,老旧小区改造政府“说了算”的局面已被打破,各地都在推动专家、投资者、社区等多元主体参与。但是,由于参与渠道不畅通、激励机制不到位、参与能力不够强等原因,社区居民参与程度较浅,导致了“主角虚位”困境。

第三,“执行偏差”困境。一座城市的更新改造过程,反映了城市的执政理念和为民情怀。老旧小区改造工作必须兼具高度、精度与温度。目前地方政府在老旧小区改造工作中,还存在较多的执行偏差,导致改造效果偏离政策目标。这种“执行偏差”主要有三个方面的表现。其一,重“面子”不重“里子”。一些城市在老旧小区改造中,只是简单维修楼顶、粉刷墙壁、刷黑道路,追求“面子”上的焕然一新,却忽略了雨污分流、飞线入地、燃气管道入户等“里子”工程。其二,要“现代”不要“历史”。“城镇老旧小区改造要兼顾完善功能和传承历史”。在城市更新中,对于最具特色的历史建筑与文物古迹都能进行保护和修缮,但是对于大量建造的普通建筑却认为是“包袱”,不能认识到这些普通建筑才是城市的本底,也是一个城市最有“故事”的地方,动辄“一键重启”,热衷“大拆大建”,导致“微更新”变成了“伪更新”。其三,重“建设”轻视“治理”。城市承载着居民的生活,一座城市是不是适合居民生存与发展,“三分靠建、七分靠治”。目前各地老旧小区改造中,对于技术层面的建设问题考虑得比较多,但是对于小区的全周期管理、全方位治理等问题思考得不够多,没有完全实现“改造一片,提升一片”的改造目标。

城市更新中老旧小区改造困境的应对之道

老旧小区改造工作是一个价值导向调整优先于技术革新的过程,只有深刻把握这一规律, 老旧小区改造工作才能坚持正确的方向,才能取得积极的效果。老旧小区改造,要“改”出幸福感,“造”出满意度,必须贯彻以人民为中心的发展理念,始终坚持系统观念,坚持问题导向,加强系统集成。

第一,发挥“政府+市场”的作用,破解老旧小区改造的“资金难题”。在老旧小区改造过程中,必须发挥“政府+市场”的作用,采取政府主导、市场运作、多元化投资方式,建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制,破解“资金难题”。拓宽老旧小区改造资金的融资渠道,构建合理的投融资管理平台,吸纳政府补贴资金、银行贷款、单位投资、专项维修资金、社会资本投资、居民出资等各类资金投入。制定政府责任清单,明确财政资金重点支持建筑结构加固、公共空间环境整治、小区道路改造等基本改造;制定合理的投资回报机制,推动电力、通讯、自来水、燃气、供暖等企业参与改造;探索合理参与方式,吸引社会资本参与养老、托幼、便利店、快递等社区公共服务。

第二,发挥“社区+居民”的作用,实现老旧小区改造的“共同缔造”。党的十九届五中全会提出,要“完善共建共治共享的社会治理制度”,要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,这为老旧小区改造工作指明了方向。在各级政府“纵向到底”、各个部门“横向到边”的基础上,特别要注意发挥社区与居民的作用。社区作为一线基层组织,要充分发挥其动员群众、民主协商、搬迁安置、后期管理等作用;居民是城市的直接使用者,要充分调动小区居民参与改造的主动性与积极性,让居民成为参与者与监督者,充分做到方案共定、过程共管、效果共评。

第三,发挥“政策+机制”的作用,刻画老旧小区改造的“未来场景”。在《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》出台以后,老旧小区改造制度框架逐步完整。但是老旧小区改造的政策体系与工作机制仍然存在需要完善的地方。我国目前所有的建筑标准和规范都是针对新建建筑的,应用到老旧小区改造中就会出现不适应,要针对老旧小区改造出台专门性的标准规范;要简化老旧小区改造的行政流程,因地制宜出台老旧小区改造的内容清单,确保社区基础设施与公共服务同步建设;制定老旧小区改造的配套政策,包括土地规划政策、环境治理体系、财政投入政策、金融支持政策等。按照“留改拆”并举、以保留保护为主的原则,制定老旧小区的分类改造机制;坚持民生优先、民主协商的原则,完善小区改造中的多元利益协调机制;坚持政府推动、市场运作的原则,探索小区治理多元化模式,建立适宜的小区长效管理机制。

[责任编辑:宋畅]