【摘要】加快推进数字中国和智能治理建设是当前我国国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。然而，智能治理本身包含着开放和隐私、控制和自由、科学和权利、技术和人文、便捷和安全、效率和幸福等天然矛盾，不加有效规范、制约和引导的智能治理不仅可能损害公民的隐私、自由等基本权利，而且可能导致国家、社会和民族等更高层面的问题。因此，要尽可能地避免、控制甚至消除智能治理可能出现的弊端，更好地发挥智能治理的优势及积极作用，就要求我们推进法治型、人文型、民主型、安全环保健康型、人民型、标准型和国际引领型智能治理建设，简言之即“文明型智能治理”建设，从而推动和引领国内外智能治理更快、更好发展。
【关键词】智能治理 国家治理 社会治理 文明治理 数字治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.1718.008
杨立华，北京大学政府管理学院公共政策系主任、长聘教授、博导，公共治理研究所学术委员会副主任，国家治理研究院研究员，国际公共管理研究会副会长。研究方向为公共管理学基础理论、国家治理与应急管理、公共政策理论与分析方法、公共／制度经济学和制度设计。主要著作有《专家学者参与型治理：荒漠化及其他集体行动困境问题解决的新模型》《Knowledge-driven Governance: The Role of Experts and Scholars in Combating Desertification and Other Dilemmas of Collective Action》《完美全面产品管理：社会结构和管理的产品分析》等。
导言
随着现代信息技术飞速发展，人类进入前所未有的数字时代、大数据时代，甚至智能时代。习近平总书记指出，当前，以互联网、大数据、人工智能等为代表的现代信息技术日新月异，新一轮科技革命和产业变革蓬勃推进，智能产业快速发展，对经济发展、社会进步、全球治理等方面产生重大而深远的影响。[1]新技术革命为人类开辟了物质世界、精神世界之外的第三世界，即数字世界，并使三个世界互联互通。相应地，人类社会需要在治理上不断以信息化、数字化、智能化适应和满足时代要求，加快数字治理、数据治理和智能治理等的建设。本文主要集中讨论智能治理，即利用信息技术等实现治理的自动化、能动化以及相对的自我学习和改进。智能治理作为一种新型治理方式确实为人类带来了诸多益处，不仅提高了治理的便捷性、高效性和可行性，也使许多过去很难或无法做到的事情通过数字建模等方式在现在得以实现。然而，任何事物都具有正反两面性，智能治理在带来诸多益处的同时，也必然可能带来弊端，而这恰是我们在享受智能治理益处时必须诚实面对、并着力解决的问题。尤其是，只有更好地避免、控制这些弊端或者相对减轻其负面影响，我们才能更好地享受智能治理的益处。否则，如果放任这些弊端发展，则可能导致在采用、进行智能治理时弊大于利，甚至出现智能治理的“异化”[2]，这样反而背离了人类追求智能治理的初衷。这是我们必须高度重视的问题。
智能治理在本质上是一种以科学技术为驱动或导向的治理，本文将从技术导向的智能治理所内含的几对天然矛盾、推进智能治理过程中需审慎对待的几个重要问题以及如何通过建设文明型智能治理来解决这些问题等方面依次进行论述。
技术导向的智能治理内含的几对天然矛盾
以科学技术为驱动或导向的智能治理天然包含科技这把“双刃剑”所带来的益处和弊端。因此，我们在积极追求并推广智能治理的时候，应该同时甚至提前对可能的弊端及负面影响有所察觉，并尽力预防、规避或降低，以便更好、更持续地享受智能治理带来的诸多好处。智能治理内含天然矛盾，而智能治理的益处和弊端正源于其天然矛盾并与之相伴相生，对智能治理的不断完善尤其是对本文所提出的文明型智能治理而言，最重要的矛盾包括以下六对。
开放和隐私的矛盾。智能治理的前提是信息化、数字化，只有信息化和数字化才能为智能治理的智能提供最基本的信息条件。但是，信息化和数字化也带来了管理客体尤其是个人相关信息的开放化、透明化，这种开放化、透明化如不加管制引导而任其无限发展，势必会影响甚至侵犯个人隐私或相关权利。例如，基于大数据或其他智能化方式的各种数据信息的收集和共享，确实为治理的智能化提供了诸多新便利和新可能，但是，这些被收集的信息一旦被非法使用，就极易侵犯公民个人隐私权等基本人身权。如何有效处理这一问题，是当下我国智能治理所面临的一项重大挑战。
控制和自由的矛盾。从现代科学的角度来讲，智能治理作为一种技术治理，其更好地发挥作用的前提事实上依赖于其对各种治理环境以及治理主体、客体、工具和方式等的控制程度，并且其可实现的可控制程度越高，智能化治理的水平也就越高。然而，智能治理所要求的这种可控制性也可能被使用或掌控智能治理的主体（包括人）用来实现其对治理对象（包括人）的控制，而显然这种控制可能会损害治理对象（包括人）的相关权利和自由。例如，现在名目繁多的智能化追踪，通过对人的行为的有效监控，增强了智能化治理的可能性和有效性，然而一旦使用不当，也可能会侵犯被监控人的隐私，限制或影响被监控人的合理、合法行动，甚至可能会被不法机构或个人利用，进行违法犯罪活动。
科学和权利的矛盾。智能治理作为一种以科学技术为驱动和导向的治理，其科学性往往被人们所倚重，并被上升为人们所认可和追求的现代价值，从而导致过于强调其工具理性而忽视其价值理性。事实上，智能治理在带来治理的科学性以及因治理的科学性而衍生的诸多好处的同时，也往往可能会因其科学性而侵犯人的某些基本权利。例如，在2019年发生的南京建邺区环卫工人“手环事件”，就曾引起争议和讨论。在这一事件中，智能手环不仅可以显示时间、通话和定位，还可以在环卫工人工作期间原地停留20分钟时自动发出“加油”的语音，提示环卫工人继续工作。这不仅是管理人性化和人文化的问题，还涉嫌侵犯他人隐私权所包括的多项基本权利，触犯科学性的底线。
技术和人文的矛盾。这种矛盾首先源于人的需求的多样性。虽然智能治理因其技术性可以给人类生活带来诸如便利、快捷、更多可能等好处，但是技术性带来的好处也可能是以牺牲人的生活的人文性和精神性为代价的。也就是说，智能治理可以随着技术进步不断完善而使我们的生活更加便捷，但是也可能因为技术性而使我们失去以往生活中某些传统的人文性和精神性幸福。
便捷和安全的矛盾。作为一种治理方式，智能治理确实可以为人类带来诸多便捷，但由于智能治理在本质上是一种技术治理，必须依靠技术产品或手段来实现，而技术产品或手段则隐含着因产品质量、产品技术等不足或不适而给个人、社会甚至人类整体安全带来负面影响的可能（包括对人身健康、环境等多方面的负面影响）。例如，各种人工智能产品或手段可能因材料问题、性能问题或功能问题等对相关人士造成人身伤害；人工智能产品或手段可能落入不法分子之手，被利用并威胁、危害他人、社会甚至人类整体的安全。在人工智能所涉安全问题上，著名物理学家斯蒂芬·霍金曾明确警告，“人工智能的全面发展可能导致人类的灭绝”[3]。因此，对人工智能的治理，也是智能治理的应有之义，应予以加倍重视。
效率和幸福的矛盾。技术导向的智能治理固然可以大大提高治理效率，而效率也可以被看作是现代社会相对于传统社会的一个基本特征。一方面，高效率极大地改进了人类社会，改善了人类生活，避免了因低效而产生的诸多困难和痛苦，提高了人类的幸福感；但另一方面，效率对人类幸福感的提升并不总是线性和正向的，在很多情况下，效率可能使人类丧失从前“低效”生活的某些幸福，也可能成为绑架人类不断无目的前进的帮凶。例如，现在社会生活的快节奏无疑是技术效率的结果，而智能治理将进一步提高这一效率。然而，过于高效率的生活不仅可能使人感觉压力巨大，也可能在很多方面降低生活的幸福感。
推进智能治理过程中需审慎对待的几个重要问题
从上述智能治理所包含的天然矛盾可以看出，智能治理在为人类社会带来便利、效率等益处的同时，也有可能出现弊端，这些弊端主要是对个人、群体而言。如果在智能治理的运用和推进过程中对其内含的天然矛盾不加以足够重视、协调和引导，则可能出现超越个人或小群体的更大范围、更高层面的消极后果。
审慎对待西方社会对技术专权的刻板印象与偏见。正因为没有严格或合理限制规范的技术治理可能带来诸多弊端，因此从整体上看，国际话语和学术体系对技术在国家和社会治理中的应用一般保持比较高的敏感性和警惕性，持质疑态度者的一大顾虑就是新技术治理可能带来相对集权或专权的结果。智能治理比一般技术治理更为先进、作用影响更大，持质疑态度者对其也就抱有更大的敏感和警惕。因此，如果我们在全面推进智能治理前，不能很好地消除这些疑虑，就可能会使很多人，尤其是西方社会的很多人对我国智能治理产生误解，从而盲目、偏颇地认为智能治理必然会以侵犯人的隐私、自由等为代价，以致加深对我国国家治理的刻板印象与偏见，影响我国的国际形象。这一点在最近西方媒体对我国抗疫努力的故意抹黑、诋毁中表现得特别突出。
审慎对待智能治理的天然矛盾，更好地促进我国智能企业业务的国内外推广。由于智能治理所包含的天然矛盾以及没有严格或合理限制和规范所可能出现的弊端，国际上不乏对智能治理相关技术与产品的抗拒，加之以美国为首的西方国家对中国高科技的政治打压，极大地影响了我国智能企业技术、产品与相关业务的国际推广，制约了智能治理相关企业全球发展战略的实现。这一点，从美国和欧洲一些国家最近几年对我国华为、大疆等高科技企业无所不用其极的打压和限制中可见一斑。
审慎对待将智能治理固有矛盾与政治体制相关联的倾向。改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，归结起来就是：开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度，发展了中国特色社会主义文化。中国特色社会主义政治制度是我国在各方面取得伟大成就、国际地位不断提升的基本政治保证和制度保障。然而，由于我国制度与西方制度具有本质差异，加之西方固有的偏见，导致西方社会对我国制度的认同具有难度，进而可能影响我国国际战略，影响开创全球开放合作新局面。在我国独特的政治体制下，智能治理可以为推进国家治理体系和治理能力现代化提供“精兵利器”，但是，恰恰因为智能治理的高效性，也可能使很多本来就对我国政治体制存有偏见以及易受影响的人，将智能治理的一些固有矛盾想当然地看作是我国政治体制的固有弊端，并胡乱猜测、乱加指责。这不但会影响我国的国家形象，而且会影响我国在双边、地区、全球层面开展广泛合作。
审慎对待西方社会将智能治理上升为“文明冲突”的倾向。美国政治学家萨缪尔·亨廷顿曾经提出著名的文明冲突论，强调不同文明之间在根本上的不可调和的冲突性。[4]这种极端性论断当然有待商榷，与中华文明历来所强调和主张的“和而不同”的价值观也截然不同。我们还是要坚持如费孝通先生所提出的不同文明之间应“各美其美、美人之美、美美与共、天下大同”[5]的包容性主张。只有在各种文明相互间的交流互鉴中，才能真正实现习近平总书记所强调的“让世界文明百花园群芳竞艳”[6]。智能治理在推进我国国家治理体系和治理能力现代化的同时，也将成为中华文明的一部分。鉴于智能治理的上述天然矛盾和可能带来的问题，如果我们不能积极、有效地预防或处理，就可能使其他文明，尤其是西方文明，在评价中华文明时，拿对智能治理的批评、批判做文章，把其天然矛盾偷梁换柱、无限上升为对中华文明的批评、批判，进而影响中华文明的国际形象及其国际吸引力、影响力和竞争力。
文明型智能治理建设的基本路径
鉴于智能治理本身包含天然矛盾，且若无有效的规范引导可能带来弊端，及更大的消极后果，因此，我们在积极推动智能治理的同时，甚至之前，就应该真正意识到这些问题，并通过多种路径或措施确保可以有效控制乃至解决其天然矛盾，以避免出现更大的消极影响；与此同时，我们也要通过积极构建文明型智能治理占据国际智能治理制高点，以更好地推动智能治理的应用和发展，并使智能治理更好地为我国国家治理体系和治理能力现代化服务，为中华民族伟大复兴中国梦的早日实现服务。所谓“文明型智能治理”，在本质上就是要让智能治理变得更加符合人类的需要和需求，更加符合人类的整体和长远利益，更加具有人文性和文明性，其主要构成集中体现在以下六个方面。
加强智能治理相关法治建设，构建法治型智能治理。智能治理所内含的天然矛盾需要国家乃至全球建立完备、严密的法律法规体系来有效引导控制，规约其使用和推广。只有这样才能真正保证在发挥智能治理优势和益处的同时，更好地保护公民的隐私、自由等权利，更好地提高智能治理的人文性，更好地保证智能治理的安全、健康发展和其对人们生活幸福感的有效促进。所有这些，在整体上都要求我们必须积极加强智能治理的法治建设，真正建立现代化的法治型智能治理。习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上的讲话中也明确指出：“科技是发展的利器，也可能成为风险的源头。要前瞻研判科技发展带来的规则冲突、社会风险、伦理挑战，完善相关法律法规、伦理审查规则及监管框架。”[7]
加强智能治理的人文引领，构建人文型智能治理。本质上是技术治理的智能治理的一个突出特征就是缺乏人文性。为避免智能治理的这一弊端，必须加强智能治理的人文功能，提高人文关怀和人文引领，通过人文治理引领智能治理，真正建立起人文型智能治理。只有真正建立了人文型智能治理，才能在更好地发挥智能治理的科学治理和技术治理的优势和特长的同时，减少其对人文的忽视和损害，避免导致治理的偏颇、走样和失灵。北京市海淀区城市大脑建设过程中，其“海淀城市大脑智能运营指挥中心”的设计思路就是“简洁、环保、人文、智慧”，可见人文在智能治理中的重要性已经开始得到重视。但是，怎样才能使认识真正落地，真正实现具有丰富内涵和形式的人文型智能治理，才是更为关键的问题。习近平总书记提出：“要深度参与全球科技治理，贡献中国智慧，塑造科技向善的文化理念，让科技更好增进人类福祉，让中国科技为推动构建人类命运共同体作出更大贡献！”[8]
加强智能治理的民主参与，构建民主型智能治理。技术导向的智能治理本身具有机械性、控制性等特征，可能损害治理的人文性和人的基本权利，若其被掌握智能治理技术、系统和体系的管理者异化使用，如加强对被管理者的监控和控制等，就可能导致更大范围的问题，甚至危害整个国家、社会乃至人类的广泛利益。为此，要限制甚至杜绝智能治理的相关弊端，就必须加强智能治理的民主性，不仅要在智能治理的开展过程中更好地保障人的隐私、自由等相关基本权利，而且应该扩大不同主体在智能治理各领域、各层次、各时段的系统性、多样性参与、监督和制约，从而建立真正的民主型智能治理。只有真正建立了民主型智能治理，才能更好地防止智能治理可能导致的过度控制、专权、专断或专制风险，才能更好地让智能治理为人民、国家、社会、民族，乃至全人类服务。
加强智能治理的安全性、环保性和健康性，建设安全、环保和健康型智能治理。智能治理包含着安全、环保和健康问题，因此要建设更加友好和符合人类根本利益的智能治理，必须从多方面积极加强智能治理的安全性、环保性和健康性，建设安全、环保和健康型智能治理。所谓安全就是要避免对人类个体或群体的身体、生命、健康等产生危害；所谓环保就是更具体到对环境的影响而言，要避免对个体、自然、社会环境的污染和破坏；所谓健康则是更具体到对生命的影响而言，要保证不仅不对个体和群体的身体、心理健康等产生威胁或危害，而且可以更好地促进个体和群体各方面的健康。因此，要建设安全、环保和健康型智能治理，不仅要关注智能治理对公民个体和群体的身体和心理等各方面的影响，也要关注其在个体、群体、社会、国家、人类整体等不同层级的影响，还要关注其在不同时间段的影响。同时，需要通过建立融合纵向（不同层级）和横向（不同部门或社会主体）两个体系的整体性监管和促进机制来保证智能治理的安全性、环保性和健康性的持续提高。
始终坚持智能治理“以人民为中心”的根本原则，建设人民型智能治理。当前智能治理在很多情况下基本由政府主导。正因如此，智能治理可能基于政府的立场、角度，由政府的需求和需要驱动。这就导致智能治理可能在某些时候、某些范围脱离人民立场，忽视人民的需求和需要，甚至背离人民利益，而这显然与我们党和政府全心全意为人民服务的宗旨相违背。对此，我们应当高度重视。例如，一些政府部门开发APP或智能管理系统，或是为了应付完成上级部门下达的相关任务，或是为了展示政绩，或是为了和其他部门或地方竞争，而并未真正从人民实际的需求出发。推出后利用率不高或弃置不用，造成极大浪费。因此，智能治理必须真正实现从“以政府为中心”向“以人民为中心”的转变，真正实现从人们的需要和需求出发规划、决策和执行，真正实现为人民服务的目的。同时，要通过各种措施和方法积极赋权人民、赋能人民，大力提高人民的参与度和主导度，努力建立真正的人民型智能治理。只有真正建立了人民型智能治理，才能真正保证智能治理的人民立场。
引领制定智能治理国际标准，建设标准型和国际引领型智能治理。要有效改变我国在积极推动智能治理时可能会遭遇的被动局面，就必须采取更加积极有为和主动出击的措施，在积极推动建设法治型、人文型、民主型、安全环保健康型、人民型智能治理的同时，也要立足国际智能治理制高点，积极引领制定智能治理的国际通用标准。以最高的国内和国际标准来规约国内智能治理，积极建立标准型智能治理，并以此标准引领、推动国际智能治理发展，进而建立国际引领型智能治理。如此，则不仅可以改变我国在智能治理的国际舆论方面长期被动应付的局面，使很多有关我国智能治理的谣言和污蔑不攻自破，而且可以变被动为主动，通过主动出击和制定高标准，占据新时代国际智能治理制高点，为我国智能治理企业的发展和相关产品、技术的国际推广，为我国国际倡议的实现，为党和国家国际形象的建立，以及为中华民族伟大复兴中国梦的实现提供更多助力。
综上所述，只有文明型智能治理，即法治型、人文型、民主型、安全环保健康型、人民型、标准型和国际引领型智能治理的综合体，才能真正控制或消除智能治理作为技术治理的固有矛盾，才能有效控制其可能出现的消极作用甚至更大的负面影响，从而更好地发挥其优势，更好地为我国国家治理体系和治理能力现代化，为中华民族的伟大复兴中国梦的早日实现服务；也只有文明型智能治理，才能够让我们真正站在新时代智能治理的制高点，尤其是国际制高点，引领国际智能治理的推广、发展和进步，为构建人类命运共同体和国际社会治理服务。
当然，要建立真正系统的文明型智能治理，除了上述内容，也必须从构成文明的不同组成部分，例如文化、价值、制度、行为、器物等多个层面，[9]全层次、全方位加以构建。具体而言，就是要构建文化文明型智能治理（例如和中华文化契合的智能治理）、价值文明型智能治理（例如和社会主义价值吻合且更能促进其发展的智能治理）、制度文明型智能治理（例如通过制度文明建设加强智能治理，并通过这一治理促进制度文明的进一步发展）、行为文明型智能治理（例如要积极规约各种智能系统、产品等的不文明行为，倡导和推行相关文明行为）、器物文明型智能治理（例如智能治理相关器物应该包含文化和文明元素，显示文化和文明精神，并加强智能治理的文化性和文明性）。作为文明型的智能治理，内要和中华文明、中国历史文化、传统等相契合；外要和人类文明、人类历史文化和传统等相适应。所有这些，应是文明型智能治理的应有之义。
结语
数字技术的快速发展，使得人类社会加速进入了物质世界、精神世界和数字世界并存的三元共生世界。在此世界当中，加快推进智能治理，既是时代发展的要求，也是推进我国国家治理体系与治理能力现代化、在国际治理中赢得主动的重大机遇，将为中华民族伟大复兴中国梦的早日实现提供新助力。但是，技术导向的智能治理包含天然矛盾并可能带来弊端和消极影响。因此，要积极适应以互联网、大数据、人工智能等为代表的现代信息技术日新月异的发展，要积极推动我国国家治理的智能化转型，就必须主动加快建设文明型智能治理，提高智能治理的法治性、人文性、民主性、安全环保健康性、人民性、标准性和国际引领性，占据国内和国际智能治理制高点，从而不仅有效引领我国智能治理的推广和发展，也引领国际智能治理的发展和进步。
（本文系国家社会科学基金重大专项“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平研究——基于指标体系构建和绩效评估的问题诊断和对策研究”、国家自然科学基金面上项目“新时代城乡基层社会服务体系构建路径及社区治理绩效研究：基于混成理论和多数据综合集成法的指标体系建构、评估、影响机制和对策分析”的阶段性成果，项目编号分别为18VZL001、72174006）
注释
[1]《习近平向2019中国国际智能产业博览会致贺信》，《人民日报》，2019年8月27日，第1版。
[2]《1844年经济学哲学手稿》，北京：人民出版社，2000年，第53～61页。
[3]《霍金：人工智能可能使人类灭绝》，《走向世界》，2015年第1期。
[4]［美］塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，北京：新华出版社，1999年，第361页。
[5]费孝通：《“美美与共”和人类文明》，《费孝通论文化自觉》，费宗惠、张荣华编，呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009年，第262页。
[6]习近平：《深化文明交流互鉴 共建亚洲命运共同体》，《人民日报》，2019年5月16日，第2版。
[7][8]《习近平：在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上的讲话（2021年5月28日）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-05/28/content_5613746.htm。
[9]杨立华：《文明治理和治理文明：中国国家治理现代化的新方向》，《教学与研究》，2020年第1期。
责 编／桂 琰
Building Civilized Intelligent Governance: Occupying a Dominant Position
in the International Intelligent Governance in the New Era
Yang Lihua
Abstract: Accelerating the construction of Digital China and intelligent governance is an important part of the modernization of China's system of governance and governance capacity. However, intelligent governance itself contains natural contradictions such as openness and privacy, control and freedom, science and rights, technology and humanity, convenience and security, and efficiency and happiness. Intelligent governance, if without effective norms, constraints and guidance, may not only damage citizens' basic rights such as privacy and freedom, but also lead to problems at the state, societal and national levels. Therefore, in order to avoid, control or even eliminate the possible disadvantages of intelligent governance as much as possible and give better play to the advantages and positive role of intelligent governance, we are required to promote the creation of an intelligent governance that adheres to rule of law, is humanistic and democratic, pursues people's safety, environmental protection and public health, focuses on the people, follows standards, and leads the international society. In short, it is the construction of "civilized intelligent governance", and is intended to promote and guide the faster and better development of intelligent governance at home and abroad.
Keywords: intelligent governance, national governance, social governance, civilized governance, digital governance
